【摘要】重金屬污染具有潛在性，持續(xù)性，累積性等特點(diǎn)，嚴(yán)重影響環(huán)境質(zhì)量，威脅人類健康。本文通過對我國重金屬污染防治法律現(xiàn)狀的介紹，得出其中存在的不足。由于日本在上世紀(jì)六七十年代的情況與我國現(xiàn)今情況極為相像，本文以日本為例，通過介紹其重金屬污染防治過程及成就，得出可以對我國引以為鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國的重金屬污染防治法律制度進(jìn)行完善。

【關(guān)鍵詞】重金屬污染 防治 法律

一、重金屬污染概述

重金屬污染是指由于人類活動產(chǎn)生的重金屬及其化合物累積在環(huán)境中，含量超出環(huán)境承載力而引起的環(huán)境質(zhì)量惡化，進(jìn)而威脅人類健康的現(xiàn)象，常見的重金屬有汞、鎘、鉻、鉛及砷等生物毒性顯著的元素。不同于其他污染，重金屬污染具有潛在性，持續(xù)性，累積性，不可降解性等特點(diǎn)。這就使得重金屬污染一旦發(fā)生，很難治理。它廣泛存在于大氣，土壤，水等自然介質(zhì)中，與人類生活接觸密切，一旦進(jìn)入人體，便會在人體內(nèi)部累積，不能通過分泌和排泄等方式將其排出體外。

我國重金屬污染形勢嚴(yán)峻，一組數(shù)據(jù)將這種狀況展露無遺：國土部數(shù)據(jù)顯示，中國每年有1200萬噸糧食遭到重金屬污染，直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元；2009年中國食品安全高層論壇報(bào)告上的數(shù)據(jù)顯示，我國1/6的耕地受到重金屬污染，重金屬污染土壤面積至少有2000萬公頃；國家疾控中心曾對1000余名0～6歲兒童鉛中毒情況進(jìn)行免費(fèi)篩查、監(jiān)測。結(jié)果顯示，23.57%的兒童血鉛水平超標(biāo)。

二、我國重金屬污染防治法律現(xiàn)狀及存在的問題

（一）法律現(xiàn)狀

迄今為止，我國已出臺的關(guān)于重金屬污染防治最具針對性的文件是2011年國務(wù)院正式批復(fù)的《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》），這是我國第一個(gè)十二五專項(xiàng)規(guī)劃。相關(guān)法律法規(guī)有《環(huán)境保護(hù)法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》，《固體廢物污染防治法》，《土地管理法》，《化學(xué)品管理?xiàng)l例》，《土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》等。相關(guān)的政策性文件有：《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2009]61號），《重金屬污染綜合整治實(shí)施方案》（2009.8.28），《關(guān)于深入開展重金屬污染企業(yè)專項(xiàng)檢查的通知》（環(huán)發(fā)[2009]112合）《防治規(guī)劃編制技術(shù)指南》（2010.2），《關(guān)于加強(qiáng)鉛蓄電池及再生鉛行業(yè)污染防治工作的通知》（2011）等等。

（二）存在問題

1.立法缺失。我國目前還沒有重金屬污染防治方面的專門立法，重金屬污染防治規(guī)定只有一些通知，意見等文件，或者籠統(tǒng)適用其他相關(guān)法律法規(guī)，缺乏適用法律的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。

2.執(zhí)法不嚴(yán)。在對重金屬污染企業(yè)的監(jiān)督和查處中，普遍存在執(zhí)法力度不夠，查處不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照法律，法規(guī)要求對企業(yè)實(shí)現(xiàn)審批，整治或關(guān)停。地方政府在對重金屬污染企業(yè)的管理上，往往為了經(jīng)濟(jì)利益，而放松其環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求。如沭陽當(dāng)?shù)卣疄榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益而容忍天能電池公司排出超標(biāo)的重金屬鉛。環(huán)保部門在對污染企業(yè)的查處中，往往有心無力，有些企業(yè)往往會繞過本級環(huán)保部門而直接獲得上級環(huán)保部門的審批，而上級部門對其情況不了解，這就導(dǎo)致環(huán)保部門權(quán)力行使混亂，對企業(yè)沒有約束力。

3.責(zé)任機(jī)制欠缺。我國對重金屬污染企業(yè)的責(zé)任規(guī)定缺乏。對企業(yè)的污染后果經(jīng)常是在通知或政策性文件中規(guī)定，具有運(yùn)動式執(zhí)法的特點(diǎn)，對企業(yè)的環(huán)保責(zé)任往往是以行政責(zé)任處罰，比如限期整改，罰款金額較低，沒有起到對企業(yè)的懲戒作用。

我國法律對政府機(jī)關(guān)和主要領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任也沒有常態(tài)規(guī)定。在重金屬污染事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣拓?fù)責(zé)人往往以行政責(zé)任的承擔(dān)息事寧人，沒有承擔(dān)重大決策失誤的刑事責(zé)任。這就造成地方政府對環(huán)境保護(hù)不重視，出了問題也盡量隱瞞，隱瞞不了簡單以行政責(zé)任了結(jié)。

三、日本重金屬污染防治經(jīng)驗(yàn)及借鑒

上世紀(jì)六七十年代，日本經(jīng)濟(jì)快速增長，環(huán)境保護(hù)讓位于工業(yè)和礦產(chǎn)開掘，環(huán)境污染事件在全國各地都有發(fā)現(xiàn)，其中被稱為四大公害的環(huán)境病癥，就有三起和重金屬污染有關(guān)。中國正在經(jīng)歷和日本上個(gè)世紀(jì)同樣迅速的經(jīng)濟(jì)增長期，污染也在同步增長，新世紀(jì)以來，和重金屬有關(guān)的環(huán)境事件愈見頻繁。中國此時(shí)和上世紀(jì)經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期的日本即為相似?；诖?，本文希望對日本的重金屬污染防治進(jìn)行介紹歸納，對我國重金屬污染防治法律的完善得出可為借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（一）日本政府為控制公害事件，制定一系列法律法規(guī)

1967年，日本政府制定了公害對策基本法，把大氣、水源、噪音、震動、地震、惡臭確立為公害，1968年，這一屆日本國會隨后被記入歷史，稱為“防公害國會”。1970年，國會又增補(bǔ)了土壤污染這一條。

日本還制定了專門性法律法規(guī)和政策，來應(yīng)對重金屬污染。主要有：1970年《農(nóng)用地土壤污染防治法》，1986年《市街地土壤污染暫定對策方針》，1991年《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，1999年《與重金屬有關(guān)的土壤污染調(diào)查·對策方針》，1999年《關(guān)于土壤·地下水污染調(diào)查·對策方針》，1999年《二噁英類物質(zhì)對策特別措施法》，2001年《農(nóng)藥取締法》，2002年《土壤污染對策法》。

為防治電子廢棄物造成的重金屬污染，日本出臺了一系列法律、法規(guī)，包括：1970年《廢棄物處理法》，1991年《促進(jìn)再生資源利用的相關(guān)法律》，2000年《推進(jìn)循環(huán)型社會形成基本法》的綱領(lǐng)性法律，2001年4月《家電再生利用法》，推動了電子廢棄物處理由“大量廢棄型”向“循環(huán)型”處理模式轉(zhuǎn)變。

（二）建立公眾參與機(jī)制

1970年前后，四大公害事件都集中提起了訴訟。經(jīng)過公害事件的洗禮，當(dāng)事人取得共識：類似問題要用法律手段解決。而公害事件的訴訟恰好和污染防治法的出臺和修訂發(fā)生在同一個(gè)時(shí)期，訴訟推動了立法，公害基本法的完善又促進(jìn)了事件解決，立法和司法互相推動。

在四大公害事件的訴訟過程中，受害者也得到了公眾的聲援。當(dāng)時(shí)電視、報(bào)紙、廣播、雜志社都對受害者慘痛經(jīng)歷進(jìn)行詳細(xì)報(bào)道，激起了受害者之外全國人民的反對公害運(yùn)動，令執(zhí)政黨和在野黨無法不正視。

日本的公害基本法制定也非一帆風(fēng)順，也遭遇了來自財(cái)團(tuán)的壓力，在全國公害反對運(yùn)動的推動下，反對意見被削弱，多項(xiàng)公害規(guī)則和法規(guī)被制定。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到注重環(huán)境的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，不是某個(gè)案件的審判結(jié)果，而應(yīng)是全體國民的意識轉(zhuǎn)換。因此，要重視環(huán)境保護(hù)中的公民參與，有了強(qiáng)大的公眾力量，相關(guān)法律才能沖破阻力，順利制定和實(shí)施，對污染事件的法律途徑解決提供依據(jù)。

（三）政府決策依據(jù)轉(zhuǎn)變

1971年，日本環(huán)境省從各部門中獨(dú)立。政府的決策依據(jù)也發(fā)生轉(zhuǎn)變：與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，阻斷環(huán)境污染的可能性無疑更為重要。政府科學(xué)決策不意味科學(xué)證明，在公害基本法制定過程中，時(shí)任厚生省公害科科長說，科學(xué)證明和地方政府決策是兩回事情。政府如果發(fā)現(xiàn)可能引起公害的污染事件，即使不能完全確定，也要及時(shí)介入并且制止。

四大公害事件對日本的影響，最重要的在于社會公眾的廣泛參與和政府的反思。經(jīng)過四大公害對社會的洗禮，1970年后日本再也沒有發(fā)生嚴(yán)重的公害事件。先污染后治理的老路，在任何國家都會被證明需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。而日本環(huán)境省官員則總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，政府與其后期介入污染事件，不如提前以立法的方式進(jìn)行引導(dǎo)。由于環(huán)境問題的外部性，企業(yè)的逐利性，企業(yè)污染環(huán)境的情況時(shí)有發(fā)生。發(fā)生問題的責(zé)任在企業(yè)，受害者和企業(yè)的個(gè)別談判往往效率都很差，社會成本很高，最終都需要政府介入。政府應(yīng)該用提前立法的方式進(jìn)行引導(dǎo)，最終讓受害者和企業(yè)通過法律方式解決。

我國要充分利用法律對社會行為的引導(dǎo)和規(guī)范作用，建立完善的重金屬污染防治法律制度，防止和治理重金屬污染。

四、我國重金屬污染防治法律制度完善

針對我國目前重金屬污染防治法律制度的現(xiàn)狀，結(jié)合重金屬污染的特點(diǎn)，對我國重金屬污染防治法律制度完善提出以下建議。

（一）完善重金屬污染防治相關(guān)立法

我國應(yīng)借鑒日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，抓緊制定與重金屬污染防治有關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對重金屬污染全方位，多維度，全過程的控制。首先，在已有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上完善對重金屬污染防治的規(guī)定，在大氣污染防治法，水污染防治法等環(huán)境介質(zhì)污染防治法中將重金屬污染作為專門一節(jié)，增加納入監(jiān)控的重金屬種類，對重金屬污染控制改變以濃度排放為主，轉(zhuǎn)向總量控制。鑒于我國還未制定土壤污染防治法，而土壤，底泥等作為大多數(shù)重金屬的最終沉積場所，有必要制定土壤污染防治法，對土壤中的重金屬污染進(jìn)行規(guī)制。其次，根據(jù)重金屬污染產(chǎn)生的不同根源，分別制定相應(yīng)的農(nóng)藥使用條例，礦山開采和保護(hù)條例以及企業(yè)排放重金屬管制條例等。最后，除了對重金屬污染從源頭控制，還要建立含有重金屬元素的產(chǎn)品在生活中的利用，回收體制，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到利用到回收的一整套流程都有法可依。

（二）樹立公眾參與原則，建立重金屬污染信息公開制度

重金屬污染由于其自身的隱蔽性，持久性和累積性，危害結(jié)果可能不是即時(shí)產(chǎn)生，等到污染已經(jīng)發(fā)生，可能就會造成無法彌補(bǔ)的損失。這就需要樹立公眾參與原則，建立信息公開制度。

在發(fā)生重金屬污染群體事件時(shí)，政府不要一味的遮掩，媒體要充分發(fā)揮宣傳作用，如實(shí)報(bào)道事件進(jìn)展，在得到更多民眾關(guān)注的同時(shí)，也會普及大家的環(huán)保意識。環(huán)境問題不是某個(gè)人，某個(gè)群體，甚至某個(gè)政黨能夠進(jìn)行決策的，它是全民性的社會問題，在我國要充分發(fā)揮媒體的宣傳監(jiān)督作用，提高公民對環(huán)境問題的敏感度，使公民廣泛參與到環(huán)境決策中。

信息公開內(nèi)容包括全國各個(gè)區(qū)域的重金屬污染狀況和企業(yè)重金屬廢棄物排放情況，新建企業(yè)的環(huán)境影響評價(jià)情況，不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)整改情況等，當(dāng)某一區(qū)域的環(huán)境承載力達(dá)到其上限時(shí)，就要暫時(shí)停止對新設(shè)立工廠，企業(yè)的審批。重金屬污染的信息公布也需要采取一定形式，如通過中國環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，這是一個(gè)官方權(quán)威的數(shù)據(jù)來源。另外，對于各區(qū)域具體的年度重金屬污染情況，作為政府的政務(wù)公開信息，在各地區(qū)的環(huán)保局網(wǎng)站上進(jìn)行公布。公開的時(shí)候應(yīng)該同步向公眾普及相關(guān)知識，除了向其說明重金屬污染的危害，還要對其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說明，同時(shí)介紹針對重金屬污染的應(yīng)對措施及解決方案，避免民眾過度恐慌及被人誤導(dǎo)。信息公開有助于民眾對其生活環(huán)境質(zhì)量的知悉，增加其危機(jī)感和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感，可以借助公眾的力量實(shí)現(xiàn)對重金屬排放企業(yè)和政府決策的監(jiān)督。

（三）提高政府科學(xué)決策能力，將環(huán)保部門意見納入考量

政府的任務(wù)是盡量實(shí)現(xiàn)社會利益最大化，防止可能危害社會利益事件的發(fā)生。在環(huán)境利益的地位已經(jīng)不低于經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)在，政府決策除了要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不要忽視環(huán)境保護(hù)。這對我國的政績評價(jià)體系改革是一個(gè)機(jī)遇，對地方行政長官實(shí)行環(huán)保一票否決制。在立法中，對地方環(huán)保工作負(fù)有失誤的責(zé)任人要對其追究責(zé)任，視其責(zé)任大小對其追究行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

在我國，雖然環(huán)境保護(hù)部也已獨(dú)立，足見我國政府對環(huán)保工作的重視，但是我國傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的政府觀念嚴(yán)重影響了環(huán)境保護(hù)部門工作的開展。例如，在環(huán)境法修改草案中，環(huán)保部的許多建議不被采納，這就使得我國環(huán)境保護(hù)工作大打折扣；在環(huán)保部門依法對企業(yè)查處時(shí)，政府往往會考慮其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，大打人情牌，環(huán)保部門的地位就很尷尬。因此，我們要從立法上確立環(huán)保部門職能履行的基礎(chǔ)，保障其執(zhí)法獨(dú)立性，不受相關(guān)政府和領(lǐng)導(dǎo)的干擾，從法律上確保其獨(dú)立開展環(huán)保督查工作的權(quán)力。在政府決策中，也要強(qiáng)調(diào)將環(huán)保部門的意見和建議納入考量，對其意見如不采納，應(yīng)書面說明原因，環(huán)保部門對涉及環(huán)境保護(hù)的政府決策有質(zhì)詢權(quán)。

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作者簡介：胡藝璇（1990-），女，漢族，內(nèi)蒙古滿洲里人，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。