【摘要】金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不但關(guān)系到消費(fèi)者的切身利益，而且關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和健康發(fā)展，對(duì)構(gòu)建良好金融生態(tài)環(huán)境、維護(hù)金融體系穩(wěn)定、發(fā)揮金融對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持作用有重要意義。本文通過闡述金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的涵義，分析了當(dāng)前縣域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀、問題，及基層央行開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的必要性，最后提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】縣域 金融消費(fèi) 權(quán)益保護(hù)

近年來，隨著我國(guó)金融改革與創(chuàng)新步伐的不斷加快，金融產(chǎn)品日益豐富，消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系也日趨緊密，但金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間因金融消費(fèi)活動(dòng)而引發(fā)的糾紛與矛盾也日益增加，金融消費(fèi)者權(quán)益被侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在廣大農(nóng)村地區(qū)尤為突出，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作也相當(dāng)薄弱，直接影響了縣域金融服務(wù)體系的平衡和金融生態(tài)環(huán)境。因此，縣域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題值得深入研究。

一、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的涵義

（一）金融消費(fèi)者的概念

目前在我國(guó)，金融消費(fèi)者仍還不是一個(gè)十分明確的法律概念，其內(nèi)涵和范圍都尚無統(tǒng)一的界定。2013年5月7日《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱辦法）正式出臺(tái)，辦法第一章第四條規(guī)定：“本辦法所稱金融消費(fèi)者，是指中華人民共和國(guó)境內(nèi)購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)銷售的金融產(chǎn)品或接受金融機(jī)構(gòu)提供的金融服務(wù)的自然人?！?/p>

（二）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義

1.保護(hù)金融消費(fèi)者是實(shí)現(xiàn)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要。面對(duì)實(shí)力強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品較高的專業(yè)壁壘，公眾在接受金融服務(wù)時(shí)往往處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，這種弱勢(shì)地位又直接影響其對(duì)權(quán)利的享有。一方面，金融機(jī)構(gòu)具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擁有龐大的組織機(jī)構(gòu)和各類專業(yè)人才，在金融產(chǎn)品與服務(wù)提供上享有壟斷性話語權(quán)；另一方面，消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱、應(yīng)對(duì)突發(fā)不利事件能力弱，更為關(guān)鍵的，與金融機(jī)構(gòu)之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，這也是消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位的主要原因。

2.保護(hù)金融消費(fèi)者是維護(hù)金融體系安全的必要條件。金融消費(fèi)者是金融市場(chǎng)供求的關(guān)鍵一方，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的關(guān)系，就是魚與水的關(guān)系。只有優(yōu)化服務(wù)并在消費(fèi)者金融權(quán)益受損時(shí)為其提供有效的救濟(jì)和充分的保障，才能在把現(xiàn)有的消費(fèi)者留在市場(chǎng)的同時(shí)繼續(xù)擴(kuò)大消費(fèi)群體，才能真正形成良好的金融發(fā)展環(huán)境。事實(shí)證明，微觀金融機(jī)構(gòu)在謀求自身利益最大化的同時(shí)兼顧金融消費(fèi)者的利益，從長(zhǎng)期看，是確保自身乃至整個(gè)行業(yè)處于健康、理性發(fā)展軌道的重要約束條件，而整個(gè)行業(yè)的健康理性發(fā)展，無疑攸關(guān)金融安全之大局。

3.保護(hù)金融消費(fèi)者是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。伴隨著金融市場(chǎng)的日漸發(fā)展和金融創(chuàng)新的不斷深入，“金融消費(fèi)”已融入普通民眾的日常生活中，在社會(huì)整體消費(fèi)中所占的比重也不斷提高。金融消費(fèi)者的合法權(quán)益如果得不到有效保障，付出代價(jià)的將不僅僅是消費(fèi)者自身，整個(gè)金融行業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)都可能深受其害。因此，強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，營(yíng)造安全放心的金融消費(fèi)環(huán)境，也是社會(huì)穩(wěn)定的根基所在。

二、縣域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀及問題分析

（一）金融法律體系欠缺，消費(fèi)維權(quán)依法困難

從金融法律角度來看，目前僅有《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)作了相關(guān)規(guī)定，而國(guó)家層面并未出臺(tái)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專門法律對(duì)涉及的概念、事件、處理程序等具體問題做出具體的規(guī)定。另外，作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的最后防線，選擇司法訴訟則要面臨訴訟周期長(zhǎng)、費(fèi)用高、舉證難和執(zhí)行難等諸多現(xiàn)實(shí)問題。而且現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)制度規(guī)定法院只能對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而對(duì)具體的行政行為審查又缺乏可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，客觀上也限制了法院受理案件的范圍和空間。

（二）金融監(jiān)管主體不明確，消費(fèi)者維權(quán)途徑不暢

農(nóng)村地區(qū)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)薄弱，農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益受到一般性的侵害時(shí)沒有投訴受理主體，難以維權(quán)。除人民銀行外，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門均未設(shè)立縣級(jí)機(jī)構(gòu)，且監(jiān)管機(jī)構(gòu)中均沒有將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)明確列為其法定職責(zé)，造成處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制相對(duì)缺失。

（三）金融業(yè)整體發(fā)展緩慢，影響金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作開展

1.農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，群眾選擇余地較小。以昭通市大關(guān)縣為例，全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?8萬多人，其中城鎮(zhèn)人口3萬余人，農(nóng)業(yè)人口25萬人左右，全轄內(nèi)共有4家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄、農(nóng)村信用社），22個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)行、建行僅在城關(guān)鎮(zhèn)設(shè)有營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋，極少鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)。這對(duì)于交通不便、自然條件差、居住分散的廣大農(nóng)民群眾帶來了極大的不便，一定程度上催生了民間高利借貸業(yè)務(wù)的出現(xiàn)和泛濫，給農(nóng)村地區(qū)帶來了不安全的因素。

2.金融業(yè)務(wù)違規(guī)操作，潛在風(fēng)險(xiǎn)提示不足。一是部分金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員違反客戶個(gè)人信息保密有關(guān)制度，對(duì)客戶個(gè)人信息資料保管不當(dāng)，控制不嚴(yán)，工作人員利用職務(wù)之便私自進(jìn)行非法查詢，隨意泄露給他人。二是業(yè)務(wù)人員對(duì)一些復(fù)雜的金融產(chǎn)品不進(jìn)行充分的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示，甚至故意夸大收益而回避風(fēng)險(xiǎn)，誤導(dǎo)消費(fèi)者，嚴(yán)重侵害投資人利益。三是金融機(jī)構(gòu)在為金融消費(fèi)者辦理銀行卡業(yè)務(wù)時(shí)，未經(jīng)客戶同意為客戶強(qiáng)行開通短信服務(wù)、網(wǎng)上銀行、手機(jī)支付等客戶實(shí)際不需要的業(yè)務(wù)，損害了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。四是在貸款利率政策的執(zhí)行上，農(nóng)村信用社往往執(zhí)行一浮到頂?shù)恼?，增加了農(nóng)民群眾的貸款成本。

3.金融機(jī)構(gòu)服務(wù)效率低下，資源分配顯失公平。一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)相對(duì)較低，對(duì)外窗口過少、服務(wù)態(tài)度差、辦事效率低，客戶在辦理業(yè)務(wù)時(shí)排長(zhǎng)隊(duì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)不按規(guī)定時(shí)間營(yíng)業(yè)。二是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款審批時(shí)間過長(zhǎng)，環(huán)節(jié)過多，農(nóng)村金融消費(fèi)者獲得貸款難度大，容易錯(cuò)過投資或生產(chǎn)的最佳時(shí)機(jī)。三是農(nóng)村地區(qū)支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，金融產(chǎn)品相對(duì)缺乏，加之農(nóng)村金融消費(fèi)者對(duì)現(xiàn)代金融知識(shí)和投資理財(cái)產(chǎn)品掌握較少，也導(dǎo)致其更難享受到現(xiàn)代的金融服務(wù)。

（四）消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品熟知度不夠，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)

近年來，廣大農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工情況較為普遍，在家的多為留守老人和兒童。受文化素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)等因素影響，廣大農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者對(duì)于金融知識(shí)了解很少，在金融知識(shí)的接受程度上也遠(yuǎn)不如城市。農(nóng)村金融消費(fèi)者金融知識(shí)匱乏，對(duì)自身權(quán)利認(rèn)識(shí)不清，維權(quán)不力，其權(quán)益受損時(shí)不能準(zhǔn)確判斷，易造成取證困難，后期處理投訴困難；也不能利用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。

三、基層央行開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的必要性

首先，開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是人民銀行依法履職的必然選擇。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益作為化解金融矛盾與糾紛、維護(hù)金融市場(chǎng)秩序的重要途徑，對(duì)于基層央行履行維護(hù)金融穩(wěn)定和改善金融市場(chǎng)服務(wù)的兩大法定職責(zé)具有重大意義。同時(shí)，人民銀行作為銀行的銀行，在轄區(qū)內(nèi)擔(dān)負(fù)著為金融機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)計(jì)、征信、結(jié)算、反假幣等業(yè)務(wù)服務(wù)，因此開展金融市場(chǎng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作具有諸多優(yōu)勢(shì)。

其次，開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是基層央行強(qiáng)化職能作用的需要。銀行監(jiān)管分設(shè)后，基層央行出現(xiàn)了“重宏觀、輕微觀，重服務(wù)、輕管理”的傾向，這很不利于央行有效履職。與此同時(shí)，近年來上級(jí)行對(duì)基層央行的履職要求越來越高，因此，基層央行面臨的履職形勢(shì)也越來越復(fù)雜。同時(shí)，開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作更是基層央行實(shí)現(xiàn)從“有位、有為”向“有為、有位”的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。

再次，基層央行開展金融市場(chǎng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作是金融消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展的需要。金融消費(fèi)已成為社會(huì)民生的重要內(nèi)容，目前在金融消費(fèi)市場(chǎng)中供給與消費(fèi)雙方維權(quán)能力不平衡，而且侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時(shí)在日益發(fā)達(dá)的社會(huì)主義市場(chǎng)中金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制不完善，基層央行開展金融市場(chǎng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作已成為金融消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展的需要。

四、加強(qiáng)縣域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的思考

（一）積累實(shí)踐，推動(dòng)健全金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律體系

加強(qiáng)金融領(lǐng)域立法，是推動(dòng)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)重要舉措。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)通過制定新的專門的法律法規(guī)，重點(diǎn)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，通過法律手段對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，明確金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任，并將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管的目標(biāo)，從法律上提高金融消費(fèi)者的地位，讓金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有法可依。

（二）主動(dòng)作為，逐步完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)作機(jī)制

基層人民銀行應(yīng)主導(dǎo)或推動(dòng)地方政府建立金融管理部門、政府有關(guān)部門、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、司法機(jī)關(guān)、各金融機(jī)構(gòu)參與的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)作機(jī)制。明確在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，工商、質(zhì)監(jiān)、消協(xié)、人民銀行、金融監(jiān)管部門間的具體職權(quán)劃分，理順協(xié)作關(guān)系，建立信息共享、投訴案件移交、聯(lián)合宣傳教育等合作機(jī)制，可以通過聯(lián)席會(huì)議、定期信息通報(bào)等形勢(shì)，對(duì)各部門金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的進(jìn)展情況和典型案例進(jìn)行交流溝通，形成一套高效、通暢、低成本的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件處理機(jī)制。

（三）深入調(diào)研，充分把握金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的實(shí)際需求

縣域地區(qū)特別是農(nóng)村村鎮(zhèn)與城市相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異較大。加之受文化程度、年齡結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、民族風(fēng)俗等諸多因素的影響，農(nóng)村金融消費(fèi)者的消費(fèi)理念、維權(quán)意識(shí)與維權(quán)方法有其相對(duì)的特殊性?；鶎尤嗣胥y行可借助儲(chǔ)蓄問卷調(diào)查、企業(yè)景氣調(diào)查、征信集中宣傳等時(shí)機(jī)，通過發(fā)放需求調(diào)查問卷、征求意見、座談交流、征文評(píng)比等方式，了解基層群眾對(duì)金融消費(fèi)的看法和日常金融知識(shí)需求的重點(diǎn)，探索更適應(yīng)地方實(shí)際的權(quán)益保護(hù)方法。主動(dòng)搜集農(nóng)村金融消費(fèi)侵權(quán)案例，建立歷史案件數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)金融消費(fèi)者行為研究，從中歸納整理分析農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益侵權(quán)問題的特點(diǎn)、難點(diǎn)及糾紛調(diào)解的模式和思路。

（四）聚合力量，強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)大金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的社會(huì)效應(yīng)

在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作中，縣級(jí)人民銀行既要發(fā)揮軟實(shí)力的影響，也要適當(dāng)借助于監(jiān)管手段的約束。要將金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的情況，列入對(duì)其政策執(zhí)行情況的綜合評(píng)價(jià)體系，通過工作指導(dǎo)、道義勸告、協(xié)商調(diào)解、執(zhí)法檢查、行政處罰等多種措施，進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為。積極推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功做法，完善“信貸投放+金融服務(wù)+宏觀環(huán)境”三位一體的縣域金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合評(píng)估體系，以評(píng)估和披露促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)方式改善弱勢(shì)群體金融服務(wù)。同時(shí)，充分運(yùn)用當(dāng)?shù)卣?、法院、工商、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他監(jiān)管部門的有關(guān)資源，積極借助于社會(huì)志愿者和各類新聞媒體的監(jiān)督宣傳功能，開展金融服務(wù)滿意度評(píng)議，激發(fā)社會(huì)資源的聚合和裂變效應(yīng)，增強(qiáng)縣域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的持久推動(dòng)力。

（五）創(chuàng)新形式，積極拓展金融消費(fèi)者知識(shí)教育的有效途徑

縣域地區(qū)廣大，人口文化水平較低，農(nóng)村應(yīng)列入公眾金融教育的重點(diǎn)區(qū)域。人民銀行作為縣域地區(qū)的金融監(jiān)管部門，要聚合政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和學(xué)校等多方力量，充分利用各種貼近市場(chǎng)和消費(fèi)者的媒介渠道，以通俗及簡(jiǎn)單的形式傳遞金融產(chǎn)品相關(guān)知識(shí)和信息，提高金融知識(shí)普及工作的主動(dòng)性和有效性。要充分把握當(dāng)?shù)貓?bào)刊、地方電視臺(tái)、廣播電臺(tái)在農(nóng)村最為普及的特點(diǎn)，通過在主流媒體開辟金融專欄，走進(jìn)廣播電臺(tái)制作專題節(jié)目，發(fā)布金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)知識(shí)，降低金融知識(shí)普及成本。要推進(jìn)“送金融知識(shí)下鄉(xiāng)”活動(dòng)，走進(jìn)農(nóng)村，走進(jìn)基層，提高農(nóng)村金融消費(fèi)者自身的維權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。要將公眾金教育納入縣域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)考評(píng)體系?？蓢L試聯(lián)合有關(guān)部門創(chuàng)立公益基金，支持、鼓勵(lì)在金融知識(shí)普及方面有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體。

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中國(guó)人民銀行大關(guān)縣支行課題調(diào)研組成員：何易瞵 賈 煒

執(zhí)筆人：賈 煒