我國(guó)近年來(lái)已進(jìn)入環(huán)境污染事故高發(fā)期,從康菲集團(tuán)的渤海灣漏油污染事件到云南省鉻渣傾倒事故再引環(huán)境污染大波瀾,由此引發(fā)的損害賠償和被污染環(huán)境的修復(fù)一度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。污染事件發(fā)生后,通常采取的企業(yè)被罰、百姓受害、政府買(mǎi)單的處理機(jī)制引發(fā)了許多矛盾和問(wèn)題,為了構(gòu)建多元化的環(huán)境污染損害賠償機(jī)制,2012年2月21日,環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。將2006年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)容改為“強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)”,要求各地在涉重金屬企業(yè)和石油化工等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn),首次正式提出實(shí)施環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn),體現(xiàn)出我國(guó)政府對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的重視以及我國(guó)解決環(huán)境問(wèn)題的迫切性。筆者就環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)推行的難點(diǎn)及相關(guān)建議作初步探析。
一、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)揮積極作用
自2006年《意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái),全國(guó)先后有廣東、浙江、重慶、云南等12個(gè)省市開(kāi)展了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作,并在損害賠償方面發(fā)揮了積極作用。據(jù)《保險(xiǎn)報(bào)》披露,在2008年12月,環(huán)保部向媒體發(fā)布了全國(guó)首例環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)案例,當(dāng)年9月,農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)株洲昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件,污染了附近村民的菜田,該企業(yè)賠償部分村民后,又有120戶(hù)村民要求賠償。之后,該企業(yè)聯(lián)系了承保該險(xiǎn)種的平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司,經(jīng)核查屬實(shí)后,該公司及時(shí)將1.1萬(wàn)元賠款支付到位。2013年3月,鄞州一家電鍍加工廠內(nèi)的廢水處理池地基沉降,導(dǎo)致池底出現(xiàn)裂縫,部分污水滲漏排入附近水域內(nèi)一網(wǎng)箱水產(chǎn)養(yǎng)殖基地,進(jìn)而出現(xiàn)魚(yú)苗大面積死亡現(xiàn)象。接到報(bào)案后,人保財(cái)險(xiǎn)鄞州支公司立即派專(zhuān)家趕赴現(xiàn)場(chǎng)了解情況。經(jīng)查證,確系企業(yè)意外造成此次環(huán)境污染損害。在結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)保主管部門(mén)事故鑒定的基礎(chǔ)上,保險(xiǎn)公司很快與企業(yè)達(dá)成賠償協(xié)議,并向該企業(yè)兌現(xiàn)了環(huán)境污染損害賠款5000元。由此可見(jiàn),投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),保險(xiǎn)公司將是污染事故的有力處理者。投保了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),若環(huán)境污染事故發(fā)生,保險(xiǎn)公司會(huì)進(jìn)行勘察,勘察屬實(shí)后,再進(jìn)行理賠,這樣有助于投保方解決環(huán)境污染事故,緩解社會(huì)矛盾,減輕政府負(fù)擔(dān)。
二、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣工作難點(diǎn)及成因
(一)企業(yè)投保意識(shí)不強(qiáng)
據(jù)資料顯示,平安產(chǎn)險(xiǎn)作為較早推出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)之一的保險(xiǎn)公司,2008年4月,平安產(chǎn)險(xiǎn)向保監(jiān)會(huì)備案并正式推出了自行開(kāi)發(fā)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品。當(dāng)年9月開(kāi)始接到保單,當(dāng)月就簽下了3筆保單。但截至目前,根據(jù)平安產(chǎn)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)的綜合投保率來(lái)看,全國(guó)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)數(shù)量占排污企業(yè)的比率一直偏低。另外,深圳作為全國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)首批試點(diǎn)城市之一,從2008年開(kāi)始推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn);2009年,全市僅有8家企業(yè)與人保財(cái)險(xiǎn)、平安產(chǎn)險(xiǎn)等保險(xiǎn)公司簽單;2010年,此8家企業(yè)中7家續(xù)保。企業(yè)投保率偏低已成現(xiàn)實(shí)難題,究其原因,首先是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的漠視態(tài)度。在缺乏法律和行政強(qiáng)制的情況下,企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主動(dòng)性和自覺(jué)性還不夠;其次,企業(yè)規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng),污染事件發(fā)生后,一方面要接受環(huán)保部門(mén)的經(jīng)濟(jì)處罰,另一方面與受害方的損害賠償、矛盾糾紛有政府兜底協(xié)調(diào),致使其抱有僥幸心態(tài);其三,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率偏高,企業(yè)難以承受。
(二)保險(xiǎn)公司承保意愿不高
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)作為一項(xiàng)新險(xiǎn)種,具有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和量化難度大的特點(diǎn),其推行存在“三難一缺乏”:一是保險(xiǎn)費(fèi)率確定難,需要大量的環(huán)境污染侵權(quán)事實(shí)作為基礎(chǔ),來(lái)確定每個(gè)企業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí);二是環(huán)境污染損失的評(píng)估和責(zé)任認(rèn)定難,同時(shí),環(huán)境污染責(zé)任制度不健全,污染損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不明確,保險(xiǎn)定損和理賠機(jī)制不清楚,這些不健全和不確定的因素加劇了環(huán)境保險(xiǎn)市場(chǎng)的不穩(wěn)定性;三是缺乏政府相關(guān)政策的支持。其實(shí)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和車(chē)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等等大同小異,但主要是它的風(fēng)險(xiǎn)特殊性決定了其推行的難度。環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)大,往往超過(guò)了保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力,這把環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推向了兩難的境地。一方面,保險(xiǎn)公司考慮到承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大,而不得不提高投保費(fèi)率,這就造成了投保人的投保壓力;另一方面,保險(xiǎn)公司考慮到環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)特殊性,而對(duì)此選擇避而不談,對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)承保積極性不高。
三、加強(qiáng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)推行工作相關(guān)建議
在實(shí)施新型工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中,工業(yè)三廢排放、礦產(chǎn)資源開(kāi)采對(duì)地質(zhì)和水資源的損害等所形成的環(huán)境污染在所難免,環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)作為一項(xiàng)環(huán)境損害賠償?shù)奶幚頇C(jī)制,對(duì)增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識(shí),緩解政府處理受害百姓與污染企業(yè)的矛盾糾紛具有積極作用。結(jié)合環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展中面臨投保企業(yè)積極性不高、賠償標(biāo)準(zhǔn)尚未完善等諸多問(wèn)題。筆者認(rèn)為,要想使環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)能夠順利推行,應(yīng)該從以下幾方面努力。
第一,盡快完善環(huán)境侵權(quán)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī),為環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施提供法律依據(jù)。我國(guó)關(guān)于環(huán)境方面的法律法規(guī),如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、云南頒發(fā)過(guò)《云南省環(huán)境污染損害賠償糾紛處理辦法》還僅僅停留在環(huán)境污染防治、資源保護(hù)、責(zé)任處罰層面,涉及環(huán)境污染責(zé)任賠償方面的法律少之又少,更沒(méi)有關(guān)于建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情,盡早制定環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)法律,明確環(huán)境侵權(quán)的法律責(zé)任,為環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的運(yùn)行提供良好的法律環(huán)境。
第二,清晰定位環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn),積極引導(dǎo)理念上的環(huán)保。當(dāng)前,企業(yè)對(duì)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的理解還停留在損失補(bǔ)償上,即企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事件由保險(xiǎn)公司來(lái)買(mǎi)單,這樣就大大扭曲了其設(shè)立的目的。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在履行對(duì)企業(yè)的補(bǔ)償責(zé)任外,更強(qiáng)調(diào)的是激勵(lì)企業(yè)履行安全生產(chǎn)、保護(hù)環(huán)境方面的職責(zé)。在這方面,國(guó)家可以對(duì)企業(yè)進(jìn)行積極的政策宣導(dǎo),在對(duì)此險(xiǎn)種宣傳和推廣的過(guò)程中,扶正企業(yè)對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的錯(cuò)誤定位。同時(shí),保險(xiǎn)公司可以發(fā)揮自身在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專(zhuān)長(zhǎng),幫助企業(yè)做好日常的環(huán)境安全管理工作,不定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境安全培訓(xùn),組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)排查工作,督促企業(yè)及時(shí)整改,最大限度降低企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保部門(mén)也應(yīng)在政策規(guī)定、宣傳導(dǎo)向上積極配合保險(xiǎn)公司??傊?,環(huán)保部門(mén)和保險(xiǎn)公司應(yīng)聯(lián)合起來(lái),引導(dǎo)企業(yè)不僅在實(shí)踐中環(huán)保,更在理念上環(huán)保。
第三,各方攜手共同解決環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)技術(shù)上的難題。由于環(huán)境污染事件的發(fā)生具有突發(fā)性、累積性、滯后性、轉(zhuǎn)化性等特征,環(huán)境污染責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和量化難度大,加之保險(xiǎn)公司首次“試水”環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn),缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn),這一險(xiǎn)種在推行之初有諸多難題需要解決。對(duì)此,國(guó)家應(yīng)加快制定明確的環(huán)境污染損失認(rèn)定和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)建設(shè),設(shè)立專(zhuān)業(yè)的第三方責(zé)任鑒定機(jī)構(gòu),為環(huán)境污染責(zé)任和損失確定提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。保險(xiǎn)公司應(yīng)在條款和費(fèi)率制定上加大馬力,充分權(quán)衡各方利益關(guān)系,建立合理的定價(jià)機(jī)制??梢愿鶕?jù)不同行業(yè)、不同污染類(lèi)別設(shè)立不同的條款合同和費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn),保證定價(jià)的公平合理。同時(shí),環(huán)保部門(mén)和保險(xiǎn)公司還應(yīng)積極探索環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式,如對(duì)環(huán)境污染可能造成損失特別巨大的項(xiàng)目推介再保險(xiǎn)公司介入,為原投保保險(xiǎn)公司提供巨額賠款保障。
第四,制定合理的激勵(lì)機(jī)制。這包含兩個(gè)層次:一是國(guó)家為經(jīng)營(yíng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司提供稅收優(yōu)惠,由于這一險(xiǎn)種在推行之初有許多未解決的問(wèn)題,保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家應(yīng)通過(guò)稅收方面的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)環(huán)境污染限制責(zé)任險(xiǎn)項(xiàng)目,擴(kuò)大市場(chǎng)主體。二是保險(xiǎn)公司通過(guò)費(fèi)率優(yōu)惠、安全培訓(xùn)等手段鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。由于企業(yè)認(rèn)識(shí)不夠,投保積極性不高,即使強(qiáng)制投保,也未能從本質(zhì)上認(rèn)識(shí)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司通過(guò)費(fèi)率優(yōu)惠,如前一年未發(fā)生污染事件的企業(yè),在第二年續(xù)保時(shí)可以享受一定比例的優(yōu)惠,以及定期為企業(yè)提供安全培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)排查等,一方面,可以提高企業(yè)的生產(chǎn)安全性;另一方面,也能夠強(qiáng)化企業(yè)對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的本質(zhì)認(rèn)識(shí),推動(dòng)企業(yè)達(dá)成環(huán)境保護(hù)共識(shí)。
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)雖不能確保環(huán)境不受污染,也不能全力抵制風(fēng)險(xiǎn),但它的推行將有助于運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制改變企業(yè)或個(gè)人“先污染后治理”的發(fā)展模式,形成“保險(xiǎn)后再完善”的綠色發(fā)展道路。結(jié)合華坪縣情況,雖然目前沒(méi)有一家保險(xiǎn)公司開(kāi)辦污染責(zé)任保險(xiǎn),但隨著該險(xiǎn)種試點(diǎn)推行且條件成熟后將逐步擴(kuò)大覆蓋范圍,向更寬泛的高污染行業(yè)、企業(yè)延伸,煤炭、石灰石兩大礦產(chǎn)資源的深度開(kāi)采加工對(duì)生態(tài)及水資源環(huán)境污染將逐步顯現(xiàn)(并納入環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)范疇),由此發(fā)生的損害賠償和矛盾糾紛在所難免,屆時(shí)推行開(kāi)辦該險(xiǎn)種既能緩解政府、企業(yè)的壓力,也拓寬了保險(xiǎn)行業(yè)保費(fèi)收入來(lái)源。作為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)未來(lái)市場(chǎng)發(fā)展的前景不可估量,這一保險(xiǎn)在促進(jìn)我們更加注重環(huán)保、創(chuàng)建和諧文明環(huán)境的同時(shí),也在一定程度上減輕了國(guó)家和政府的負(fù)擔(dān)。
人民銀行華坪縣支行課題組負(fù)責(zé)人:馮迎華
成員:王和平(執(zhí)筆) 陳紅英