摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會管理中起著非常重要的領(lǐng)導作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)能力的高低、行為的好壞直接關(guān)系到社會管理的成效。針對當前社會管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要監(jiān)督約束機制，指出這些監(jiān)督約束機制存在的諸多問題，并在分析其原因的基礎(chǔ)上，提出社會管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督約束機制的完善對策，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會管理中的不良工作行為，從而更好地加強和創(chuàng)新社會管理。

關(guān)鍵詞：社會管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；監(jiān)督約束機制

中圖分類號：D64 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0233-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會管理中的主要監(jiān)督約束機制

1.制度約束。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)，既需要教育引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加強自身修養(yǎng)，更需要從制度機制上強化約束，用剛性的制度來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為。目前社會管理中，制度約束是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督約束機制中的最基礎(chǔ)的約束形式。目前，已經(jīng)建立了“干部廉潔自律制度”、“干部學習制度”、“干部績效考核辦法”、“干部駐村制度”、“干部請銷假制度”、“干部問責制度”等6項制度，從制度上加強規(guī)范，以制度管人，規(guī)范干部管理，切實地轉(zhuǎn)變干部工作作風[1]。如河北省承德市豐寧縣土城鎮(zhèn)為健全管理制度，強化對“上班松散”現(xiàn)象的硬性約束，先后出臺《鎮(zhèn)干部機關(guān)工作紀律十項制度》和《關(guān)于進一步加強領(lǐng)導干部請銷假制度的通知》、《年休假制度》等一系列制度，規(guī)定鎮(zhèn)干部每周在鎮(zhèn)上班不少于4天，下鄉(xiāng)不少一天，公務外出必須履行請假制度，鎮(zhèn)黨政一把手外出必須向黨委辦秘書告知，鎮(zhèn)干部請假必須黨委書記批準，鎮(zhèn)結(jié)合干部作風建設(shè)年活動，建立了干部點名制度、值班制度、學習制度、公車使用制度等，有效加強對“上班松散”的管理。

2.權(quán)力約束?！秶抑虚L期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“健全權(quán)力約束制衡機制，加強干部管理監(jiān)督”是推進反腐倡廉建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的客觀需要。健全權(quán)力監(jiān)督約束機制能夠防治權(quán)大于法，維護社會公平、穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督約束機制中，權(quán)力監(jiān)督約束機制建設(shè)已取得了一定的成果。如江西省萍鄉(xiāng)市通過建立健全農(nóng)村基層干部的權(quán)力監(jiān)督約束機制，有效防止了農(nóng)村基層違紀違法問題的發(fā)生。主要從兩方面著手：（1）完善農(nóng)村基層的民主決策制度。在進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體決策制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子議事規(guī)則，規(guī)定重大決策、重要項目安排和大額資金使用由班子集體討論決定的同時，注重規(guī)范了村民會議、村民代表會議、村“兩委”聯(lián)席會議、“一事一議”制度中的民主決策程序，明確民主決策內(nèi)容，規(guī)定涉及村民利益的重大事項必須由村民大會，或根據(jù)授權(quán)提請村民代表大會討論決定，村級組織不能包辦代替。同時還規(guī)定村級事務中重大項目，必須經(jīng)過民主聽證程序，由村民代表大會推選的村級事務聽證小組論證，表決同意后方可提交村民大會或村民代表大會表決。（2）實行公開透明的權(quán)力運行方式。在全市64個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）全面推行了政務公開，年底在全市823個村全面推行了村務公開。醫(yī)院、學校和基層站所的辦事公開制度也相繼推行[2]。

3.紀律約束。紀律就是執(zhí)行力、戰(zhàn)斗力。只有加強紀律，才能保持意志和行動的統(tǒng)一，才能團結(jié)帶領(lǐng)廣大干部群眾朝著既定目標前進?？偟膩碇v，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的紀律觀念是比較強的。如四川省南允市嚴格工作紀律，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”現(xiàn)象。通過電話查崗、明察暗訪等有效方式，進行監(jiān)督檢查，對于生活遠離群眾、工作蜻蜓點水、紀律渙散、作風飄浮的“走讀干部”、“候鳥干部”，進行批評、誡勉，直至免職。

4.道德約束。道德對人的約束是軟約束，其起作用的最佳狀態(tài)，是將其內(nèi)化為從政者的品質(zhì)和精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層干部，應能最體恤民情，也要最關(guān)愛民生。長期以來，中國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府道德上的建設(shè)很重視，通過焦裕祿、孔繁森等先進典型樹立標桿，提出高尚的思想道德情操。胡錦濤同志也強調(diào)：“要堅持把干部的德放在首要位置，選拔任用那些政治堅定、有真才實學、成績突出、群眾公認的干部，形成以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢??！薄暗赖隆睂︵l(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用尤為重要，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)高度重視，并出臺了相關(guān)的用人制度標準。如山西省河津市除了按照國家和黨內(nèi)相關(guān)規(guī)定的要求以外，新出臺的《局級領(lǐng)導干部選拔任用工作的暫行辦法》中還規(guī)定：擬提任的干部必須孝敬父母，善待配偶，誠實忠信。不孝敬父母、不善待配偶者不能當領(lǐng)導干部，在職的不能提拔重用。在孝敬父母后，還特別注明是“夫妻雙方”。組織部門在考察縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)局級領(lǐng)導職務擬任人選時，要考察其德、能、勤、廉、學等各種情況。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會管理中監(jiān)督約束機制存在的主要問題

1.權(quán)力制衡機制不健全。現(xiàn)在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”集諸多權(quán)力于一身，又由于監(jiān)督約束機制不健全，缺乏對權(quán)力的制約和監(jiān)督，權(quán)力如脫韁野馬，致使“一把手”成為“一霸手”，成為當?shù)氐摹巴粱实邸?。很多人以?quán)換錢，有些村管圈地建工廠，占地建別墅，成為腐敗分子，當?shù)乩习傩罩荒芨遗桓已?。嚴重損害了人民群眾對基層政府的信任。

2.制度約束滯后。中央高度重視制度建設(shè)，并且依靠制度反腐倡廉，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理和約束的制度也越來越多、越來越縝密。但是仍有不少地方和單位忽視制度約束，使制度約束無法達到有效的成果，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育、監(jiān)督和管理，往往只停留在會議上、文件上、嘴巴上，部署安排多、督查落實少，口頭喊得多、動真格的少，規(guī)范約束、督促檢查和考核評價、獎勵懲罰等機制建設(shè)尚不完善，缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的有效監(jiān)督和約束。

3.紀律約束難落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于一切工作的最基層，各項政策措施要落實都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的努力。但是很多地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年度考核和聘期考核制度不完善，沒有實行工作實績和群眾滿意度量化積分考核掛鉤。沒有建立起目標明確、效能管理的評價體系，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“干多干少一個樣”的問題。雖然有考勤制度，但是“走讀干部”上班遲到點，下班提前點，群眾辦事找不到人的現(xiàn)象還很嚴重，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部組織紀律制度形同虛設(shè)，更是嚴重影響黨和政府在百姓心目中的地位和形象。

4.道德約束標準難定。做人要講人品，做官要講官德。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的道德建設(shè)要有道德上線和道德底線兩個方面的要求。但是目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部道德底線方面存在的問題卻不夠重視，以至于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部守不住底線，成為腐敗分子。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理和約束的制度中，也缺少對道德進行管理和約束的內(nèi)容。在干部選拔過程中，主要看思想政治方面的表現(xiàn)情況，卻沒有將道德作為選拔的指標；在公開選拔過程中，無論是筆試還是面試，都難以考出一個人的道德水準。比較重要的一點是道德指標難以量化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會管理中監(jiān)督約束機制的完善對策

1.法律約束。國家法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履行職責、執(zhí)行公務過程中的行為予以許可和保障，但是同樣對其行為有一定的約束和限制。將權(quán)力關(guān)進“籠子”里，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)準確行使職權(quán)，忠實執(zhí)行公務，不濫用權(quán)力，依法行政。

2.制度約束。干部受到政府內(nèi)部規(guī)章制度的約束。這是政府加強內(nèi)部控制的主要手段。提高制度約束有效性的關(guān)鍵是，要不斷完善政府治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部授權(quán)體系細化議事規(guī)則和決策程序。建立健全日常行為規(guī)范機制、考核評價機制，來引導和激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺規(guī)范行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督管理制度方面，要規(guī)范選人用人，可以實行干部任前公示制、競爭上崗制、公開選拔制和公開推薦值。管理制度越細化，干部的大局意識越強化。良好的大局意識、全局意識，是干部做好各項工作的根本要求和重要保證。

3.權(quán)力約束。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政“一把手”權(quán)力集中，儼然成為腐敗的溫床。因此加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，科學分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一把手”的權(quán)力，形成有效的權(quán)力制衡機制是非常重要也是緊迫的。可以從以下方面入手：（1）切實落實選舉民主，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”的選擇權(quán)交給選民，從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”堅持差額選舉，實行嚴格的任期制，任期內(nèi)不得隨意調(diào)動，對連任屆數(shù)作出明確規(guī)定。（2）明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)限、職責以及對人、財、物、事管理的方式，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，實行黨政分開。（3）實行參與式?jīng)Q策，使決策過程透明化[3]。

4.紀律約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要遵守工作紀律，同時受到黨組織、紀檢、監(jiān)察等組織系統(tǒng)的紀律約束。這是具有中國特色的約束措施，需要與以政府治理、授權(quán)體系為核心的制度約束進行進一步的協(xié)調(diào)、配合與整合，從而發(fā)揮更大的作用。因此，需要嚴肅干部工作紀律，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常管理，落實各種考勤和請假制度，明確各個職位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在各個環(huán)節(jié)所應負的責任，對違反規(guī)定的，按照有關(guān)規(guī)定嚴格進行追責，并且加大失察的懲戒力度。

5.道德約束。指受到社會公德、職業(yè)道德、個人品德的約束。中國文化具有注重個人修養(yǎng)的傳統(tǒng)，道德約束是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自律意識、實現(xiàn)內(nèi)在約束的重要手段。但道德約束需要與制度約束等措施相協(xié)調(diào)、配合，才能發(fā)揮持久的作用[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于受到來自工作和生活等各方面的壓力，出現(xiàn)了道德滑坡的現(xiàn)象。因此，要對其進行道德再教育，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建立起道德體系，以對自己的行為產(chǎn)生約束，并通過表彰獎勵、警示性教育等多種手段進行激勵，以防微杜漸，維護政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的清廉形象。

參考文獻：

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[2] 韓曉波，肖湘雄.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部長效激勵機制研究[J].懷化學院學報，2011，（10）：29-31.

[3] 肖湘雄.村民本位觀：村級社會管理理念創(chuàng)新——基于湖南省的調(diào)查和研究[J].吉首大學學報：社會科學版，2012，（5）：108-112.

[4] 毛勒堂.分配正義視野下的社會管理檢討[J].吉首大學學報：社會科學版，2013，（2）：13-18.