摘 要：隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的逐步深入，海南省各市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫發(fā)生了很大的變化。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革的情基本況，并分析各種模式的利弊，最后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫未來的發(fā)展定位進(jìn)行探索并提出建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫；模式；改革路徑

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）30-0144-02

一、海南省代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫運(yùn)行模式基本情況

根據(jù)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫變化的形式，海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫目前可以歸納為四種模式，分別是：

（一）上收模式1：財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫上收至市縣

這種模式的特點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能上收至縣財(cái)政相應(yīng)的部門承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫由原來金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)代理上收至市縣的金融機(jī)構(gòu)代理，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理行變化為國庫集中支付的代理行。

1.機(jī)構(gòu)：由市縣財(cái)政局代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政總會(huì)計(jì)賬務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。有的由縣國庫股管理，有的成立“鎮(zhèn)財(cái)市管辦公室”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中核算中心”管理，兩個(gè)機(jī)構(gòu)均隸屬于財(cái)政局預(yù)算股。

2.預(yù)算編制情況：預(yù)算共編，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位年初將預(yù)算遞交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所審批匯總后遞交市縣財(cái)政局審批，再報(bào)鎮(zhèn)人大審議通過。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫：代理行上移至市縣級(jí)行（社）代理，為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫分別設(shè)置國庫庫款戶。

4.實(shí)撥流程：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所根據(jù)預(yù)算單位的申請(qǐng)開具撥款單，縣財(cái)政局國庫股或相應(yīng)部門依據(jù)審批文件打印撥款單，至代理國庫撥付資金。

5.集中支付情況。（1）支付：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所經(jīng)辦人將《財(cái)政直接支付憑證》或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算單位經(jīng)辦人將《財(cái)政授權(quán)支付憑證》送達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行的經(jīng)辦人核對(duì)無誤后，從墊付戶劃入資金到財(cái)政零余額賬戶或預(yù)算單位零余額賬戶中支付給最終收款人并確認(rèn)。（2）清算：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所將當(dāng)日相關(guān)支付信息生成《劃款憑證匯總》，通過財(cái)政GFMIS系統(tǒng)發(fā)往市縣。政國庫股或相應(yīng)部門，由市縣財(cái)政國庫股或相應(yīng)部門打印并將生成《財(cái)政直接（授權(quán)）支付清算匯總通知單》送達(dá)市縣清算銀行（也即代理國庫），清算銀行核對(duì)無誤后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行進(jìn)行資金清算，將資金從國庫庫款戶劃入到代理行的墊付戶中。

6.人民銀行國庫：代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫報(bào)表仍分鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，但在TMIS中設(shè)置1個(gè)單位，合并編制報(bào)表。

（二）上收模式2：財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作不變，僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫上收至市縣

這種模式的特點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫由原來金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)代理上收至市縣的金融機(jī)構(gòu)代理，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理行變化為國庫集中支付的代理行，但財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)作保持不變，仍由鄉(xiāng)財(cái)政所執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支撥業(yè)務(wù)。

1.機(jī)構(gòu)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政執(zhí)行機(jī)構(gòu)仍是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。

2.預(yù)算編制情況：預(yù)算共編，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位年初將預(yù)算遞交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所審批匯總后遞交市縣財(cái)政局審批，再報(bào)鎮(zhèn)人大審議通過。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫：上移至市縣行（社）代理，為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫分別設(shè)置國庫庫款戶。

4.實(shí)撥流程：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所根據(jù)預(yù)算單位的申請(qǐng)開具撥款單至代理國庫撥付資金。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有實(shí)撥業(yè)務(wù)。

5.集中支付情況：支付流程同第一種模式，但清算流程有所變化。清算：每日營業(yè)終了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行生成《匯總劃款憑證》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政局將當(dāng)天的支付生成《財(cái)政直接（授權(quán)）支付清算通知明細(xì)單》送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行核對(duì)一致后通過本行（社）內(nèi)的辦公系統(tǒng)，將掃描件發(fā)送至市縣行（社）清算銀行（也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理金庫），清算銀行核對(duì)無誤后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行進(jìn)行資金清算，將資金從國庫庫款戶劃入到代理行的墊付戶中。送單：相關(guān)憑證的原件于第二天營業(yè)日隨押鈔車送達(dá)市縣清算行，清算行將接收到的原件與掃描件進(jìn)行審核無誤后，將原件放于當(dāng)日的傳票裝訂保管。

6.人民銀行：代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫報(bào)表仍分鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，但匯總后，在TMIS中設(shè)置1個(gè)或兩個(gè)單位，合并編制報(bào)表。

（三）撤庫模式：財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作改變，代理國庫撤消，人民銀行直接經(jīng)理

該種模式的特點(diǎn)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能由市縣財(cái)政相應(yīng)的部門承擔(dān)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為市縣單獨(dú)的預(yù)算單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支業(yè)務(wù)全部歸并為縣一級(jí)的業(yè)務(wù)。代理國庫的情況分兩種：一種是將代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫收回人民銀行經(jīng)理，不再設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理國庫庫款戶，并入縣級(jí)國庫庫款戶；另一種是仍然保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的庫存余額，但基本不使用或使用很少，如有的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出直接從縣庫存劃撥，只有計(jì)息時(shí)才變化；有的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有撤消在商業(yè)銀行的庫款戶，但余額已為零。

1.機(jī)構(gòu)：基本由市縣財(cái)政國庫股承擔(dān)。

2.預(yù)算編制情況：由市縣財(cái)政預(yù)算部門編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)市級(jí)財(cái)政部門下發(fā)的指導(dǎo)性意見，按照統(tǒng)一原則編制本級(jí)預(yù)算草案并按程序報(bào)批。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫：撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫（或事實(shí)上形同撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫）。

4.實(shí)撥流程：由市縣國庫股或“鄉(xiāng)財(cái)崗”打印撥款憑證送人民銀行將資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本賬戶或財(cái)政專戶上，用于鎮(zhèn)政府和財(cái)政所本身運(yùn)轉(zhuǎn)的正常開支，

5.集中支付情況：有的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付。運(yùn)行規(guī)則同縣級(jí)預(yù)算單位的國庫集中支付流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付代理行與縣級(jí)預(yù)算單位集中支付代理行一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位在代理行開設(shè)了零余額賬戶，人民銀行是清算行。

6.人民銀行國庫：不再編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)表，合并到縣報(bào)表中。屯昌、瓊中還編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)表，合并為一張報(bào)表。

（四）傳統(tǒng)模式：財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫都不發(fā)生變化

該模式中財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫仍然保留在金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)。其中，有的市縣實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付，有的市縣沒有實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付。

二、代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫四種模式的利弊分析

1.上收模式1。在“上收模式1”下，好處一是適應(yīng)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的上收是與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后財(cái)政部門機(jī)構(gòu)上收相對(duì)應(yīng)的，方便市縣財(cái)政部門支撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的需要。二是縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控管理、人員配備和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作要好于鄉(xiāng)級(jí)金融機(jī)構(gòu)，人民銀行對(duì)其進(jìn)行集中監(jiān)管也更為有力，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相對(duì)有所下降。但“上收模式1”也存在一些弊端：一是從代理機(jī)構(gòu)來講，對(duì)于新的代理國庫，由于市縣代理行要集中代理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)，工作量會(huì)顯著增加；對(duì)于原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的代理行，實(shí)行集中支付后，其原有身份轉(zhuǎn)換為集中支付的代理行，工作量并沒有減輕，但沒有任何收益，有時(shí)還需墊付資金。二是從財(cái)政部門來看，市縣財(cái)政預(yù)算股、國庫股任務(wù)較重，既要管理市縣本級(jí)的業(yè)務(wù)，還需要管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)，人員配備或管理水平還沒有完全適應(yīng)改革的需要。

2.“上收模式2”?！吧鲜漳Ｊ?”應(yīng)該說是“上收模式1”的半成品，市縣財(cái)政部門在操作層面基本沒有變化，僅上收了代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫。這種模式的好處主要是代理國庫上收并集中，有利于監(jiān)管，便于管理。但這種模式的弊端除了“上收模式1”的問題之外，最主要的問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的關(guān)系不對(duì)等，財(cái)政職能在下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫在上，溝通聯(lián)系都不便利。

3.撤庫模式。“撤庫模式”可以說這是最徹底的改革模式，直接將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣的一個(gè)預(yù)算單位管理，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫由人民銀行直接經(jīng)理，真正實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的目標(biāo)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)顯而易見，人民銀行無論是在履行國庫職能、服務(wù)地方政府等方面都具有商業(yè)銀行不可比擬的優(yōu)勢，一是國庫資金在人民銀行高度集中管理和相對(duì)封閉運(yùn)行下有利于提高預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控力度和信息透明度，維護(hù)財(cái)政資金的安全；二是人民銀行國庫擁有先進(jìn)的電子化系統(tǒng)，收入入庫和庫款支撥時(shí)間有效加快，有利于提高國庫資金的運(yùn)行效率。但這種模式也還有不完善的地方，一是在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)的完整性和清晰性來看是不足的。二是人民銀行市縣支庫人員本來就少，將原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的業(yè)務(wù)都集中起來，必然會(huì)增加工作量。另外，如何監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)將成為新的挑戰(zhàn)。

4.傳統(tǒng)模式。從改革趨勢來看，實(shí)行“傳統(tǒng)模式”的市縣已很少了，“傳統(tǒng)模式”的優(yōu)點(diǎn)主要是代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫聯(lián)系比較緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位用款也相對(duì)方便。但傳統(tǒng)模式的弊端主要是不適應(yīng)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的趨勢，同時(shí)代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫受制于管理和人員等多方面原因，對(duì)國庫各項(xiàng)制度的執(zhí)行情況不容樂觀，部分制度形同擺設(shè)，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革的方向和相關(guān)建議

（一）代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革的方向

在這四種模式中，從改革的徹底性來看，依次排列為撤庫模式、上收模式1、上收模式2和傳統(tǒng)模式?！皞鹘y(tǒng)模式”已基本不適應(yīng)財(cái)政國庫制度改革的需要；“上收模式1”和“上收模式2”是實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后一種過渡期的做法；而“撤庫模式”應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫發(fā)展的最終目標(biāo)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革的進(jìn)程將視 “鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的開展情況而定，如由人民銀行單方?jīng)Q定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫模式，必定會(huì)遇到地方政府和地方財(cái)政的阻力。短期來看，應(yīng)該逐步取消“傳統(tǒng)模式”，鼓勵(lì)推進(jìn)“上收模式1”，可行性體現(xiàn)在：一是 “鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行職能很多集中到縣（市）級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一管理，代理國庫上收，適應(yīng)了財(cái)政體制扁平化的需要；二是代理國庫基本在農(nóng)行或農(nóng)信社系統(tǒng)內(nèi)變更，業(yè)務(wù)變動(dòng)不大，操作性更強(qiáng)，財(cái)政部門容易接受；三是便于人民銀行集中監(jiān)管，上收后，人民銀行監(jiān)管和年審的對(duì)象縮減到1～2家，相對(duì)容易監(jiān)管其業(yè)務(wù)。

（二）相關(guān)建議

1.統(tǒng)一改革模式。建議人民銀行和財(cái)政部門積極協(xié)商，針對(duì)不同地區(qū)的特點(diǎn)，制定一套改革模式和操作細(xì)則，避免各地區(qū)自行其是，防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.加強(qiáng)對(duì)代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的監(jiān)督力度。人民銀行國庫要加大對(duì)代理行的監(jiān)督力度。督促代理行制定相應(yīng)的操作管理辦法，加強(qiáng)代理行對(duì)國庫制度的學(xué)習(xí)，規(guī)范代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)的賬務(wù)處理，提高代理行對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管意識(shí)，切實(shí)履行代理國庫的職責(zé)和權(quán)限。人民銀行國庫部門要不斷完善代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度，提高對(duì)代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫現(xiàn)場檢查的頻次和覆蓋面；通過提高監(jiān)管電子化水平，建立國庫監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等改進(jìn)監(jiān)管手段，提升非現(xiàn)場監(jiān)管水平。

3.積極探索基層國庫履職途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)集中后對(duì)國庫的監(jiān)管的要求相應(yīng)提高，因此要準(zhǔn)確定位人民銀行縣支庫職能，逐步從“核算型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂怂愎芾怼毙停灰谡犀F(xiàn)有人力資源的基礎(chǔ)上，優(yōu)化崗位配置，注重人員培訓(xùn)，形成有效的激勵(lì)機(jī)制。