摘 要：在中國引入績效預算理念與制度后，對中國高等教育領(lǐng)域的績效預算管理制度的建立與應用有很好的引導與促進作用，中國高?？冃ьA算實踐雖然取得了一定的成效，但也面臨著發(fā)展困境。主要探討中國高校績效預算已取得哪些實踐成效，目前實踐中有哪些困境，建議高校構(gòu)建戰(zhàn)略導向型部門績效預算管理系統(tǒng)，建立反映財務預算績效現(xiàn)狀同時能合理預測未來的指標體系，實現(xiàn)科學精細化的預算管理。

關(guān)鍵詞：高等院校；戰(zhàn)略導向；績效預算

中圖分類號：F243.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0090-02

如何才能科學系統(tǒng)、全面客觀地構(gòu)建戰(zhàn)略導向型高校全面績效預算管理系統(tǒng)，又如何進一步建立系統(tǒng)指標體系反映高校財務預算管理績效現(xiàn)狀，預測未來發(fā)展狀況并實施財務預算管理激勵約束機制，這確實是績效預算管理發(fā)展的關(guān)鍵與難題。本文主要從高校預算管理現(xiàn)存的問題、目前的發(fā)展、發(fā)展中的缺陷、戰(zhàn)略導向型績效預算的推行等幾方面進行相關(guān)分析探討。

一、現(xiàn)階段中國高校預算管理存在的問題

目前，中國的高等教育正處在快速發(fā)展的時期。隨著高校內(nèi)外部環(huán)境的變化，高校財務預算管理過程中存在的問題主要有：預算不準確、預算不公開、預算無約束力、預算無支撐等，甚至還有不少學校仍在進行“口袋預算”、“首長預算”。主要特征如下：

1.內(nèi)控不健全。在高校預算管理中，許多高校沒有完整的預算控制系統(tǒng)，對預算執(zhí)行的各種影響因素帶來的變動不能進行快速有效反應。有些高校沒有健全的預算管理制度，有的雖然建立了預算管理制度卻不夠完善，常常有章不循，或隨意更改，造成預算形同虛設。

2.部門預算管理較亂。通常上級主管部門的預算執(zhí)行、監(jiān)控與審計的權(quán)變性很大。許多高校，沒有充分發(fā)揮零基預算的優(yōu)點，因為根本沒有能力去全面審查項目，這樣帶來的問題是，如突擊花錢、浪費支出等等，導致預算實施的混亂。

3.預算編制不夠科學精細。對于預算編制，大部分高校采用的是增量預算和目標基礎預算方法。因為高校的年度預算比較穩(wěn)定，上年度預算數(shù)有很高的參考價值，大部分高校本年度的預算數(shù)是以本年情況為基礎在上年度的預算數(shù)據(jù)上稍作變動即可。對于預算數(shù)控制，大多數(shù)高校是將經(jīng)費直接下到責任單位，大部分經(jīng)費是實行部門經(jīng)費包干制。

二、中國高校對績效預算已進行的實踐

目前許多高等院校管理者迫于社會要求，或者凸顯“政績”，已開始關(guān)注辦學資金使用效益。表現(xiàn)在預算管理上，主要有以下做法：

1.學院制訂年度工作計劃，同時要求每個預算部門也制訂年度工作計劃，確定年度工作重點，學院在審議通過的工作計劃基礎上與部門簽訂年度工作目標任務書，實現(xiàn)事與財?shù)你暯印?/p>

2.實行“學院+部門”兩級管理，采用“基本運行費+專項資金”的辦法下達預算資金?；具\行費是保障學院、部門正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費支出，校內(nèi)單位根據(jù)預算項目安排預算資金，除了核心業(yè)務保障以及特殊經(jīng)費控制以外，部門可根據(jù)預算項目自由安排。專項經(jīng)費包括獎勵性和扶持性兩種。獎勵性主要是獎勵和支持能提高“學校知名度”的事項，如國家級重點學科、國家基地等，類似于績效撥款。扶持性主要是對新事項新人員的發(fā)展予以配套資金，如對新辦專業(yè)或?qū)W院、對新進教師等事項予以扶持，幫助其發(fā)展。

3.賦予二級單位較大的自主理財權(quán)利。學校往往只對二級單位下達目標任務，二級單位再對目標分解，項目設置及資金使用可以在不同年度以及內(nèi)部成員之間根據(jù)部門實際情況自主決定，學校的管理控制方式是把部門考核與個人考核結(jié)合起來，如實行聘期考核制。

三、中國高校績效預算實踐中的缺陷

通過對中國高?？冃ьA算的管理現(xiàn)狀、制度環(huán)境、基礎及績效預算的實踐考察來分析，中國高校推行績效預算還存在如下缺陷阻礙其發(fā)展：

1.沒有投入產(chǎn)出的約束機制。中國大部分地區(qū)高校的收入約束機制幾乎沒有，投入產(chǎn)出效益管理更是無從談起。除了小型省屬地方院校外，高等院校并無生存之虞，尤其是高水平研究型大學更是如此。這種情況下，預算對誰負責？校長對誰負責？在個人利益、學校長遠發(fā)展以及公共利益發(fā)生沖突需要選擇時，公共利益保障在哪里？于是管理 “預算資金”等代理風險和成本劇增，投入產(chǎn)出效益的管理幾乎為零。

2.沒有配套的法律體系。目前，人們績效預算意識還很淡薄。資金配置的效率比較低，能夠真正運用“績效”到管理當中不是短時間的問題。中國曾經(jīng)很長一段時間都是計劃經(jīng)濟體制下粗放式管理模式，到現(xiàn)在為止，也沒有哪部法律明確規(guī)定哪個部門或項目的管理者應當承擔的預算責任和管理責任，沒有投入產(chǎn)出效益的管理意識，其實好多學校都還是“報賬制”的管理模式，即考慮的只是如何向財政部門把錢要回來，而且是多多益善，所謂錢多好辦事。所以我們應該學習國外的新績效預算的改革經(jīng)驗，將理財模式進行改革創(chuàng)新，建立以投入產(chǎn)出效益為重要考核指標的的科學精細化管理模式。

3.政策過程與預算過程分離嚴重。從理論上講，從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，在預算過程中，只有制定政策和實施預算相輔相成才能達到預期效果。而政策過程與預算過程緊密結(jié)合是以預算機構(gòu)有足夠的權(quán)力和獨立性為前提的，但中國預算觀念目前還很單薄，滿足這個前提有難度，這也是中國預算改革中較為嚴重的缺陷。在實際工作中，許多學校是將政策過程（政策的制定、執(zhí)行、考核）與預算過程（預算的編制、執(zhí)行、考核）分離的，政策過程直接影響預算，而預算過程是政策最好的體現(xiàn)方式，兩者相輔相成。試想，政策過程不考慮預算，預算過程不能很好體現(xiàn)政策，最后學校整體目標的實現(xiàn)是不可能的。

四、中國高校推行戰(zhàn)略導向型部門績效預算的思考

針對中國已有的績效預算實踐經(jīng)驗與實踐中存在的缺陷，在中國推行績效預算可以考慮戰(zhàn)略導向型的部門績效預算模式。將學院整體目標與部門具體目標深度融合，并確立結(jié)果導向。在預算編制時，首先要求學院確定中長期整體戰(zhàn)略目標，并將這些目標按優(yōu)先順序排序，說明單位政策的大致方向；然后將學校的中長期戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為短期預算目標，再進一步落實部門的具體目標與工作計劃，將學院整體宏觀目標和部門具體目標、計劃相銜接；最后，要求各部門在預算中說明產(chǎn)出與期望實現(xiàn)的結(jié)果之間的聯(lián)系，確保發(fā)展目標的實現(xiàn)。在這些工作設計的過程中，設計的主旨是：學院的總目標一直處在管理的中心與支配位置，各部門的預算目標是學院總目標的分解，同時部門之間又能相互協(xié)調(diào)，形成一個目標組織系統(tǒng)，既能發(fā)揮上級目標的統(tǒng)領(lǐng)作用又能與同級部門之間有序公平競爭。同時要求學院構(gòu)建戰(zhàn)略導向型部門預算績效考核體系，可以使通常只能定性分析內(nèi)容盡可能變成可量化的分析，而財政支出績效評價的首要任務，就是要把定性的各項職能轉(zhuǎn)化為既可以計量、又可以考核的各項量化指標，這樣一來，就能夠進行成本核算，運用相應的績效考核工具，來考核績效。此考核體系的設置也能按投入產(chǎn)出最大化原則組織資源配置，促進財政工作更好地符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求。但構(gòu)建科學適用的考核體系需要研究的內(nèi)容包括：基礎工作管理、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果應用、績效管理創(chuàng)新、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題等方面，如此才能確保部門預算過程中的工作計劃、工作結(jié)果始終符合學院整體目標要求，最終實現(xiàn)學院整體目標。

總之，發(fā)展就需要改革，而預算管理的改革就是系統(tǒng)創(chuàng)新。本文建議高校構(gòu)建科學系統(tǒng)的戰(zhàn)略導向型部門績效預算系統(tǒng)，同時建立戰(zhàn)略導向型部門預算績效考核體系，只有實現(xiàn)科學精細的預算管理要求才能適應不斷發(fā)展的新形勢的需要。

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