摘 要：在分析農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性來源、特點及其對決策的影響基礎(chǔ)上，提出降低不確定性的方法。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定主要農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃要素的不確定和社會經(jīng)濟環(huán)境信息的不確定引起的，這些不確定性具有客觀性、傳遞性、累積性，對決策會產(chǎn)生較大的干擾，但是可以通過使用基于情景分析的預(yù)測方法、多方協(xié)作的方式以及廣泛開展公眾參與等方法來降低不碇定性。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治；規(guī)劃；不確定性；農(nóng)村

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0016-03

土地綜合整治涉及土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局，其根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對土地的需求。南京為加快推進(jìn) “全域統(tǒng)籌、一體發(fā)展”進(jìn)程，以鎮(zhèn)街為單位建設(shè)一批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)，通過先行先試、實踐探索，創(chuàng)新發(fā)展體制機制。試點工作必須堅持“規(guī)劃引領(lǐng)、整體推進(jìn)”，制定試點鎮(zhèn)街城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和土地綜合整理規(guī)劃[1]。

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃是在經(jīng)濟發(fā)展計劃的指導(dǎo)下，對農(nóng)用地整治、土地開發(fā)、農(nóng)民居民點和工礦用地復(fù)墾等進(jìn)行統(tǒng)籌合理的安排。然而農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中具有較多的不確定性，其來源對區(qū)域社會經(jīng)濟環(huán)境的作用不是單一的，而是多種效應(yīng)共同發(fā)生、相互迭加和交織在一起，對社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境所有組分均產(chǎn)生影響[2]。同時，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案以及社會、經(jīng)濟、環(huán)境信息在客觀上存在著不確定因素，必然會影響農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的預(yù)測結(jié)果和評價結(jié)論，因此很有必要對農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中存在的不確定因素進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的措施。

一、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃定位

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為導(dǎo)向，以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為首要目標(biāo)，以大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點，以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，在土地整治潛力分析的基礎(chǔ)上，對全鎮(zhèn)土地綜合整治活動進(jìn)行統(tǒng)籌安排，為合理利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和萬頃良田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地整治平臺，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供依據(jù)，為聯(lián)系土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃搭建橋梁，為推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革奠定基礎(chǔ)；積極探索新形勢下鎮(zhèn)（街）級土地綜合整治規(guī)劃的編制思路、技術(shù)方法和實施機制。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃將土地綜合整治、農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)田水利道路建設(shè)、村莊環(huán)境整治等項目“五位一體”綜合推進(jìn)。

二、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中不確定性的來源

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性主要包括農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定、社會經(jīng)濟環(huán)境信息的不確定、社會經(jīng)濟環(huán)境影響程度的不確定。

（一）農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃要素的不確定

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定首先是指土地利用結(jié)構(gòu)不確定。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案中的土地利用類型是根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展定位進(jìn)行調(diào)整的，而城鎮(zhèn)、農(nóng)村發(fā)展定位受區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和政策等因素不確定的因素的制約。如果在規(guī)劃期內(nèi)，規(guī)劃區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，或者國家政策發(fā)生變化，規(guī)劃中確定的用地類型就有可能隨之發(fā)生變化，這時就要根據(jù)實際情況調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。可見，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃是一連續(xù)過程，其規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案應(yīng)據(jù)規(guī)劃的實施信息反饋和社會經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷地調(diào)整和修改。

其次，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定還包括農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中用地規(guī)模、整治規(guī)模的不確定。用地規(guī)模和整治規(guī)模的各個環(huán)境經(jīng)濟因素通常都存在不確定性，例如，單位面積的土地，其經(jīng)濟投入與產(chǎn)出等都不是確定的值，而是存在一定的變化范圍；由于當(dāng)前土地整治的資金大都來源于土地出讓，而土地出讓收益的多寡以及時序不確定性影響到整治規(guī)模的確定。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案確定時往往通過種種方式將各種不確定因素確定化，例如，對各個參數(shù)針對其變化范圍取平均值或中值，然后建立相應(yīng)的具有確定形式的模型，通過模型求解得出的解對于決策者來說僅僅是一個決策點，這種模型的解僅對系統(tǒng)的某種特殊的確定情況是有效的，而事實上系統(tǒng)處于這種確定狀態(tài)的機率是極其微小的。這樣，即使使用先進(jìn)的隨機優(yōu)化模型、模糊優(yōu)化模型、區(qū)間數(shù)優(yōu)化模型和熵技術(shù)等不確定性分析模型也無法完全克服這類困難。

再次，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的空間布局方案也存在不確定性。如規(guī)劃中農(nóng)村居民點的復(fù)墾、建新安置區(qū)的地點等選擇，一般只有意向性的判斷，而實際操作需要根據(jù)建設(shè)項目所在地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)的需要，選擇對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展影響最佳布局方案。因此，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃這一階段無法準(zhǔn)確確定農(nóng)用地整理、居民點工礦復(fù)墾等、建設(shè)安置區(qū)和留用區(qū)的具體位置，各類用地空間布局具有不確定性。

此外，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定還包括重點建設(shè)項目及其建設(shè)方案的不確定。這里所說的建設(shè)方案是指建設(shè)項目新建、改建或是擴建，主要體現(xiàn)在改擴建方式中利用廢棄地還是新占農(nóng)用地的不確定。

（二）社會經(jīng)濟環(huán)境信息的不確定

1.選取的數(shù)據(jù)沒有代表性

由于其涉及的地理范圍較大，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃很難將所有的社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀面面俱到地介紹清楚，這就需要選擇不論是在時間上還是在地理空間分布上都具有代表性的信息，這樣才能將評價區(qū)域的典型社會、經(jīng)濟、環(huán)境特征及在地理空間上分布的差異介紹清楚，能將主要的問題分析透徹。

2.社會經(jīng)濟環(huán)境信息的動態(tài)變化

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃過程中收集到的社會、經(jīng)濟、環(huán)境背景資料，大多數(shù)都是對目前或過去社會、經(jīng)濟、環(huán)境狀況的介紹和分析，而分析評價一般也是以此為依據(jù)來進(jìn)行預(yù)測、評價土地利用變化對社會、經(jīng)濟、環(huán)境產(chǎn)生的影響的，但是作為預(yù)測依據(jù)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境背景是隨著時間的推移在不斷變化著的，勢必會增加預(yù)測結(jié)果的不確定性。

3.潛在的環(huán)境敏感區(qū)的不確定性

潛在的環(huán)境敏感區(qū)是指在將來的規(guī)劃中有可能被確定為自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源地等環(huán)境敏感區(qū)的地方。按照可持續(xù)發(fā)展的觀點，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃不僅要評價土地利用建設(shè)對現(xiàn)存環(huán)境敏感區(qū)的影響，同時也要考慮其對潛在環(huán)境敏感區(qū)的影響。潛在的環(huán)境敏感區(qū)的不確定性更大，不僅其確切位置、面積大小、功能分區(qū)情況尚不清楚，甚至于是否能夠被確定為環(huán)境敏感區(qū)還有待商榷。

4.空間信息的不確定性

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃對空間信息的分析一般是利用大尺度空間分析軟件如ArcGIS 來完成的。在進(jìn)行分析之前首先要完成空間、地理、環(huán)境信息的采集與錄入。使用空間數(shù)據(jù)描述空間實體，要對復(fù)雜的空間實體進(jìn)行取舍、抽象和離散；在定位、采集、錄入、儲存、處理、分析和管理表達(dá)空間實體的空間數(shù)據(jù)時，常常不宜明確地將空間實體分類，不得不從中抽取重要的特性來表達(dá)確定或不確定的現(xiàn)實實體，用確定的模型或規(guī)則描述空間實體，但是純幾何意義上的點、線和面在現(xiàn)實世界中并不存在，所以數(shù)據(jù)采樣只是一種近似描述，所獲信息不可能窮盡現(xiàn)實世界的全部，其準(zhǔn)確性也同時會受到傳感器和數(shù)學(xué)模型等設(shè)備技術(shù)因素的影響。而且，獲取的信息在被導(dǎo)入計算機系統(tǒng)并用于空間分析決策的過程中，又被部分舍棄或刪除。同時，獲取大量空間數(shù)據(jù)的真值并不容易，甚至有些空間數(shù)據(jù)的嚴(yán)格或絕對意義上的真假往往并不存在。所以，空間信息系統(tǒng)中實體的位置和屬性信息與現(xiàn)實實體存在差異，即空間數(shù)據(jù)常常具有不確定性。

（三）社會經(jīng)濟環(huán)境影響程度的不確定

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定，導(dǎo)致土地整治對社會經(jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生的影響程度的不確定。首先是土地利用結(jié)構(gòu)變化引起的社會經(jīng)濟環(huán)境影響程度的不確定性。由于農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的范圍很大，社會經(jīng)濟環(huán)境信息很難在圖上表達(dá)清楚，特別是一些重要的環(huán)境敏感區(qū)域，如自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物古跡等，這些環(huán)境敏感區(qū)域在圖紙上表示也許只是一個點，不能準(zhǔn)確地表示出其實際范圍，更無法判斷自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗區(qū)的劃分范圍，也不能確定文物保護單位的保護范圍和建設(shè)控制地帶，然而這些因素卻往往直接決定著土地利用結(jié)構(gòu)變化對環(huán)境的影響程度。

其次，用地類型的調(diào)整、建設(shè)方式的變更也會改變土地利用對社會經(jīng)濟環(huán)境影響的程度。從生態(tài)角度看，不同的地類對生態(tài)服務(wù)功能和價值差異較大，如林地遠(yuǎn)大于耕地，農(nóng)用地遠(yuǎn)大于建設(shè)用地；不同的建設(shè)方式因其占地面積的多少和施工方式的不同，對環(huán)境產(chǎn)生的影響程度也大相徑庭，如交通道路建設(shè)時，規(guī)劃中將平原地區(qū)的六車道高速公路調(diào)整成三級公路，則每公里要減少占地5 hm2左右，這自然就會減少對地表植被的破壞，降低水土的流失量。同樣，安排工礦用地時利用廢棄地與占用耕地等新建工業(yè)園區(qū)，對土地資源、生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生的影響程度也相差很大。

三、不確定性的特點及其對決策的影響

（一）不確定性的特點

基于以上分析，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的不確定性存在著客觀性、傳遞性、累積性和可降低性等特點。任何一個農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃都在客觀上存在著上述不確定性的因素，因此具有客觀性；規(guī)劃方案的不確定性會導(dǎo)致影響程度的不確定性，因此不確定性具有傳遞性；各個環(huán)節(jié)均存在不確定性，必然會導(dǎo)致最終的減緩措施、結(jié)論的不確定，因此具有累積性；不確定性雖然是客觀存在的，但是可以通過一系列的方法來降低不確定性對評價結(jié)果的影響，故其還具有可降低性。

（二）不確定性對決策的影響

不確定信息可以分為來源于錯誤信息和來源于低精度信息兩種，這兩種信息導(dǎo)致規(guī)劃方案的不確定，尤其是方案結(jié)論的不確定，給決策者帶來了很大的干擾，但兩者帶來的干擾也存在差異。錯誤信息會導(dǎo)致不正確的評價結(jié)果，低精度信息會給出模糊的結(jié)論。錯誤的社會經(jīng)濟環(huán)境背景、預(yù)測影響能夠?qū)е洛e誤的結(jié)論，如方案A 被錯誤的預(yù)測為比方案B 具有較小的負(fù)面影響，因此方案A 被選作推薦方案，這樣決策者可能會選取錯誤的方案。而模糊的結(jié)論則會降低結(jié)論的明確性，如方案A 和B 均被預(yù)測為具有輕度負(fù)面影響，但是“方案A 對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響是方案B 的1/2”的說法對于決策者更明確，更易于選擇。

四、降低不確定性的方法

（一）使用基于情景分析的預(yù)測方法

情景分析法通過設(shè)定一系列情景，進(jìn)而對比分析各情景下的人類行為和相應(yīng)的環(huán)境狀況，來評價不同情景下的社會經(jīng)濟環(huán)境影響，分析區(qū)域內(nèi)不同時段、不同組合的人類行為對環(huán)境影響的貢獻(xiàn)。情景分析法可用于農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，該方法將規(guī)劃方案實施前后、不同時間和條件下的社會經(jīng)濟環(huán)境狀況，按時間序列進(jìn)行描繪，然而該方法只是建立一套進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的框架，分析每一情景下的社會經(jīng)濟環(huán)境影響還須依賴于其他一些更為具體的評價方法，需要與其他評價方法結(jié)合使用，如環(huán)境預(yù)測方法、數(shù)學(xué)模型法、矩陣法或GIS 等。

（二）以多方協(xié)作的方式開展工作

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃不僅涉及到土地利用問題，還要包括城市規(guī)劃、社會、經(jīng)濟、農(nóng)林、交通、水利等多方面的問題，因此僅依靠國土資源部門單方面的力量很難將農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃工作做得十分完美。需要評價單位能夠積極挖掘社會力量，特別是規(guī)劃區(qū)域有關(guān)環(huán)保、生態(tài)、農(nóng)林、文物、旅游、測繪、交通、水利等方面的科研機構(gòu)以及相關(guān)政府部門，以多方協(xié)作的方式聯(lián)合多個部門共同開展評價工作，才能發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，避免由單方完成評價工作帶來的片面性。

（三）廣泛開展公眾參與

通過開展公眾參與，可以使規(guī)劃區(qū)域的相關(guān)部門及個人了解到土地整治實施過程中對周圍社會經(jīng)濟環(huán)境及人群可能產(chǎn)生的有利和不利影響，促進(jìn)他們關(guān)注土地整治，結(jié)合實際情況提出建議和補充。在對象上，公眾參與不僅要包括專家學(xué)者，還要包括環(huán)境保護、林農(nóng)林、交通、水利等相關(guān)部門，更要包括科研機構(gòu)及非政府組織以及農(nóng)民個人等。在時間上，公眾參與應(yīng)貫穿整個規(guī)劃方案編制與實施的全過程。在方式上，既可以采用信函調(diào)查，也可召開聽證會、論證會，還可以通過網(wǎng)站、報紙等媒體形式發(fā)布相關(guān)信息，這樣才能隨時發(fā)現(xiàn)問題，保證提出的環(huán)境保護減緩措施及建議更加合理。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性主要來自農(nóng)村土地綜合整治要素的不確定和社會環(huán)境環(huán)境信息的不確定，具有客觀性、傳遞性、累積性和可降低性，對決策者存在著較大的干擾，但是可以通過使用基于情景分析的預(yù)測方法、多方協(xié)作的方式以及廣泛開展公眾參與等方法來降低。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 吳克寧，栗瀅超，陳偉強，徐國威.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的思考[J].資源·產(chǎn)業(yè)，2005，（6）：39-88.