“十一”期間，北京一村委會副主任在國家會議中心辦婚宴，3天擺酒250桌，總花費約160萬元。這則消息，讓村官腐敗問題再次走入聚光燈下。

盡管紀委初步調查顯示，暫未發(fā)現(xiàn)該村官動用公款辦婚宴的證據(jù)。但這儼然如一記重磅炸彈，“炸”開了公眾對近年頻現(xiàn)的村官型“土豪”的種種記憶：

從2009年，在國家級森林公園花費千萬元為其家眷修墳墓及建祠堂的山東村官李德海，到2011年全國“村長”論壇上，隨處可見的豪車座駕；從今年2月，被舉報坐擁20億身家的深圳村官周偉思，到最近剛剛宣判的海口5名村官，伙同他人侵吞近1300萬元征地款……

村官不是“官”，但貪腐起來，卻比真正意義上的公務員“胃口更大”。以致中央黨校教授林喆慨嘆：“腐敗‘落勢化’，村官腐敗問題已是老生常談?！?/p>

是什么制度讓“小”村官頻成“大貪”？

資源性腐敗成村官斂財大宗

什么是“村官”？

“村官并不是我們所說的官員或公務員，主要指兩個組織的成員及負責人——即村黨支部和村委會（又稱“兩委”）。少數(shù)情況下，也包括村會計?！敝袊鐣茖W院法學研究所副研究員支振鋒告訴筆者。

從《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》看，村委會主任是村民自治組織的管理者，村支書則是各級黨組織聯(lián)系9億農(nóng)民的“神經(jīng)末梢”。他們大多沒有公務員編制，“有公事是干部，沒公事是農(nóng)民”。

俗話說“上面千條線，下面一根針”，“針”就是活躍在9億農(nóng)民中的村官。在一些紀檢干部眼中，他們“是官非官，是民非民，兩頭不靠”，但權力的“含金量”卻非常高：管理村務資金、發(fā)放土地征收補償款、申領惠農(nóng)補貼……

這些，都可能是村官腐敗的“切入口”。

2012年9月，陜西省吳堡縣一位檢察官撰文稱，從近年查處的村官腐敗案件看，腐敗的主體80%以上為村支書或村委會主任，貪污、挪用公款居多，公款來源“幾乎遍布‘兩委’職權所涉及的各個方面”。

村官腐敗，在不同地區(qū)形態(tài)各異。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和一些“城中村”、“城郊村”，村官犯罪主要集中在拆遷、征地和項目建設中；而在偏遠和經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村，則主要集中在截留惠農(nóng)補貼、五保金、低保金等項目上。

“廢除農(nóng)業(yè)稅之前，是從農(nóng)民家里收錢，農(nóng)民對村務比較關心；現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅廢除了，各類種糧補貼的力度又在加大，當上級往下?lián)芸顣r，很多名目農(nóng)民都不知道?！比A中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇向筆者分析其中一種村官貪腐形態(tài)：“現(xiàn)在，很多農(nóng)民外出打工，有的村官就盯上了這些人的應得款‘漏洞’，通過造假名單、做假賬等方法，套騙國家補貼款，虛報、冒領比較嚴重?！?/p>

另一種形態(tài)，更容易成就“身家千萬”的村官。

“那就是資源性腐敗——從村集體的土地、礦產(chǎn)和林業(yè)等資源中牟利?！敝д皲h說，“而且，越是涉案金額大的村官腐敗，越是和資源關系密切”。

河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院曾發(fā)布數(shù)據(jù)稱，1994～2002年，其查處的村官職務犯罪案件中，發(fā)生在土地轉讓、資金管理環(huán)節(jié)的案件約占92%。今年上半年，南京市人民檢察院也發(fā)布調研結果稱，在2009～2012年查辦的44件村官職務犯罪案件中，逾七成涉及征地拆遷領域，與開發(fā)商“互利互惠”，結成各種形式的利益聯(lián)盟，損害集體利益“肥”了個人，成為50名涉案村官的主要犯罪手段。

浙江永嘉縣新橋村委會原主任余乾壽，在拆遷和安置房項目中，貪賄3000余萬元；深圳龍崗區(qū)村官周偉思，在舊城改造項目中曾涉嫌收受一房地產(chǎn)公司逾千萬元“好處費”……盤點近年一些知名的“小村官大貪”案件，很容易發(fā)現(xiàn)土地等資源的影子。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英分析，隨著中國城市化進程加快，土地、礦產(chǎn)等資源市場價值激增，村官權力的“含金量”也急劇膨脹?！耙恍┱鞯仨椖繉r(nóng)民來說并不公平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村官的配合，起到‘中間人’的調節(jié)作用。農(nóng)民和政府、開發(fā)商不直接面對面，村官‘壟斷’信息資源，可以從中找到有利可圖之處?！蹦祥_大學政治學系主任、農(nóng)村政治學專家程同順告訴筆者。

對村官的“監(jiān)督之眼”去了哪兒

頻發(fā)的村官腐敗催生一個疑問：“監(jiān)督之眼”去了哪兒？

我國《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作，接受村民監(jiān)督。其他村民自治法規(guī)規(guī)定，在村官日常權力運行中，民政部門管選舉、農(nóng)委管集體資產(chǎn)和離任審計、違法違紀歸紀檢監(jiān)察、土地征用由國土部門管……可謂方方面面都有監(jiān)督者。

“但是，看上去有不少部門管理，其實是‘多家管理誰都沒有管理’?！庇袑W者將對村官的監(jiān)管概括為“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難?！?/p>

來自村民的自下而上監(jiān)督，首先“阻力重重”。

“法律規(guī)定，村里的最高權力機構是村民會議，村委會只是常設執(zhí)行機構。但現(xiàn)在，‘村民自治’往往變成‘村委會自治’?！敝д皲h說。有學者撰文指出，在《村民委員會組織法》的設計中，村委會“一支獨大”，權力機構不常設，監(jiān)督村委會還要靠被監(jiān)督人“召集”，以致有學者慨嘆：如果說選舉、決策、管理和監(jiān)督是“四駕馬車”，“絕大多數(shù)的村民自治，目前只完成了選舉環(huán)節(jié)，其他三個環(huán)節(jié)成了‘擺設’?！?/p>

“農(nóng)村‘熟人社會’的特點，加劇了這種監(jiān)督困境?！背掏樠a充說。

比如，《村民委員會組織法》規(guī)定，要罷免村委會主任，須有本村1/5以上有選舉權的村民或者1/3以上的村民代表聯(lián)名提出，并有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過?！斑@種監(jiān)督方式，條件苛嚴，農(nóng)民又往往擔心打擊報復或不愿得罪人，而不愿、不敢監(jiān)督。”

來自同級的監(jiān)督，同樣顯得“疲軟無力”。

“現(xiàn)在的村官腐敗，往往是‘窩案’。”支振鋒表示，“一出事，村支書、村委會主任、副主任、會計等一起抓，有的崗位干脆是一個人兼任”。

筆者梳理發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)村，拉動基層發(fā)展有“三駕馬車”之說——黨組織（黨支部）、自治組織（村委會）和集體經(jīng)濟組織（經(jīng)聯(lián)社），但“三駕馬車”多由一套人馬運作：有的村官身兼數(shù)職，可謂集黨務、管理權和財權于一身；有的村官，把會計等職位弄成自家親戚擔任，導致“打白條”“自批自支”現(xiàn)象泛濫。

來自上級的監(jiān)督，成效如何？

有學者用“狀態(tài)尷尬”形容。對村委會干部，中山大學政務學院副院長岳經(jīng)綸教授曾向媒體分析，村委會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道并不是一般意義上的“上級”，更多時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道還需要村居協(xié)助進行社會管理。

“目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織只能進行諸如稅費收取、換屆選舉、計劃生育等事務性工作的指導，而難以在集體資產(chǎn)處置等方面進行具體監(jiān)督?！毙煊卤硎?，“有時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間還可能存在‘相互勾連’問題”。

對村黨支書的監(jiān)督，程同順告訴筆者，來自紀委的“黨內監(jiān)督”也常面臨“難以落實”的困局。“由于村官級別有限，級別高的紀檢部門對村官腐敗問題，有精力查處的少；而縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級紀檢部門，與村官基本上互相認識，屬于‘利益共同體’，一般不愿受理這樣的舉報?！?/p>

于是，老百姓很容易看到，很多村官“上臺容易下臺難”。一些人不惜賄選收買人心，一旦贏得選舉，就萬事大吉，忙于大肆貪腐以“收回成本”。有的村官任職幾十年，腐敗連連，卻很少遭到罷免。

“政經(jīng)分離”或是釜底抽薪之策

對怎么給村官套上“緊箍咒”，各地一直在摸索。

落實《村委會組織法》中規(guī)定的村務公開制度，是較為傳統(tǒng)的一個。有媒體總結，無論土地征用還是惠農(nóng)款發(fā)放，村官在“二傳手”角色下，難免“暗箱操作”。村民無從知道土地征用數(shù)量和補償款數(shù)額，大宗腐敗便由此滋生。

根據(jù)《村委會組織法》，這類涉及村民重大利益事項的公開原則，是“隨時”。但該法對村官“不公開”或“公開不實”的應對，卻規(guī)定得疲軟乏力。在一些農(nóng)村，村務公開走形式、黑板報上的“糊涂賬”等現(xiàn)象，令村務公開制度頻遇尷尬。

“城市化讓農(nóng)村管理變得更加復雜，《村委會組織法》需要調整，要對村民自治中涉及的所有權利和利益進行全面界定?！鄙钲诖髮W行政管理學教授馬敬仁告訴筆者。

馬敬仁還提示，“審計進村”，也能在一定程度上避免村官聯(lián)手制造財務“黑洞”。

“現(xiàn)在，村集體往來賬目等經(jīng)濟問題比較多，像村官‘白條’‘內部私分’等貪腐現(xiàn)象，大多與此有關?！遍L期以來，審計機關無法對村級組織進行審計，對村官的審計監(jiān)督基本處于“盲區(qū)”。馬敬仁表示，現(xiàn)在，按照新修訂的《審計法》，可以將村集體作為集體經(jīng)濟單位，納入審計范圍內。

筆者查詢發(fā)現(xiàn)，2007年后，“審計進村”已經(jīng)在黑龍江、江蘇、山東、廣東等省市的農(nóng)村開始了探索?！皩Υ骞俦O(jiān)管，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了紀檢、審計、監(jiān)察‘三合一’的長效制度，審計部門負責財務，監(jiān)察部門考核績效，紀委負責廉政建設?！瘪R敬仁說，“這樣做，對村官監(jiān)督更有效率，也能‘防微杜漸’?！?/p>

來自村民的監(jiān)督智慧，更加不可忽視。

2008年，四川馬巖村曾創(chuàng)造了“五瓣梅花章”來先行審計村財務，贏得輿論關注：五位村民監(jiān)督員各持公章的一瓣，村里的每一項支出，須由五人一致同意才能報銷。“為了解決村民‘想監(jiān)督又不知如何監(jiān)督’的困局，近年，村務監(jiān)事會也是一個創(chuàng)舉?！敝袊r(nóng)村問題研究中心常務副主任項繼權教授告訴筆者。

筆者了解到，2007年，村務監(jiān)事會在廣東省梅州市蕉嶺縣芳心村率先試點。在縣、鎮(zhèn)的支持和組織下，村民選舉老干部、老模范和老黨員等委員，組成獨立于“兩委”之外的村務監(jiān)事會。監(jiān)事會成員提前把村里的一切大事告訴村民，在廣泛收集村民意見的基礎上，對村委的決策和財政進行監(jiān)督和公示。

這些舉措能釜底抽薪嗎？項繼權認為，最可能釜底抽薪的，還是“推行‘村社分開’”，即削弱村官與土地等資源的天然聯(lián)系。

“村委會本身是政治自治組織，現(xiàn)在村官腐敗多發(fā)，是因為在農(nóng)村基層權力中，政經(jīng)不分、村社不分?！表椑^權表示，目前，本應屬于集體的土地等資源，卻由村委會來代行各種權利，“村官在經(jīng)濟方面的權力太大、管得太多、手伸得太長，讓腐敗滋生不止”。

筆者查詢發(fā)現(xiàn)，在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，已開始探索這種“分離”。

比如在廣東南海，正探索將村委會的自治職能——包括社會服務職能，與對集體經(jīng)濟的管理職能分開。村居委會成員不得兼任村集體經(jīng)濟的負責人，傳統(tǒng)意義上的“村官”只專注于基層自治和公共服務，村居集體經(jīng)濟則引入“職業(yè)經(jīng)理人”管理。

“把集體經(jīng)營性資產(chǎn)的管理獨立出來，交給類似‘股份社’這類經(jīng)濟組織。村干部權力的‘含金量’就變小了，監(jiān)督成本就會大大下降。”黨國英說。