一直以來，農(nóng)村宅基地就是農(nóng)村土地法律問題的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，但大多討論的是宅基地流轉(zhuǎn)問題。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些農(nóng)村面臨無(wú)宅基地可分的情況，新增農(nóng)村人口的自建房被認(rèn)定為違章建筑。這樣的宅基地困境前不久在安徽省淮北市出現(xiàn)。

一臺(tái)布滿灰塵的吊扇趴在地上，被層層疊疊的彩鋼板和鐵框架壓著。10月14日上午，寇思祥站在已經(jīng)成為廢墟的家里，透過縫隙給筆者指了指：“東西都來不及搬，全壓在里面了。”

這是一起得到官方證實(shí)的強(qiáng)拆。在安徽省淮北市相山區(qū)任圩街道辦事處的一個(gè)報(bào)告上，它被這樣描述：“2013年3月21日中午，在相湖項(xiàng)目施工過程中，寇灣社區(qū)一組居民寇思祥、李新河、劉懷軍三戶房屋被人用車強(qiáng)行拆除。”

幾個(gè)月過去，寇思祥如今仍無(wú)處可去，睡在一間幸未被拆除的屋子里。這名48歲的泥瓦工，在8年前自己動(dòng)手蓋起了這幾間屋子，帶著兒子、女兒居住。原來村里的兩間老屋則留給了剛剛結(jié)婚的大兒子。

但由于房屋所在地塊未能從官方獲得宅基地身份，它們被認(rèn)定為違章建筑。同樣面臨宅基地身份之惑的，還有在同一地塊上的90余戶人家。區(qū)別是，寇思祥、李新河和劉懷軍的房屋已經(jīng)建成，其他人家則只打了石基礎(chǔ)。

今年以來，隨著對(duì)該地塊征地拆遷的推進(jìn)，該地塊是否屬于宅基地？這將直接決定寇思祥等戶家安何處，也決定著開發(fā)項(xiàng)目是否能夠順利推進(jìn)。

寇灣社區(qū)一組的宅基地身份之困，同樣困惑著全國(guó)許多城郊接合部農(nóng)村。

全村分地建房屋

相山區(qū)位于淮北市中心，是淮北市政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心。在歷史變遷中，隸屬于相山區(qū)的任圩街道始終處于淮北市的近郊區(qū)。

據(jù)任圩街道黨委副書記卓德政介紹，隨著城市擴(kuò)張，1999年，任圩街道被列入城市整體規(guī)劃區(qū)，不再批準(zhǔn)宅基地，也不再允許私人建房。

然而村民們建房娶妻的需求卻沒有停止。村民李新合介紹，到2001年，任圩街道寇灣社區(qū)一組在20多年沒有分過宅基地的情況下，多數(shù)男女青年無(wú)房居住結(jié)婚，于是村民向區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府反映了情況。

在今年4月25日寇灣社區(qū)居民委員會(huì)出具的一份情況說明里，該說法得到證實(shí)：“經(jīng)小組黨員、代表開會(huì)研究按每人一間分配了房屋基礎(chǔ)?！?/p>

該說明還介紹了分配給村民土地的來源：“我社區(qū)一組建石基礎(chǔ)的土地是1980年一組輪窯廠的取土坑，于1992年經(jīng)村、組和淮北市環(huán)衛(wèi)處聯(lián)系用城市垃圾回填后，又從外邊購(gòu)?fù)粱靥?，?fù)墾后分配的打麥場(chǎng)地。”

李新合介紹，當(dāng)時(shí)小組付了12000元運(yùn)費(fèi)；為了進(jìn)一步回填、復(fù)墾，以便能夠使用該土地，寇灣村和生產(chǎn)隊(duì)又從外面購(gòu)買土回填，共計(jì)花費(fèi)了113800元，回填復(fù)墾后的土地共有58.6畝。

筆者從村民提供的一份會(huì)議紀(jì)要上看到，2001年5月30日晚，寇灣社區(qū)一組全體居民代表、黨員開了一個(gè)會(huì)，大家一致同意，用原瓦窯廠取土坑經(jīng)回填后的廢場(chǎng)作為宅基地分配給大家建房使用。

寇灣社區(qū)的說明稱，寇灣社區(qū)1組現(xiàn)有已分配房屋基礎(chǔ)455間（其中已建石材基礎(chǔ)353間、大磚基礎(chǔ)60間；已建好房子12間，尚有30間空宅未能建成），現(xiàn)場(chǎng)還有樹木6610棵，墳260座。

其中已建好的12間屋子，屬于寇思祥、李新河和劉懷軍?？芩枷檎f，2005年，因?yàn)閮蓚€(gè)兒子馬上到適婚年紀(jì)，他開始到這塊新“宅基地”上蓋房子。

“1998年前后我們小組的耕地就被街道整體租走了，我們一家一直在建筑工地上做一些泥瓦活。所以蓋房子也就買了一些材料，不要工錢，都是自己蓋。”寇思祥回憶，當(dāng)時(shí)他們?nèi)疑w房子時(shí)，并沒有遇到過什么阻力。

兩年前，寇思祥的大兒子結(jié)婚了，他把原來村里的兩間屋子讓給兒子兒媳，夫婦倆和小兒子搬到新家居住。

寇灣一組的其他人家則沒有那么幸運(yùn)。李新河稱，從2006年開始，區(qū)里的城管隊(duì)就來告誡大家，不允許私建住宅。村民于是在打好的地基間隙里種下了幾千棵樹，養(yǎng)了一些雞。

宅基地身份爭(zhēng)議

李新河回憶，2012年3月前后，寇灣社區(qū)召集村民開會(huì)，說要拆除各家各戶的石基礎(chǔ)，每間賠償5萬(wàn)元，先拆的則能補(bǔ)6萬(wàn)元?！吧鐓^(qū)沒有說這塊地已經(jīng)被征用了，區(qū)里也一直說沒賣我們的地，直到今年4月12日村里開會(huì)才說已經(jīng)賣了?！?/p>

李新河的說法與任圩街道的官方回復(fù)大相徑庭。卓德政表示，相山區(qū)早在2008年就開始了征用該地塊的準(zhǔn)備工作，并于2009年正式獲得省里的建設(shè)用地批復(fù)。

“在報(bào)批之前，這塊土地是集體建設(shè)用地，省里批復(fù)征用后，我們?cè)?010年將該地塊掛牌出讓，最后由淮北相湖投資有限公司拍得?！弊康抡Q，整個(gè)過程他們都有向村民公告，但只能到社區(qū)，不可能一家一戶去送。

在此前的一份信訪回復(fù)上，任圩街道辦事處稱，寇灣一組建房的地塊在2009年以前為農(nóng)用地。村民們質(zhì)疑官方前后說法不一。卓德政對(duì)此回應(yīng)稱系工作人員寫錯(cuò)了。

相山區(qū)國(guó)土局局長(zhǎng)曹玉廣介紹，2001年該地塊的確是作為小菜地分給村民的，但2004年在城市規(guī)劃調(diào)整時(shí)變更為建設(shè)用地。

在淮北市相山區(qū)人民政府征收土地公告中，寇灣一組的土地也被證實(shí)為集體建設(shè)用地。村民們據(jù)此認(rèn)為，既然是集體建設(shè)用地，那就意味著有關(guān)部門已經(jīng)承認(rèn)這片土地屬于宅基地。

村民們還向筆者提供了淮北市任圩街鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖（1997-2010年）作為佐證。圖中顯示，寇灣一組建房地塊被標(biāo)明為居民點(diǎn)用地。

任圩街道不這么認(rèn)為?！凹w建設(shè)用地并不意味著就是宅基地，根據(jù)土地管理法第62條規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。他們的這塊地從來沒有審核、批準(zhǔn)過。該地塊上的建房也一樣，不符合規(guī)劃，也沒走程序，屬于違章建筑”。

“我們的地都是村民小組開會(huì)同意分的，農(nóng)村建房也一直都沒有那么規(guī)范，不能因?yàn)橐恍┏绦驔]走就剝奪了我們擁有宅基地的權(quán)利?！崩钚潞诱f。

曹玉廣則表示，在一些地區(qū)，因?yàn)闅v史原因的確會(huì)對(duì)宅基地和違章建筑管得比較松，但是相山區(qū)一直在這塊管理得比較嚴(yán)。

無(wú)地之困怎破解

卓德政介紹，根據(jù)文件批復(fù)，該批次土地共400多畝，如今只剩這40余畝沒有補(bǔ)償完，其他的都已經(jīng)交付使用了。“沒有補(bǔ)償?shù)脑蚓褪且驗(yàn)檫@塊地性質(zhì)的爭(zhēng)議，老百姓一直要求按照宅基地補(bǔ)償，要求安置新房。但我們按照法律無(wú)法滿足他們?！?/p>

2013年3月7日，任圩街道辦事處發(fā)布了一份《關(guān)于2013年區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系調(diào)度重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)情況的匯報(bào)》，匯報(bào)中稱：“該拆遷供地項(xiàng)目，已完成約90%供地和拆遷任務(wù)，但有約400間群眾自建‘空宅基地’遺留問題，因問題復(fù)雜而沒有徹底解決……正在加緊研討解決辦法?！?/p>

14天以后，寇思祥等3戶房屋被強(qiáng)拆?！爸形绲臅r(shí)候，我們?nèi)以谕饷娓苫?，有人打電話告訴我，說屋子被人扒了。我回來一看，所有東西都?jí)涸诶锩媪?，到現(xiàn)在我都沒動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)?！?/p>

這場(chǎng)強(qiáng)拆得到了任圩街道一份信訪回復(fù)報(bào)告的證實(shí)。該份報(bào)告中還提及了善后處理工作：“3月22日上午，社區(qū)、派出所和被拆戶一起到相湖項(xiàng)目部詢問查證，施工方開始說不知此事，后項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人楊總說，進(jìn)行土方施工的張偉知道這事，并愿意協(xié)商此事。3月28日下午，相湖公司副總經(jīng)理唐曉峰作為代表出面與被拆戶談判。4月3日上午，在相湖項(xiàng)目部，相湖公司、被拆戶、辦事處、社區(qū)和派出所五方協(xié)調(diào)處理此事……最終因雙方要求差距較大未能達(dá)成一致意見?！?/p>

申訴信中，村民們反復(fù)追問，為何不對(duì)違法強(qiáng)拆行為作出處理？卓德政對(duì)此的解釋是：“你看那些房子，都是空心磚、彩鋼板、石棉瓦搭起來的違章建筑，帶著臨時(shí)性的，因?yàn)槭沁`章建筑不屬于合法財(cái)產(chǎn)，所以公安機(jī)關(guān)未予立案，開發(fā)商一直在協(xié)商賠償一事，沒有追究?！?/p>

“我們從1998年就沒有了耕地，變成失地農(nóng)民，如果按照街道說的，我們這塊地不是宅基地，那我們要住在哪里？”李新河反問筆者。

“這的確是一個(gè)問題，不僅我們，很多地方都面臨?！辈苡駨V說，除了此類被列入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村，在一些傳統(tǒng)農(nóng)村這樣的問題也同樣存在：“一個(gè)村莊，它總共就500畝建設(shè)用地，但在上一輩已經(jīng)分光了，到子孫后代就沒有宅基地了。”

曹玉廣介紹，在很多農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)闆]有宅基地，村民最后只能建到耕地上，形成違章建筑，破壞耕地。對(duì)于寇灣一組的困境，他介紹，街道只能幫他們辦理低保，以后還會(huì)建一些廉租房、公租房，讓他們徹底轉(zhuǎn)為城市居民。