安德魯·斯彼得

一項(xiàng)禁止進(jìn)口低質(zhì)煤的新規(guī)，能否給中國煤炭行業(yè)帶來轉(zhuǎn)機(jī)？

為了限制能源消費(fèi)增長，減輕環(huán)境污染，中國即將出臺一項(xiàng)法令。在法令中將明確規(guī)定禁止進(jìn)口低質(zhì)煤炭，并提高國產(chǎn)煤的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這一法令能否最終頒布實(shí)施，將取決于煤炭和電力公司對政策制定者的影響力，以及政府繼續(xù)推行清潔能源政策的決心。

眾所周知，中國擁有大量廉價(jià)的煤炭資源。這固然是好事，在過去三十年中也的確推動了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。但反過來，它也可被視為一重詛咒：不僅煤炭的開采對中國土壤、水和空氣造成嚴(yán)重污染，而且低廉的煤價(jià)，也在客觀上助長了浪費(fèi)行為，這在產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)隨處可見。

2004年，中國政府曾提出一項(xiàng)計(jì)劃，預(yù)計(jì)在2005至2010年間，將該國能耗強(qiáng)度降低20%。目前來看，這·目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。但其實(shí)現(xiàn)的路徑，卻主要是通過行政手段，即強(qiáng)制能源密集型產(chǎn)業(yè)提高能源效率。

在“十二五規(guī)劃”中，政府又提出能源領(lǐng)域的三大目標(biāo)：一是在2010至2015年間，將單位GDP的能耗降低16%；二是將非化石能源在能源供給中的比例從8.6%提升至11.4%；三是到2020年，單位GDP的碳排放強(qiáng)度在2005年基礎(chǔ)上降低40%至45%。雖然這些目標(biāo)看上去雄心勃勃，但卻沒有對能源消費(fèi)總量和碳排放總量設(shè)定明確的上限。

當(dāng)然，中國政府在過去三年也曾出臺一系列措施，旨在減少煤炭在能源消費(fèi)總量中的比例，并降低污染。比如2012年初，政府曾設(shè)定一個(gè)能源消費(fèi)的上限，即到2015年消費(fèi)總量不得超過41億噸標(biāo)煤。

2013年1月，政府又將這一上限下調(diào)至40億噸。但事實(shí)上，2012年中國的一次能源消費(fèi)量就已達(dá)到36.2億噸煤當(dāng)量。這意味著，為完成上述目標(biāo)，從2013到2015年，該國的年均能源需求增長率將不得超過3.5%，而2012年的這一數(shù)字為3.9%。

今年五月底，中國國家能源局公布了一項(xiàng)新的法案草案，要求發(fā)電廠暫停進(jìn)口低質(zhì)燃煤。該草案提出，進(jìn)口原煤的熱量值應(yīng)至少不低于每千克454大卡（按照可利用熱量的凈值計(jì)算），含硫量不得超過1%，灰分不得高于25%。

在該草案中禁止進(jìn)口的這種煤炭，通常被稱為“褐煤”，約占中國2012年煤炭進(jìn)口總量的25%。主要來自印度尼西亞。與此同時(shí)，該草案還對國產(chǎn)褐煤和發(fā)電燃煤提出了新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，但其對國產(chǎn)褐煤的品質(zhì)要求，則低于進(jìn)口褐煤標(biāo)準(zhǔn)。

對中國煤炭行業(yè)來說，2012年屬于多事之秋。一方面國內(nèi)煤炭產(chǎn)量大面積過剩，導(dǎo)致在供應(yīng)環(huán)節(jié)大量積壓；而另一方面煤炭進(jìn)口量卻創(chuàng)下歷史新高。此次即將出臺的進(jìn)口禁令草案及國內(nèi)燃煤品質(zhì)新標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上可被視為對國內(nèi)煤炭行業(yè)的一種保護(hù)。它不僅使生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)煤炭的新建大型煤礦受益，而且一些成本很高的老礦也能從中得到殘喘之機(jī)。

但幾家歡樂幾家愁。對中國的發(fā)電企業(yè)和印尼的小型煤礦來說，這項(xiàng)禁令就不那么讓人樂于接受了。尤其后者，將受到巨大沖擊。因?yàn)樗麄儫o法再將品質(zhì)過低的褐煤與優(yōu)質(zhì)煤混合銷售，這種方式已無法達(dá)到中國新的進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)。如果中國仍保持目前的煤炭進(jìn)口規(guī)模，預(yù)計(jì)印度尼西亞、澳大利亞和南非的大型煤礦將成為獲利贏家。

截至目前，這項(xiàng)禁令還未正式頒布。但即使正式頒布，也還將面臨兩方面的不確定性。首先，中國沿海地區(qū)的非法走私在應(yīng)對能源進(jìn)出口禁令上早已輕車熟路，因此政府能把這一禁令貫徹到何種程度，尚有待證實(shí)。其次，即便進(jìn)口管制成功實(shí)施，其效果會不會僅止于保護(hù)國內(nèi)煤炭廠商的利益？政府降低煤炭消費(fèi)總量和提高燃煤品質(zhì)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)？

在過去，由于煤炭品質(zhì)數(shù)據(jù)的不可靠，及單一行政手段的低效率，造成很多與此類似的短期政策無法取得理想效果。因此，如果政府想在控制能源消費(fèi)、減輕污染方面達(dá)成目標(biāo)，還需要采取多方面的行政和經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。