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        我國(guó)宅基地抵押貸款制度建構(gòu)制約因素及路徑選擇

        2013-12-31 00:00:00汪泉
        海南金融 2013年9期

        摘 要:我國(guó)現(xiàn)有宅基地抵押貸款制度的欠缺,已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)投資及農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置方面的“重大”約束,進(jìn)而對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整產(chǎn)生影響。本文以宅基地抵押貸款制度構(gòu)建為核心,探討宅基地抵押貸款制度構(gòu)建的動(dòng)因、存在的障礙,提出了我國(guó)宅基地抵押貸款制度構(gòu)建的路徑。

        關(guān)鍵詞:宅基地抵押貸款制度;障礙;路徑選擇

        中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2013)09-0032-03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2013.09.07

        一、引言

        隨著農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)多元化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐逐漸加快,農(nóng)業(yè)人口逐漸向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,農(nóng)戶已經(jīng)不僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、外出打工和自營(yíng)工商業(yè),越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)活動(dòng)類似于工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),其對(duì)資金的需求遠(yuǎn)比小農(nóng)生產(chǎn)更旺盛,僅靠?jī)?nèi)源融資及各地農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等機(jī)構(gòu)的小額貸款是難以滿足的,客觀上要求創(chuàng)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

        黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步賦予廣大農(nóng)戶“更加充分而有保障的宅基地使用權(quán),現(xiàn)有宅基地使用權(quán)關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”等權(quán)益。宅基地作為農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)擁有的最重要財(cái)產(chǎn),由于其具有較強(qiáng)的保值增值性與不可滅失性等特點(diǎn),使得由宅基地承包權(quán)所擔(dān)保的債權(quán)的安全性更高,更有利于確保債權(quán)的充分實(shí)現(xiàn),更易被金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可和接受。為此,緊密結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際狀況,建構(gòu)符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的宅基地抵押貸款制度,是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融面臨的重要研究課題及現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

        理論界主要從宅基地融資視角,對(duì)宅基地抵押融資制度的性質(zhì)、條件等開展研究。學(xué)者們普遍贊同的觀點(diǎn)主要有:中國(guó)農(nóng)業(yè)正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與金融的依存度越來(lái)越大[1];宅基地抵押貸款制度,作為宅基地制度深層改革的重要措施與必要組成部分,能夠更好地為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金保證[2];宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的開展,能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資金的合理聚集,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的資金支持,可以引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為,更好地優(yōu)化配置宅基地資源,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整[3];從宅基地產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看,我國(guó)宅基地已經(jīng)具備了排他性、可分割性及相對(duì)可轉(zhuǎn)讓性等產(chǎn)權(quán)特性[4];《物權(quán)法》的立法精神為允許宅基地承包使用權(quán)抵押預(yù)留了空間,使得在農(nóng)村社會(huì)保障制度等相關(guān)配套制度尚未建立的形勢(shì)下,開展宅基地承包使用權(quán)抵押貸款成為可能[5]。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,人民幣幣值穩(wěn)中有升,已經(jīng)初步具備了發(fā)展宅基地抵押貸款的條件。通過(guò)對(duì)豫北1050個(gè)農(nóng)戶[6]、泰州市農(nóng)村500余戶[7]、成都“試驗(yàn)區(qū)”三階層農(nóng)村109戶村民調(diào)查發(fā)現(xiàn)[8],農(nóng)戶對(duì)于宅基地承包使用權(quán)抵押貸款有著迫切需求,農(nóng)民將宅基地承包使用權(quán)抵押視為未來(lái)大額需求的備選融資工具。

        綜上所述,學(xué)者們從不同層面和角度對(duì)宅基地抵押貸款制度構(gòu)建的必要性及意義進(jìn)行了詳細(xì)分析,為本文提供了重要參考。但以上文獻(xiàn)偏重于理論分析,幾乎未從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)宅基地抵押貸款制度的構(gòu)建進(jìn)行分析。為此,本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論,對(duì)宅基地抵押貸款制度建構(gòu)的動(dòng)因及制約因素進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,為農(nóng)村宅基地抵押貸款政策的制定提供決策參考。

        二、宅基地抵押貸款制度建構(gòu)制約因素

        由于宅基地產(chǎn)權(quán)制度不完善、農(nóng)村社會(huì)保障不健全等原因,我國(guó)宅基地抵押貸款制度建設(shè)起步較晚,各地宅基地抵押融資試驗(yàn)也面臨著共同的制約因素。

        (一)法律法規(guī)的制約

        我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押”?!段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)依其設(shè)立方式的不同,對(duì)是否可以作為抵押物的問(wèn)題作了完全不同的規(guī)定。第一百八十條規(guī)定,以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等宅基地承包使用權(quán)可以抵押。第一百八十四條規(guī)定,不得抵押的財(cái)產(chǎn)有“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的宅基地使用權(quán),但法律規(guī)定可以抵押的除外”。

        我國(guó)多數(shù)農(nóng)民擁有的宅基地產(chǎn)權(quán)在解釋上均屬于第一百八十四條不得抵押的情形。雖然各地都在試點(diǎn)宅基地使用權(quán)抵押融資業(yè)務(wù),但均以地方性文件的形式獲準(zhǔn)開展,各地在宅基地使用權(quán)抵押貸款抵押融資方面設(shè)置了一些限制,如抵押雙重?fù)?dān)保、抵押物處置風(fēng)險(xiǎn)等,宅基地使用權(quán)抵押貸款抵押融資面臨著法律法規(guī)與政策的風(fēng)險(xiǎn)。因此,宅基地抵押貸款試驗(yàn)主要靠當(dāng)?shù)匦姓α客苿?dòng),一旦地方政府工作重心轉(zhuǎn)移或換屆,宅基地抵押貸款面臨著發(fā)展動(dòng)力不足的困難。當(dāng)宅基地使用權(quán)抵押合同的糾紛一旦訴至法院,當(dāng)事人一方若提出抵押違法、合同無(wú)效的主張,法院要做出完全符合法律規(guī)定和政策要求的判決無(wú)疑是一件棘手的事情。特別是使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的一方涉及農(nóng)民時(shí),金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)可能遭遇“農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題”有可能會(huì)受損。宅基地使用權(quán)抵押貸款行為面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重抑制了金融機(jī)構(gòu)的參與熱情,增加了抵押人與抵押權(quán)人的交易費(fèi)用,提升了金融機(jī)構(gòu)的政策風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致效率損失。

        (二)二元的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

        目前,我國(guó)城鎮(zhèn)已基本建立起較為完善的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系,廣大農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完善,仍以家庭保障為主體。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)戶而言,宅基地作為一種特殊的資源具有財(cái)產(chǎn)和社會(huì)保障二重職能。宅基地使用權(quán)這些特性與其所承擔(dān)的社會(huì)保障功能融為一體,在使用權(quán)上深深打上了社會(huì)保障功能的烙印。農(nóng)民手中的宅基地在現(xiàn)階段依然具有較強(qiáng)的保障性資產(chǎn)作用,農(nóng)民的生老病死主要依賴宅基地。因此,農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)抵押融資持謹(jǐn)慎態(tài)度,其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民在農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失下的本能的自我保護(hù)。

        (三)不完善的宅基地價(jià)值評(píng)估制度

        宅基地使用權(quán)抵押融資的本質(zhì)在于以使用權(quán)作為抵押物,從金融機(jī)構(gòu)取得擔(dān)保資金。因此,宅基地價(jià)值的評(píng)估對(duì)于宅基地使用權(quán)的抵押顯得尤為重要。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán),與普通債權(quán)抵押擔(dān)保不同,其價(jià)值很難用一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)去準(zhǔn)確衡量。同時(shí),我國(guó)權(quán)威的宅基地價(jià)值評(píng)估組織較少,對(duì)宅基地抵押價(jià)值的評(píng)估主要憑貸款人主觀判斷,于是宅基地的商品價(jià)值很難被表現(xiàn)出來(lái),這就降低了融資雙方的積極性。

        (四)不完善的融資運(yùn)作機(jī)制

        一是宅基地承包使用權(quán)處置障礙。根據(jù)抵押合同約定,當(dāng)農(nóng)戶不能如期償還抵押貸款時(shí),部分農(nóng)民因無(wú)法按時(shí)還貸款會(huì)失去宅基地的使用權(quán),金融機(jī)構(gòu)就可取得宅基地使用權(quán)的處置權(quán)。但金融機(jī)構(gòu)不能直接經(jīng)營(yíng)宅基地,直接參與經(jīng)營(yíng)宅基地不符合經(jīng)濟(jì)理性,宅基地使用權(quán)如何處置成為了最為關(guān)鍵問(wèn)題。

        二是承接宅基地抵押融資的金融機(jī)構(gòu)缺失。在我國(guó),作為從整體上提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,由于其金融服務(wù)目標(biāo)的宏觀性很強(qiáng),很難有精力顧及到對(duì)小塊宅基地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面的資金供給。農(nóng)村信用社雖承擔(dān)農(nóng)村金融服務(wù)使命、唯一正規(guī)金融組織機(jī)構(gòu),但農(nóng)村信用社基礎(chǔ)較薄弱、資金實(shí)力不強(qiáng)。信用社一直壟斷著農(nóng)村信貸市場(chǎng),缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)壓力,其服務(wù)功能逐漸被弱化,制約了競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)的形成,導(dǎo)致農(nóng)村金融工作效率低下。因此,承接宅基地使用權(quán)抵押融資的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的缺失也是宅基地抵押貸款制度構(gòu)建面臨的重要制約因素。

        三、宅基地抵押貸款制度構(gòu)建路徑選擇

        (一)進(jìn)一步明確宅基地產(chǎn)權(quán)

        宅基地抵押融資是不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)、不轉(zhuǎn)移宅基地占有及宅基地用途的基礎(chǔ)上運(yùn)作的。在實(shí)際操作過(guò)程中,金融機(jī)構(gòu)更傾向于接受使用權(quán)主體明確的宅基地作為抵押品。為此,國(guó)家應(yīng)盡快修訂《宅基地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī),以法定的形式賦予農(nóng)民真正的所有權(quán),真正擁有體現(xiàn)所有權(quán)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。同時(shí),在堅(jiān)持宅基地集體所有的基礎(chǔ)上,依法將宅基地產(chǎn)權(quán)的諸項(xiàng)權(quán)能與所有權(quán)進(jìn)行剝離,適度放松對(duì)宅基地使用權(quán)限制,讓農(nóng)民充分擁有完整的宅基地使用權(quán),保障從法律層面對(duì)宅基地的“確權(quán)”走向全面“還權(quán)賦能”,還農(nóng)戶以完整的宅基地使用權(quán)、收益權(quán)和自由處置權(quán),提高宅基地的市場(chǎng)價(jià)值。

        (二)發(fā)行宅基地債券

        通過(guò)發(fā)行宅基地債券的方式去吸收社會(huì)資本參與是宅基地融資,宅基地債券發(fā)行成功與否將成為我國(guó)宅基地抵押貸款制度構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)。發(fā)行宅基地債券應(yīng)注意以下問(wèn)題:

        一是做好宅基地債券發(fā)行的基礎(chǔ)性工作。對(duì)宅基地進(jìn)行詳細(xì)登記,如宅基地的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬問(wèn)題等。二是債券發(fā)行的總額不得超過(guò)抵押使用權(quán)價(jià)值總額,宅基地債券的面額應(yīng)有區(qū)分。三是宅基地債券的利率依據(jù)市場(chǎng)利率水平協(xié)商制定,其利率低于市場(chǎng)利率由于,宅基地債券安全性方面比其他債券更強(qiáng),在制定發(fā)行利率時(shí),可以考慮比市場(chǎng)利率稍低一些,以確保宅基地債券的順利流通。同時(shí),宅基地債券不同于其他普通債券,其具體操作技術(shù)要求也差異,因此,須單獨(dú)創(chuàng)建宅基地債券發(fā)行、交易、退出的證券市場(chǎng)。

        (三)建立全面的宅基地估價(jià)體系

        能否對(duì)宅基地價(jià)值進(jìn)行科學(xué)估價(jià)是借貸雙方能否達(dá)成貸款協(xié)議的關(guān)鍵所在。為此,建立完善的宅基地價(jià)值估價(jià)體系成為構(gòu)建宅基地抵押貸款制度的重中之重。

        一是進(jìn)一步完善宅基地等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前,我國(guó)大部分農(nóng)村尚未對(duì)其經(jīng)營(yíng)宅基地進(jìn)行等級(jí)劃分。在等級(jí)劃分基礎(chǔ)上才能形成對(duì)宅基地價(jià)值的綜合評(píng)定,進(jìn)而形成合理、完善的宅基地價(jià)值評(píng)估價(jià)體系。

        二是進(jìn)一步明確宅基地評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前,我國(guó)現(xiàn)有的宅基地評(píng)估機(jī)構(gòu)大多數(shù)均隸屬于各級(jí)政府,在委托者與評(píng)估者的身份重疊的評(píng)估體系下,極易導(dǎo)致宅基地估價(jià)不合理,對(duì)廣大農(nóng)民的利益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此,成立自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)、保持中立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)已迫在眉睫。

        三是健全宅基地價(jià)格管理制度?;鶞?zhǔn)宅基地價(jià)格是宅基地價(jià)值評(píng)估管理工作的基點(diǎn),政府要依據(jù)宅基地交易市場(chǎng)的行情,制定完善的宅基地評(píng)估管理制度以確保準(zhǔn)確、及時(shí)地更新宅基地基準(zhǔn)價(jià)格,為宅基地價(jià)格管理提供制度保障。

        (四)建立宅基地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

        一是建立宅基地金融的信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。通過(guò)組建農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再保險(xiǎn)公司,以降低宅基地抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

        二是建立農(nóng)戶基本生活保障機(jī)制。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,建立農(nóng)民最低生活保障機(jī)制。

        (責(zé)任編輯:湯戈于)

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