摘 要：關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作已經(jīng)在區(qū)域內(nèi)展開(kāi)，但是仍然存在法律拘束力弱、缺乏明確的違約責(zé)任等問(wèn)題，目前中國(guó)的立法現(xiàn)狀以及區(qū)域間的利益沖突也成為阻礙立法協(xié)作的因素。因此，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域行政立法、成立區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)、建立關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、司法協(xié)作制度。

關(guān)鍵詞：立法協(xié)作；區(qū)域行政立法；聯(lián)合立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）28-0304-02

2009年6月25日，國(guó)務(wù)院提出將關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)打造成為“全國(guó)內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的戰(zhàn)略高地”。目前，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”的區(qū)域合作已經(jīng)在個(gè)多領(lǐng)域展開(kāi)，縱觀關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的整個(gè)過(guò)程，有以下幾件標(biāo)志性的事件：2011年1月6日，首屆關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)八市（區(qū)）工商行政管理局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議在西安召開(kāi)。決定通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各工商機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)市場(chǎng)合作開(kāi)放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)企業(yè)合作發(fā)展。2011年11月21日，甘肅、陜西兩省在西安簽署《實(shí)施關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，協(xié)議明確了雙方的合作內(nèi)容，確立了合作機(jī)制，標(biāo)志著兩省實(shí)施《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)入了新的階段。2011年12月2日下午，渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟成立大會(huì)在西安舉行，甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽(yáng)市、西安市、渭南市等六市一區(qū)政府簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，決定共同建立渭河流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域聯(lián)席會(huì)商和信息共享、污染處理及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)聯(lián)動(dòng)、跨界環(huán)境事故協(xié)商處置等多項(xiàng)機(jī)制，攜手保護(hù)好渭河水環(huán)境，努力共建千里渭河生態(tài)長(zhǎng)廊，把陜甘兩省人民的“母親河”治理和保護(hù)好。

一、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作的特點(diǎn)

1.合作方式多以磋商和對(duì)話形式進(jìn)行。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)八市（區(qū)）工商行政管理局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟成立大會(huì)以及《實(shí)施關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》的頒布，這表明目前，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作還是以磋商和對(duì)話形式為主，很多只是一種意向或認(rèn)識(shí)，各方事后應(yīng)采取的具體措施不多，因而契約的履行就很難得到保證。建立陜、甘經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)工作機(jī)制，陜、甘兩省市的常委副省長(zhǎng)溝通的渠道和機(jī)制，成立了關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)各市的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、經(jīng)協(xié)委辦主任聯(lián)席會(huì)議和職能部門(mén)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。

2.定期協(xié)商機(jī)制并達(dá)成政策宣言或契約。目前關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)合作事項(xiàng)涉及生態(tài)環(huán)境、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、合作執(zhí)法等各領(lǐng)域。大多數(shù)會(huì)制定以“合作宣言”、“共同聲明”等為表現(xiàn)形式的松散型契約，契約雖然對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展起到了很好的作用，但其不足之處在于，一是從現(xiàn)在的各種宣言、協(xié)議和意見(jiàn)書(shū)來(lái)看，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)地區(qū)所締結(jié)的行政契約內(nèi)容過(guò)于原則，很多只是一種意向或認(rèn)識(shí)，各方事后采取的具體措施不多；二是這些契約本身沒(méi)有法律化，缺乏法律拘束力，是否實(shí)施，取決于各行政單位的自覺(jué)，也會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的偏好而受影響，屬于較低層次的合作。第三，缺乏明確的違約責(zé)任。目前，我們?cè)陉P(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的各種協(xié)議和意見(jiàn)書(shū)中，找不到有關(guān)違約責(zé)任的規(guī)定，需要在今后完善和強(qiáng)化?？偟恼f(shuō)來(lái)，這種違約責(zé)任的具體形式不應(yīng)當(dāng)是一種嚴(yán)格意義上的制裁，而應(yīng)當(dāng)是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消。也就是說(shuō)，違約方因?yàn)椴宦男辛x務(wù)而不能享受其權(quán)利，缺乏明確的追究違約責(zé)任的措施。

二、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)地方立法協(xié)作存在的困境

1.現(xiàn)行立法體制的困境。中國(guó)現(xiàn)行立法體制的內(nèi)涵主要包括立法主體制度、立法權(quán)限劃分制度和立法權(quán)行使制度等三個(gè)方面。當(dāng)前，普遍認(rèn)為，中國(guó)立法體制模式為“一元兩級(jí)多層次”。其中“一元”是指全國(guó)制定一部憲法，國(guó)家權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；“兩級(jí)”立法即中央立法和地方立法；“多層次”是指中央和地方分別由不同的立法主體享有和行使立法權(quán)，而且它們所制定的規(guī)范性法律文件的效力層級(jí)是不同的。由此可見(jiàn)，中國(guó)現(xiàn)行立法體制可分為為中央立法和地方立法，而沒(méi)有地方協(xié)作立法一說(shuō)，在中國(guó)，地方協(xié)作立法缺乏明確的憲法和法律依據(jù)。這在很大程度上抑制了地方協(xié)作立法的開(kāi)展及其作用的發(fā)揮^[1]。

地方協(xié)作立法是以特定的地域范圍為基礎(chǔ)的，在某一特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，既可以由有關(guān)的省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施地方協(xié)作立法，也可以由相應(yīng)的較大的市的立法機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行立法協(xié)作。但關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)所轄的西安市、咸陽(yáng)市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區(qū)和天水市七市一區(qū)的八個(gè)城市中，僅西安市為較大的市，即僅西安市的人大及其常委會(huì)和人民法政府享有地方立法權(quán)，其他七個(gè)城市則只能制定規(guī)范性法律文件，而不享有法定的地方立法權(quán)，因此，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方立法協(xié)作就難以進(jìn)行^[2]。

2.立法實(shí)踐中的困境。在地方協(xié)作立法實(shí)踐中，地方保護(hù)主義是最難以克服的且必須克服的障礙。地方保護(hù)主義是指，高度集中的地方利益主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方利益主體的自主性有一個(gè)較大的變化過(guò)程，在處理國(guó)家利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系時(shí)，往往只注意本地眼前利益的最大化，沒(méi)有充分考慮到全國(guó)利益和其他地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。為了本地方利益，甚至?xí)誀奚鼑?guó)家利益或其他地方的利益為代價(jià)。地方保護(hù)主義的危險(xiǎn)是市場(chǎng)細(xì)分的后果，是導(dǎo)致地方政權(quán)效率低下、經(jīng)濟(jì)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)惡性發(fā)展的主要原因之一。

三、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作的完善措施

1.加強(qiáng)區(qū)域行政立法。關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)各市并非都具有地方立法權(quán)和規(guī)章制定權(quán)。關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)所轄的西安市、咸陽(yáng)市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區(qū)和天水市七市一區(qū)的八個(gè)城市中，僅西安市為較大的市，即僅西安市的人大及其常委會(huì)和人民政府享有地方立法權(quán)，其他七個(gè)城市則只能制定規(guī)范性法律文件，而不享有法定的地方立法權(quán)，因此，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方立法協(xié)作要進(jìn)行，只有陜西省、甘肅省、西安市才具有這項(xiàng)權(quán)力。陜西省的咸陽(yáng)市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區(qū)和甘肅省隴東南四市天水、平?jīng)?、慶陽(yáng)、隴南均無(wú)立法權(quán)。為此，我們建議對(duì)于需要制定為地方性法規(guī)和規(guī)章的，可以由陜西省制定只適用于屬于關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)城市圈的城市（咸陽(yáng)市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區(qū)）的地方性法規(guī)和規(guī)章，由甘肅省制定同樣只適用于屬于關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)城市圈的城市（天水、平?jīng)觥c陽(yáng)、隴南）的地方性法規(guī)和規(guī)章。一個(gè)法規(guī)或規(guī)章只適用于該行政區(qū)域的部分地區(qū)，在法理上是允許的，在中國(guó)的立法實(shí)踐中也是有先例的。而且中國(guó)《立法法》只承認(rèn)國(guó)務(wù)院各部門(mén)之間的聯(lián)合立法，沒(méi)有肯定省與省、市與市之間的聯(lián)合立法模式。因此，在中國(guó)現(xiàn)行的立法體制下，通過(guò)契約進(jìn)行地方政府間聯(lián)合立法，不能直接將契約納入制定法，只能采取“共同立法，分頭頒布，同步實(shí)施”的方式。

具體說(shuō)來(lái)，各地通過(guò)平等協(xié)商的方式共同擬定法律草案，并以契約的方式將其內(nèi)容確定下來(lái)，然后由協(xié)議各方在各自的轄區(qū)內(nèi)按照規(guī)章制定程序進(jìn)行審查、討論和通過(guò)，而且在名稱(chēng)上不冠以“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”之類(lèi)的區(qū)域名稱(chēng)，仍用所在省、市名稱(chēng)，如XX省XX市）XXX條例。雖然聯(lián)合立法的形式仍為各省、市分別通過(guò)的地方政府規(guī)章，但在法律內(nèi)容上是一致的^[3]。

在中國(guó)，利用契約模式進(jìn)行的區(qū)域行政立法協(xié)作可以從三個(gè)層面進(jìn)行：一是通過(guò)協(xié)議的方式確立立法協(xié)作的基本框架，如東三省簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，各地政府在協(xié)議中達(dá)成立法協(xié)作的意向，明確協(xié)作的方式、內(nèi)容、主題，為具體的協(xié)作行為提供了依據(jù)。二是通過(guò)協(xié)議的方式對(duì)地方規(guī)章中已經(jīng)存在的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成處理意見(jiàn)，作為以后處理爭(zhēng)議的依據(jù)。契約的平等協(xié)商機(jī)制有助于化解沖突；而將協(xié)商的結(jié)果用契約的方式固定下來(lái)，可以提供一個(gè)有效的約束。三是借鑒美國(guó)州際協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)，利用行政協(xié)議進(jìn)行地方政府聯(lián)合立法。在美國(guó)，州際協(xié)定經(jīng)過(guò)州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，直接就納入州的法典，具有州法的效力。但是中國(guó)法治傳統(tǒng)、立法形式等均與美國(guó)有很大差異，

2.成立區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，組織的推動(dòng)有助于立法協(xié)作的有效開(kāi)展。在中國(guó)也可以成立類(lèi)似于美國(guó)統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)的組織來(lái)負(fù)責(zé)區(qū)域行政立法的協(xié)調(diào)。這個(gè)組織可以采用委員會(huì)的形式，其成員由各個(gè)地方的政府法制辦的負(fù)責(zé)人以及法律界的專(zhuān)家、學(xué)者組成。區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)可以從以下幾個(gè)方面來(lái)促進(jìn)地方政府在行政立法領(lǐng)域的協(xié)作：第一，收集、整理和清理區(qū)域內(nèi)地方政府規(guī)章。通過(guò)對(duì)各地政府規(guī)章的收集、整理，建立區(qū)域行政立法信息資料庫(kù)，作為各地政府法制辦信息交流共享的資源庫(kù)。同時(shí)，根據(jù)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域法制的原則，配合各地的法規(guī)、規(guī)章清理工作，對(duì)各地行使行政立法權(quán)以來(lái)的各種規(guī)章進(jìn)行全面清理，提出廢止或修改的建議。第二，收集和整理各地的立法計(jì)劃和立法建議，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的共同性問(wèn)題起草示范性的法律文本，作為區(qū)域內(nèi)地方政府制定規(guī)章的參考。第三，審查各地規(guī)章草案。為了避免區(qū)域內(nèi)新的立法沖突，各地的規(guī)章草案在提交人民政府討論通過(guò)前，應(yīng)提交區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行審查，區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)雖然無(wú)權(quán)否決草案，但可以提出修改建議。

3.強(qiáng)化關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。為了強(qiáng)化關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制，需要相應(yīng)的配套措施，主要包括以下幾種制度：專(zhuān)門(mén)委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制、立法信息交流機(jī)制、區(qū)域利益補(bǔ)償和共享機(jī)制、交叉?zhèn)浒笝C(jī)制、跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制^[4]。同時(shí)應(yīng)該建立關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、司法協(xié)作制度。經(jīng)濟(jì)區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)需要通過(guò)法律的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和司法公正。目前，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該建立長(zhǎng)期的、規(guī)范化的法制協(xié)調(diào)機(jī)制，互相配合、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，保證執(zhí)法經(jīng)濟(jì)區(qū)域的市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、可以預(yù)期的和穩(wěn)定的法律環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 萬(wàn)斌.2005年：中國(guó)長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展報(bào)告[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

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[4] 丁國(guó)卿.中國(guó)區(qū)域立法協(xié)調(diào)問(wèn)題研究[D].廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)，2009.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2013-07-11

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳項(xiàng)目“關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中的法制協(xié)調(diào)問(wèn)題研究 ”的結(jié)題文章（2010JK225）

作者簡(jiǎn)介：朱海娟（1977-），女，陜西戶縣人，講師，碩士研究生，從事區(qū)域法制研究；白楊（1978-），女，陜西子洲人，副主任科員，從事刑法研究。