摘 要：警察行政強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安、實(shí)現(xiàn)警察行政目的的重要手段。中國立法對(duì)于警察行政強(qiáng)制措施的規(guī)定太過原則性，在實(shí)施過程中容易侵害相對(duì)人的權(quán)利。完善中國警察行政強(qiáng)制措施可以通過規(guī)范立法主體、完善緊急行政強(qiáng)制措施的使用、引入“期待當(dāng)事人自我履行”原則和“比例”原則，同時(shí)建立可操作性的救濟(jì)體系。

關(guān)鍵詞：警察；行政強(qiáng)制措施；即時(shí)強(qiáng)制

中圖分類號(hào)：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）28-0219-02

一、警察行政強(qiáng)措施的特征

警察行政強(qiáng)制措施是指警察機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為促使警察行政目的的實(shí)現(xiàn)，在必要情況下依法對(duì)公民、法人及其他社會(huì)團(tuán)體的人身、財(cái)產(chǎn)或者行為實(shí)施的行政強(qiáng)制，是行政強(qiáng)制權(quán)在警察行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體化。其特點(diǎn)如下：

1.主體的特定性。警察行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體應(yīng)為警察和警察機(jī)關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國警察法》的規(guī)定，中國的警察不僅指公安機(jī)關(guān)的人民警察，還包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞教部門的人民警察和人民檢察院、人民法院的司法警察，同時(shí)還有武裝警察。其中，公安機(jī)關(guān)的人民警察是警察群體中人數(shù)最多組織、最為龐大的組成部分，是中國警察機(jī)關(guān)的主要組成部分，也是我們最為關(guān)注的警察群體。為了便于研究，該論文僅基于公安機(jī)關(guān)的警察進(jìn)行論述。

2.擁有內(nèi)容眾多的即時(shí)強(qiáng)制權(quán)。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安秩序和公共安全的重責(zé)，必然會(huì)面臨一些突發(fā)事件和緊急事態(tài)的處置，為了排除險(xiǎn)情或防止證據(jù)滅失，無法遵循“先告誡再強(qiáng)制”的普通行政程序的要求做出決定，必須具備靈活機(jī)動(dòng)的強(qiáng)制手段。例如，對(duì)醉酒或精神病人實(shí)行約束；暫扣交通事故車輛和當(dāng)事人的證照；對(duì)道路交通進(jìn)行管制；對(duì)娛樂場(chǎng)所進(jìn)行的突擊性臨檢等。

3.較大自由裁量空間。相對(duì)一般公務(wù)人員，警察的行政強(qiáng)制具有很大的自由裁量余地。事實(shí)上，警察執(zhí)法的特殊性使得警察行政強(qiáng)制在個(gè)案中的行使常常游離于上級(jí)監(jiān)督和公眾的視野之外，很難對(duì)警察權(quán)進(jìn)行有效控制，現(xiàn)有法律制度和立法技術(shù)對(duì)警察行政強(qiáng)制的規(guī)范和制約也不足。

4.容易侵害相對(duì)人的權(quán)利。警察行政強(qiáng)制的實(shí)施均會(huì)不同程度地對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利帶來某種限制，這些權(quán)利的限制可能為其利益帶來保護(hù)，但更多的是可能為相對(duì)人帶來利益上的損失。就被限制的權(quán)利內(nèi)容來看，主要有人身、財(cái)產(chǎn)以及場(chǎng)所使用等。一般而言，人身的強(qiáng)制措施屬于法律的保留空間，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)行政相對(duì)人采取人身自由的限制。警察行政強(qiáng)制措施則打破了針對(duì)一般行政機(jī)關(guān)的基本限度，國家通過立法確立盤查、強(qiáng)制傳喚、扣押、拘留、收容教育、強(qiáng)制戒毒、精神病管制、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)等具體措施。

5.實(shí)施方式的暴力強(qiáng)制性。相對(duì)于一般行政強(qiáng)制措施，警察行政強(qiáng)制措施的更具有暴力性，具體體現(xiàn)在警察可以使用警繩、手銬等警械和催淚彈、橡皮子彈等非殺傷性武器用以制服違法者。除公安機(jī)關(guān)以及與警察職能相關(guān)特殊安全保衛(wèi)單位外，其他行政機(jī)關(guān)無權(quán)配備槍支和警械。而一般行政強(qiáng)制措施在實(shí)施的過程中也不能夠使用槍支和警械，特殊的情況下，可以申請(qǐng)警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助，共同執(zhí)法。

6.效力的臨時(shí)性。警察行政強(qiáng)制措施的實(shí)施僅限于警察行政目的受到外界因素的干擾而不能正常進(jìn)行的情況，這種外界因素的存留期一般較為短暫，在行政相對(duì)人消除了危險(xiǎn)狀態(tài)、警察查明違法事實(shí)或者法律規(guī)定的期限屆滿時(shí)，警察行政強(qiáng)制賴以存在的根據(jù)即告消失，行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)立即予以解除，如強(qiáng)制傳呼至派出所后要立即解除警械；對(duì)醉酒者的約束，醒酒后必須馬上解除約束；一旦違法事實(shí)查清或期限屆滿，警察就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解除扣押的財(cái)物。

二、警察行政強(qiáng)制措施制度存在的問題

（一）法律問題

1.警察行政強(qiáng)制措施立法主體的設(shè)定不規(guī)范。由于歷史和法治建設(shè)進(jìn)程的原因，中國目前法律規(guī)范對(duì)警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定尚不規(guī)范，尤其是對(duì)警察行政強(qiáng)制措施立法主體并不明確。《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定，“對(duì)公民政治權(quán)利和剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，這表明，涉及人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律進(jìn)行設(shè)定，任何行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件均無權(quán)設(shè)定。目前，警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定雜亂無章，法律、法規(guī)甚至規(guī)章都不同程度設(shè)定了警察行政強(qiáng)制措施，而且為適應(yīng)警察執(zhí)法實(shí)踐的需要，公安機(jī)關(guān)還常用批復(fù)、通知或者其他方式來彌補(bǔ)立法的不足，這給警察行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用帶來無序和混亂，甚至在適用上存在相互沖突。

2.法律條文缺乏可操作性。中國立法對(duì)于警察行政強(qiáng)制措施的規(guī)定一般是原則性，缺少具體而細(xì)化可操作性的規(guī)定。例如，對(duì)留置盤問，只是規(guī)定在四種情況下可以對(duì)嫌疑人進(jìn)行繼續(xù)盤問，至于如何進(jìn)行繼續(xù)盤問沒有明確規(guī)定；對(duì)收容教養(yǎng)時(shí)間范圍的規(guī)定是一至三年，辦案人員自由裁量權(quán)過大。至于警察行政強(qiáng)制措施實(shí)施過程中所需要的器材、財(cái)力、人員保障、場(chǎng)所支持等方面，在法律中均未規(guī)范，而它們會(huì)直接影響人權(quán)的基本保障。

3.警察行政強(qiáng)制措施的配置存在失衡。警察行政強(qiáng)制措施的配置失衡主要表現(xiàn)在警察行政強(qiáng)制措施制度只是片面地制約相對(duì)人權(quán)利而缺乏對(duì)警察行政強(qiáng)制措施行使的有效制約，在結(jié)構(gòu)上也極不協(xié)調(diào)，對(duì)警察權(quán)力的授予重實(shí)體輕程序；重效率、輕保護(hù)；重行使、輕監(jiān)督。多數(shù)的警察行政強(qiáng)制措施由法律授權(quán)公安機(jī)關(guān)自行立法，出于自身執(zhí)法的利益制定出的有關(guān)規(guī)定，極易導(dǎo)致警察權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利之間的失衡。

（二）實(shí)踐層面的問題

1.主體不合法。根據(jù)《人民警察法》規(guī)定，實(shí)施警察行政行為的主體只能是公安機(jī)關(guān)及其人民警察，警察的行政強(qiáng)制措施必須由公安機(jī)關(guān)及其人民警察實(shí)施。但在現(xiàn)實(shí)中，主體不合法的現(xiàn)象非常普遍。主要表現(xiàn)在輔警人員實(shí)施行政強(qiáng)制措施，在繁重的工作任務(wù)的壓力之下，經(jīng)常是一名民警帶領(lǐng)輔警人員進(jìn)行行政執(zhí)法或盤查巡邏，由于輔警人員的自身法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、紀(jì)律觀念等都不是很強(qiáng)，輔警人員越權(quán)濫用警察行政強(qiáng)制措施的問題屢見不鮮，也因此釀成了很多慘重的教訓(xùn)。

2.警察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安秩序和公共安全的責(zé)任，常常需要處理突發(fā)性緊急事件，立法中常常賦予警察一定的自由裁量權(quán)。現(xiàn)行的立法對(duì)自由裁量權(quán)行使的界限、范圍、強(qiáng)度、監(jiān)督以及救濟(jì)途徑等缺乏規(guī)范，致使在實(shí)踐中警察濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，隨意加大警察行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)度。

3.部分警察運(yùn)用行政強(qiáng)制措施的動(dòng)機(jī)不純。部分公安機(jī)關(guān)隨意加大警察行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)度，在執(zhí)法活動(dòng)中不加區(qū)別地一律直接使用最嚴(yán)厲的行政強(qiáng)制措施，恣意濫用的行為極大地?fù)p害了行政相對(duì)人的權(quán)益。

三、完善中國警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)想

1.規(guī)范警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)。對(duì)于警察行政強(qiáng)制措施的泛濫，首先從源頭上必須杜絕“法出多門”，規(guī)范警察行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)。涉及限制公民人身自由以及對(duì)公民身體進(jìn)行強(qiáng)制檢查或取證的行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定，法規(guī)不得對(duì)此項(xiàng)加以染指。法律已經(jīng)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，法規(guī)及以下規(guī)范性文件不得對(duì)法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、范圍、方式、條件等作出變更，只能規(guī)定具體的實(shí)施程序，且具體實(shí)施程序不能對(duì)法律所規(guī)定的基本程序進(jìn)行克減。除法律、法規(guī)之外的規(guī)范性文件不得自行設(shè)定警察行政強(qiáng)制措施。

2.規(guī)范警察緊急行政強(qiáng)制措施的使用。德國等大陸法系國家關(guān)于警察緊急行政強(qiáng)制措施實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制的事實(shí)狀態(tài)，概括起來講，有違法犯罪行為可能發(fā)生的緊迫性，對(duì)本人、他人或公共安全構(gòu)成即刻的威脅等，這些事實(shí)狀態(tài)的具有時(shí)間緊迫、危險(xiǎn)系數(shù)高、危害性大、情況危急，不立即采取有效措施，不足以消除危險(xiǎn)的特點(diǎn)[1]。在處置緊急狀態(tài)時(shí)可能發(fā)生的對(duì)公民基本權(quán)利的克減，實(shí)際上也是基于從最佳狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的需要。但是，警察緊急行政強(qiáng)制措施由于其應(yīng)對(duì)的急迫性以及不可避免性，它顯然有別于一般行政強(qiáng)制措施的程序，但更容易對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成侵害，對(duì)警察緊急行政強(qiáng)制權(quán)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。

3.確立“期待當(dāng)事人自我履行”原則。該原則是指的是警察在實(shí)施警察行政強(qiáng)制措施的時(shí)候，“盡量期待當(dāng)事人自覺履行行政義務(wù)，不到萬不得已的情況下，就不采用”行政強(qiáng)制手段[2]。行政相對(duì)人的自我履行和積極配合不僅能夠促使公安行政效率得以提高，減少不必要的成本支出，更重要的是這個(gè)互動(dòng)的過程中，公安機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間以非暴力的方式共同完成法律的規(guī)定，促進(jìn)了警察與當(dāng)事人之間溝通與和諧關(guān)系的發(fā)展。在這個(gè)互動(dòng)的過程中，警察應(yīng)主動(dòng)追求和創(chuàng)造條件來“期待當(dāng)事人自我履行”，只有在這種期盼最終破滅之后，才能啟動(dòng)公安機(jī)關(guān)的暴力強(qiáng)制。

4.警察行政強(qiáng)制措施的配置引入“比例原則”。比例原則最早得見于德國警察法中，演化上升為德國行政法原則，最終吸納為憲法原則[3]。比例原則在警察行政強(qiáng)制措施的具體運(yùn)用，要求將警察功能僅止于維持公共秩序必要的最低限度。如果以警察行政強(qiáng)制措施干預(yù)公民自由為實(shí)現(xiàn)公共利益所不可缺少時(shí)，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。強(qiáng)制措施對(duì)公民基本自由權(quán)利的干預(yù)，只應(yīng)當(dāng)發(fā)生于維護(hù)公共利益緊急狀態(tài)所必需的程度上。出于基本權(quán)利的保障，公民對(duì)于警察行政強(qiáng)制措施不必要的干預(yù)可以提出異議并付之投訴。

5.完善救濟(jì)制度。沒有救濟(jì)則無從保障權(quán)利，警察行政強(qiáng)制措施是由各種強(qiáng)制性手段所構(gòu)成，不當(dāng)行使就會(huì)侵害公民的合法人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須設(shè)置完善的法律救濟(jì)手段。中國先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等法律，創(chuàng)設(shè)了信訪救濟(jì)、行政救濟(jì)、司法救濟(jì)乃至國家賠償?shù)榷喾N救濟(jì)形式，但是由于中國歷史上缺乏法治的傳統(tǒng)，從實(shí)際運(yùn)行的效果看，并不盡如人意，必須盡快建立可操作性的救濟(jì)體系并落實(shí)到實(shí)踐中。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]

收稿日期：2013-03-25

基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金項(xiàng)目“警察權(quán)的監(jiān)督與制約問題研究”（09ZZD011）

作者簡介：胡建剛（1967-），男，江蘇宜興人，教授，從事治安學(xué)、警察學(xué)研究。