摘 要：近年來，中國“土地財(cái)政”問題越來越突出，中國地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露，對(duì)中國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定造成了一定的影響，因此在這種背景下對(duì)于土地財(cái)政的研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。主要從實(shí)證的角度對(duì)中國土地財(cái)政模式和財(cái)政體制相關(guān)關(guān)系進(jìn)行研究，得出相關(guān)結(jié)論并提出一些建議措施。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；財(cái)政體制；財(cái)力不足

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）28-0118-02

一、引言

1994年為了理順中央與地方的分配關(guān)系，國家推行了分稅制改革，其主要內(nèi)容是在合理劃分中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅種進(jìn)行劃分，進(jìn)行分類分成，伴隨著地方政府的財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下放的直接后果是地方政府財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的巨大缺口形成，同時(shí)地方政府財(cái)政收入占全國總收入中的比重也逐漸下降。我們可以看到1993年地方收入的比重約為0.78，而1994年則下降到了0.44，2012年為0.52。面對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的財(cái)政收入規(guī)模的縮小與地方政府不斷膨脹的財(cái)政支出的矛盾，地方政府必然轉(zhuǎn)向另外一種收入機(jī)制來擴(kuò)大財(cái)源。在分稅制改革以后，土地出讓金卻是地方政府可以獨(dú)自享有的，再加上我們國家現(xiàn)有的土地制度以及征用制度，以及中國如今的城市化進(jìn)程的不斷加快和城市規(guī)模的過度擴(kuò)張和政府官員單純以GDP為指標(biāo)的政府績(jī)效考核機(jī)制等因素都成為地方政府形成土地出讓這種偏好的巨大推動(dòng)力，從而造就了地方政府的“土地財(cái)政”。

“土地財(cái)政”主要形式包括出讓土地獲得的土地出讓金和其他一些土地相關(guān)的稅收收入。近十幾年來，由于土地財(cái)政和土地金融的形成，地方城市政府通過經(jīng)營(yíng)土地，積累了大量的基礎(chǔ)建設(shè)資金，城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，同時(shí)也帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，形成了近十年來中國財(cái)政收入持續(xù)超GDP增速增長(zhǎng)的格局。然而在令人振奮的高增長(zhǎng)背后，它同時(shí)也帶來了一系列的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)了潛在的社會(huì)矛盾，造成了中國經(jīng)濟(jì)的投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的失衡。第一，與土地相關(guān)的財(cái)政收入獲得具有不可持續(xù)性，因?yàn)橥恋氐南∪毙院头康禺a(chǎn)業(yè)的稅源的一次性，一旦土地與房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，那么很可能會(huì)出現(xiàn)像美國“汽車城”底特律那樣的“城市破產(chǎn)”。第二，因土地征管發(fā)生的層出不窮的群體性事件，上演了一幕幕的悲劇，激發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，阻礙了和諧社會(huì)的構(gòu)建。第三，政府的巨額資金投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡，造成了產(chǎn)能過剩。第四，土地財(cái)政極地了滋生了官員的貪污腐敗現(xiàn)象，土地價(jià)格的日漸推高的背后隱藏著許多“招租”行為。

總體來說，犧牲未來來換取今天高速發(fā)展的“土地財(cái)政”模式弊大于利，自20世紀(jì)末以來，“土地財(cái)政”模式已經(jīng)成為眾多學(xué)者研究的重點(diǎn)，主要是通過理論分析來揭示它的成因。本文在理論基礎(chǔ)上，通過對(duì)1992—2012年的相關(guān)數(shù)據(jù)，利用協(xié)整檢驗(yàn)進(jìn)行計(jì)量分析，探討“土地財(cái)政”模式與中國財(cái)政體制之間的一些關(guān)系，做出一些政策上的建議。

二、地方政府的“土地財(cái)政”模式與財(cái)政體制的關(guān)系的實(shí)證分析

（一）變量選擇與數(shù)據(jù)

本文所選用的樣本數(shù)據(jù)區(qū)間為1992—2012年，選取的變量為土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的比重（LR）和地方政府的財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入的比重（BR）。數(shù)據(jù)主要來自于《中國國土資源年鑒》 、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》 、國家財(cái)政部和國家稅務(wù)總局網(wǎng)站等。

因?yàn)橥恋爻鲎尳鹪谕恋刎?cái)政收入中占據(jù)非常大的比重，所以本文選取土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重（LR）來反映土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，并且分稅制改革之后，地方財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中的比重也日漸下降，所以選取地方政府財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入的比重（BR）來反映財(cái)政體制改革之后對(duì)地方政府財(cái)力的影響。

（二）變量的平穩(wěn)性檢驗(yàn)

因?yàn)橛梅瞧椒€(wěn)的時(shí)間序列數(shù)據(jù)作回歸會(huì)出現(xiàn)偽回歸的現(xiàn)象，因此為了保證回歸結(jié)果的有效、最佳和無偏，我們對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)，結(jié)果（見下頁表1）：

從表1可以看出，變量BR的水平值大于10%的顯著性下的臨界值，而一階差分后，ADF值則小于10%的顯著性下的臨界值；變量LR的情形和BR相同，我們可以得出變量BR和LR都是一階單整的，所以我們可以對(duì)它們進(jìn)行協(xié)整分析。

（三）協(xié)整分析

首先我們運(yùn)用Johansen 協(xié)整檢驗(yàn)來檢驗(yàn)變量LR和BR之間是否存在一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)整關(guān)系。下面給出了Johansen檢驗(yàn)中的跡檢驗(yàn)和最大特征值檢驗(yàn)。

由表2和表3可以看出，Johansen的跡和最大特征值均在5%的顯著性水平下顯著。因此我們可以判斷出變量LR和BR之間存在一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)整關(guān)系，可以得到協(xié)整方程為：

LR=0.6449-0.6563BR （1）

建立誤差修正模型：

ΔLRt=-0.4573ΔBRt-0.2683ECMt-2 （2）

t=（-1.335） （-1.750）

（四）結(jié)果分析

（1）式表明地方政府土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重（LR）與地方財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入的比重（BR）兩者之間存在著長(zhǎng)期均衡關(guān)系，由于兩者的變化方向呈現(xiàn)相反的方向，說明當(dāng)?shù)胤秸杖氤霈F(xiàn)不足時(shí)會(huì)通過出讓土地來獲取更多的財(cái)政收入的實(shí)際現(xiàn)象。（2）式表明當(dāng)前LR的變化受到BR以及前二期對(duì)長(zhǎng)期均衡狀況偏離的影響。地方政府會(huì)根據(jù)兩者對(duì)長(zhǎng)期均衡關(guān)系的偏離程度，逐步調(diào)整地方政府土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重，使其回歸均衡狀態(tài)。誤差修正項(xiàng)ECM系數(shù)反映了地方政府對(duì)偏離長(zhǎng)期均衡的調(diào)整力度，大約有26%的本期偏離將在下兩期得到調(diào)整，這是因?yàn)榈胤秸恼麄€(gè)土地征收與出讓的規(guī)劃和安排，包括土地出讓金的收回都需要一定的過程。

三、結(jié)論和建議

近年來，“土地財(cái)政”問題越來越嚴(yán)重，地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。探究其背后的原因，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程的加快、官員的政績(jī)考核制度、土地出讓制度等，但最大的原因應(yīng)該是由于中國現(xiàn)有的財(cái)政體制存在的缺陷所導(dǎo)致的地方政府本身的財(cái)力匱乏。但是改革非一日之功，我們也無法在短期內(nèi)改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。我們可以從短期和長(zhǎng)期兩方面來改革。

短期來看，我們應(yīng)該建立并健全完善的土地出讓金管理體系，將土地出讓金納入政府的預(yù)算內(nèi)管理，嚴(yán)禁各種小金庫，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督并運(yùn)用，國家也應(yīng)該對(duì)土地出讓金進(jìn)行專項(xiàng)管理，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，對(duì)過度開發(fā)利用的土地進(jìn)行維護(hù)與保養(yǎng)，提高對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，滿足失地農(nóng)民的生存與發(fā)展的需求，使他們能夠平等地享有社會(huì)發(fā)展所帶來的巨大收益；同時(shí)土地增值的利益應(yīng)當(dāng)用在提高在耕農(nóng)民的生活水平，國家應(yīng)該建立專項(xiàng)土地發(fā)展基金，真正做到取之于地，用之于地，用之于民。

長(zhǎng)期來看，我們應(yīng)該做到：（1）逐步完善財(cái)政體制改革。1）用法律條文的形式將中央與地方政府的事權(quán)確定下來，減輕地方政府不合理的事權(quán)，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，改變地方政府收支不平衡的局面。2）建立穩(wěn)定的地方稅體系，保證地方政府的稅源充足。3）構(gòu)建規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，最大限度地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)政平衡作用，真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。（2）建立新型的官員考核指標(biāo)體系，將公民的幸福納入考核指標(biāo)。政績(jī)考核體系應(yīng)該將社會(huì)發(fā)展、生活環(huán)境，居民幸福程度等指標(biāo)納入考核指標(biāo)，而不是一味地關(guān)注GDP和人均財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。政績(jī)考核應(yīng)該因地制宜，鼓勵(lì)適度地方政府競(jìng)爭(zhēng)，建立新型的官員考核指標(biāo)體系，這將會(huì)從根本上改變了地方政府的行為目標(biāo)，切斷地方政府與土地之間的利益聯(lián)系。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]

收稿日期：2013-08-06

作者簡(jiǎn)介：胡大海（1988-），男，江蘇洪澤人，碩士研究生，從事財(cái)政研究。