摘 要：化解產(chǎn)能過剩是今年黨和政府確定的重點工作之一?，F(xiàn)階段中國工業(yè)部門產(chǎn)能過剩具有涉及領域多、負面沖擊效應大、成因復雜、化解產(chǎn)能過剩難度高等特征。通過對近年來政府的相關政策及實施效果進行梳理，建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制應該重視市場機制的調節(jié)、轉變政府干預方式、加快經(jīng)濟體制改革等三個方面。

關鍵詞：產(chǎn)能過剩；化解；長效機制

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0059-03

引言

自20世紀90年代以來，中國經(jīng)濟共經(jīng)歷了三次大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，第一次是1998—2001年，第二次是2003—2006年，最近一次是2009年至今。新一輪的產(chǎn)能過剩問題更加普遍，涉及的領域更加廣泛。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新調查數(shù)據(jù)顯示，2013年二季度末工業(yè)產(chǎn)能利用率平均只有78.6%，閑置產(chǎn)能高達21.4%，處于國際金融危機以來的較低水平^[1]。嚴重的產(chǎn)能過剩不僅會導致資源浪費、產(chǎn)品價格下降、企業(yè)盈利能力降低、虧損面增加，也不利于中國經(jīng)濟的結構調整和轉型升級。

化解產(chǎn)能過剩是今年黨和政府確定的重點工作之一。2012年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出：“要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點?！?sup>[2] 近期國務院也要求金融機構按照“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，對產(chǎn)能過剩行業(yè)區(qū)分不同情況實施差別化政策。本文嘗試從對中國產(chǎn)能過剩的特征入手，科學評析近年來政府化解產(chǎn)能過剩的政策措施及實施效果，進而提出化解產(chǎn)能過剩的長效機制。

一、中國產(chǎn)能過剩的特征分析

2009年國際金融危機以來，受到外需嚴重萎縮的影響，加上中國經(jīng)濟發(fā)展方式比較粗放，不少行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題，部分行業(yè)在虧損邊緣，新時期產(chǎn)能過剩具有以下幾個方面的特征。

（一）涉及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)多個領域

新一輪產(chǎn)能過剩不僅發(fā)生在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，比如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、化工行業(yè)等，也發(fā)生在新興產(chǎn)業(yè)，比如光伏、風電制造、多晶硅等。

部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩。根據(jù)工信部總工程師朱宏任披露，目前產(chǎn)能過剩在大部分工業(yè)行業(yè)普遍存在，其中鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能過剩情況尤為突出，2012年底，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶行業(yè)的產(chǎn)能利用率分別為72%、71.9%、73.7%、73.1%和75%，并且上述行業(yè)還有大量的在建、擬建項目，產(chǎn)能過剩矛盾日益加劇^[3]。

風電設備、光伏等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。根據(jù)國家發(fā)改委原主任張平披露，目前風電設備產(chǎn)能利用率不到70%^[4]。根據(jù)中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，2012年底多晶硅產(chǎn)能19萬噸，產(chǎn)量7.1萬噸，開工率僅37.37%，大部分多晶硅企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)。硅片產(chǎn)能超過40GW，產(chǎn)量達到28GW，產(chǎn)能利用率70%；光伏電池開工率僅57%（見下頁表1）^[5]。

（二）產(chǎn)能過剩的負面沖擊效應較大

部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的后果是，企業(yè)效益大幅下滑，凈利率降低，虧損面增加，導致銀行不良貸款增加，進而將風險傳遞給銀行業(yè)。根據(jù)工信部公布，2013年上半年86家重點大中型鋼鐵企業(yè)平均銷售利潤率僅為0.19%，虧損面為40.7%^[6]。據(jù)中國有色金屬工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，2013年上半年電解鋁行業(yè)整體虧損6.7億元^[7]。船舶行業(yè)船價大幅下跌，企業(yè)成本上升，效益明顯下降，2013年上半年全國規(guī)模以上船舶工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤同比下滑25.3%，虧損面達23%^[8]。光伏企業(yè)巨頭無錫尚德已于2013年3月破產(chǎn)重組，九家債權銀行對其授信71億元，其中中國銀行已經(jīng)將22億元的貸款全部降級為不良貸款。受鋼貿(mào)、造船、光伏等行業(yè)影響，2013年二季度末，商業(yè)銀行不良貸款余額5 395億元，連續(xù)7個季度反彈，比年初增加467億元，不良貸款率0.96%，比年初上升0.1個百分點^[9]。

（三）產(chǎn)能過剩的成因復雜

中國產(chǎn)能過剩行業(yè)的成因復雜，結構性產(chǎn)能過剩與體制性產(chǎn)能過剩并存。中國多數(shù)輕工業(yè)處于國際產(chǎn)業(yè)鏈分工的低端環(huán)節(jié)，在大量低端勞動密集型產(chǎn)品相對過剩的同時，仍有部分高端產(chǎn)品需要進口，結構性產(chǎn)能過剩的特征較為明顯。比如平板玻璃是嚴重過剩的，但是電子用的玻璃基板主要依賴于進口。而重化工業(yè)則反映了處于成長階段，市場化程度較低的“體制性產(chǎn)能過?！钡奶卣?。由于重化工業(yè)屬于資金密集型行業(yè)，資產(chǎn)專用型較強，固定成本較高，產(chǎn)業(yè)退出壁壘較高，產(chǎn)能調整適應市場需求的快速變化存在一定難度。在中國投資體制不健全以及地方政府高投資沖動下，資本密集型的重化工業(yè)就成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首選，反映出“體制性產(chǎn)能過?！钡奶卣鳌?/p>

（四）化解產(chǎn)能過剩難度大

本輪產(chǎn)能過剩的發(fā)生是以國際金融危機不斷深化、外需持續(xù)疲軟、中國經(jīng)濟潛在經(jīng)濟增長率下降為背景的，化解難度較大。第一，國際環(huán)境非常嚴峻，外需疲軟，加上人民幣升值，出口形勢不容樂觀，中國長期依靠低成本勞動力優(yōu)勢的競爭空間不斷壓縮。第二，中國潛在經(jīng)濟增長率下降，已經(jīng)步入工業(yè)化后期階段，依靠快速經(jīng)濟增長來化解產(chǎn)能過剩可能性很小。第三，中國產(chǎn)能過剩很大程度上是由體制性造成的，在GDP導向的政府政績觀未改變的前提下，地方投資沖動難以遏制，不僅過剩的產(chǎn)能難以被消化，還會造出新的產(chǎn)能。

二、近年來國內(nèi)化解產(chǎn)能過剩的調控政策分析

（一）相關調控政策梳理

2009年受國際金融危機影響，中國經(jīng)濟增速下滑，部分行業(yè)盲目擴張，造成嚴重的產(chǎn)能過剩。為此國務院及相關部門出臺一系列產(chǎn)業(yè)政策、金融政策等進行嚴格調控。

國家化解產(chǎn)能過剩的調控政策基本可以歸結為以下幾種類型：一是發(fā)布預警和提示風險。比如，2009年，國務院轉發(fā)了發(fā)改委等部門“關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知”，明確指出鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電設備等行業(yè)存在嚴重的產(chǎn)能過剩。二是污染、排放、安全等外部效應管制措施。比如2010年工信部制定《水泥行業(yè)準入條件》，要求水泥粉磨站可比水泥綜合電耗≤38 kWh/t新建或改擴建水泥（熟料）生產(chǎn)線項目須配置脫除NOX效率不低于60%的煙氣脫硝裝置。三是技術標準、企業(yè)規(guī)模等管制措施。比如《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2011年本）》要求淘汰土法煉焦等落后生產(chǎn)工藝。四是限制產(chǎn)量和淘汰產(chǎn)能等管制措施。比如2013年7月，工信部公布煉鋼等19個行業(yè)首批淘汰產(chǎn)能企業(yè)名單。五是限制、禁止企業(yè)投資管制措施。2009年發(fā)改委等部門規(guī)定，原則上三年內(nèi)不再核準新建、擴建電解鋁項目。六是金融政策，比如2013年7月，國務院發(fā)文要求金融機構按照“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，對產(chǎn)能過剩行業(yè)區(qū)分不同情況實施差別化政策。

（二）調控政策效果評析

近年來有關部門多次集中治理產(chǎn)能過剩，取得了不少成效，也為中國轉型期產(chǎn)業(yè)政策的干預提供了豐富的經(jīng)驗。但是，現(xiàn)階段中國各工業(yè)部門仍然出現(xiàn)了“越調控總量、投資越踴躍、產(chǎn)能越過?！钡那闆r。分析背后的原因，一是部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩屬于體制性產(chǎn)能過剩，在地方政府GDP政績觀下的強力推動下，政策的執(zhí)行往往走樣。根據(jù)新華社記者的調查，目前有近四成的鋼鐵產(chǎn)能都屬于違規(guī)項目，電解鋁行業(yè)近年來新增的1 800 萬噸產(chǎn)能中，由國務院相關部門審批的僅80 萬噸；在國務院相關部門沒有審批的情況下，違規(guī)新增水泥產(chǎn)能8 億噸^{[/11]。第二，在中國經(jīng)濟快速增長的大背景下，環(huán)保、排放、安全的監(jiān)管措施的執(zhí)行力比較滯后，而政府的投資干預政策，也往往由于“政府失靈”而使效果大打折扣。}

三、建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制

化解產(chǎn)能過剩是今年黨和政府確定的重點工作之一。2012年末中央經(jīng)濟工作會議指出，化解產(chǎn)能過剩的原則是“尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標本兼治”。新一屆中央政府也將化解產(chǎn)能過剩作為經(jīng)濟結構調整和轉型升級的重點工作?；猱a(chǎn)能過剩的長效機制應包括以下幾個方面：

（一）重視市場機制的調節(jié)

產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟的正常現(xiàn)象，因此化解產(chǎn)能過剩更多地依賴市場手段，需要充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。一是價格手段，通過價格下調增加總需求，從而消化部分產(chǎn)能過剩問題；二是擴大市場范圍，對于存在比較成本優(yōu)勢的行業(yè)產(chǎn)能過剩，可以通過擴大出口、海外投資等手段轉移消化部分產(chǎn)能。三是持續(xù)虧損的行業(yè)，沉沒成本比較低或者沉沒成本逼近可變成本的企業(yè)會選擇退出，這樣可以減少產(chǎn)能，從而緩解產(chǎn)能過剩。四是對于結構性產(chǎn)能過剩問題，相關企業(yè)會研究市場需求特點，加大研發(fā)力度，提高技術改造和升級，增加高端產(chǎn)品供給能力，從而解決低端產(chǎn)品產(chǎn)能過剩問題。

（二）轉變政府干預方式

由于存在信息不對稱和政府失靈，政府應該充分尊重產(chǎn)能過剩的內(nèi)在規(guī)律，轉變傳統(tǒng)的干預方式。一是根據(jù)2003年中共十六屆三中全會發(fā)布《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》精神，充分尊重企業(yè)投資決策權，尊重金融機構和金融市場的融資選擇權，只要不存在環(huán)保、安全、壟斷等危害社會利益問題，政府部門不要進行過多的投資管制和審批干預；二是強化服務職能，改進有關統(tǒng)計工作，定期發(fā)布產(chǎn)能利用率、市場供求信息、價格波動、盈利水平、投資規(guī)模、信貸總量等公共信息服務，提示行業(yè)產(chǎn)能過剩風險，引導企業(yè)科學理性的決策行為。三是為解決外部性和市場失靈問題，政府部門應更多地采用經(jīng)濟手段，加快資源稅改革、加快征收環(huán)保稅，制定和執(zhí)行適當?shù)馁|量技術、能耗水耗、環(huán)保排放標準等干預措施，促使企業(yè)成本內(nèi)部化。

（三）加快經(jīng)濟體制改革

中國經(jīng)濟處于市場轉型期，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩屬于體制性產(chǎn)能過剩。為了化解體制性產(chǎn)能過剩，需要多管齊下，加快財稅改革、土地制度改革、環(huán)保體制改革等。財政體制改革方面，應理順中央與地方的利益分配機制，改革以考核GDP增長為重點的政府官員晉升體制，消除地方政府對企業(yè)投資的補貼動機。土地制度改革方面，明晰土地產(chǎn)權，理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價供地為企業(yè)提供補貼。環(huán)保制度改革方面，制定長期穩(wěn)定和嚴格的環(huán)境政策，提高環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行力度，防止地方政府犧牲環(huán)境以吸引資本引入。

參考文獻：

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[責任編輯 陳麗敏]

收稿日期：2013-08-06

作者簡介：張明哲（1983-），男，河南鎮(zhèn)平人，博士，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、金融學研究。