摘 要：對農(nóng)民環(huán)境知情權的保護是保證農(nóng)民對環(huán)境事務的參與，有效解決農(nóng)村環(huán)境問題的前提和基礎。將環(huán)境知情權放置于中國農(nóng)村社會這樣一個特殊場域具有重要的現(xiàn)實意義。我國的法律制度在保護農(nóng)民環(huán)境知情權方面存在著許多的不足，包括對農(nóng)民環(huán)境知情權保護的相關規(guī)定缺位、農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制不健全等。通過分析環(huán)境知情權的內(nèi)涵和價值，指出對農(nóng)民環(huán)境知情權保護的重要性。要實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權的保護，就必須根據(jù)農(nóng)村社會以及農(nóng)民的具體特點，在農(nóng)村環(huán)境立法、信息公開和執(zhí)法監(jiān)督層面加強法律保障。

關鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；農(nóng)民環(huán)境知情權；信息公開；立法保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0290-02

一、農(nóng)民環(huán)境知情權概述

（一）環(huán)境權與環(huán)境知情權

雖然近年來環(huán)境權理論與實踐不斷發(fā)展，但迄今為止，法學界對環(huán)境權的概念、范圍和特征的認識還很不一致。環(huán)境權應是與每個個體的生存權密切相關的權利，是人類生存的基本前提和條件，屬于基本人權的一個層面。簡而言之，環(huán)境權即是環(huán)境境法律關系主體所享有的在適宜的生態(tài)環(huán)境中生存的權利。與權利相對應的是義務，每個享有環(huán)境權益的主體同樣須承擔保護環(huán)境的義務。環(huán)境權應當是共享權，每個個體所享有的環(huán)境權是平等的。

有學者認為環(huán)境權在法律屬性上應是公益性權利和社會權，公益性是其顯著的特征，這也是公眾環(huán)境權與公民其他民事權利區(qū)別的標志。一方面，環(huán)境權是共享權，其行使目的是維護公共環(huán)境利益，體現(xiàn)對污染者污染環(huán)境行為和政府的環(huán)境行政權的制約。因此，環(huán)境權不同于財產(chǎn)權等私人權利。另一方面，環(huán)境權具有公法和私法的雙重法律性質(zhì)。從公法角度環(huán)境權是公民對于環(huán)境事務的知情、參與、監(jiān)督權，在此體現(xiàn)行政法中環(huán)境行政權與公民環(huán)境權的博弈。從私法角度進行定義，環(huán)境權是環(huán)境法律關系主體依法享有的、在適宜環(huán)境中生存的權利。

環(huán)境知情權則是公眾獲得環(huán)境信息的權利，也稱“了解權”、“接觸權”、“咨詢權”。呂忠梅認為：“環(huán)境知情權又稱環(huán)境信息權，是國民對本國乃至世界的環(huán)境狀況、國家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關信息獲得的權利。這一權利既是國民參與環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護的必要民主程序?！杯h(huán)境知情權是公眾共同享有的基礎性權利。環(huán)境知情權應是環(huán)境權的重要組成部分，且是環(huán)境參與權和監(jiān)督權的基礎。首先，公眾需知悉、獲取對其切身相關的環(huán)境的具體信息，且公眾應當被告知其享有獲取環(huán)境信息的權利；繼而，公眾才有參與、監(jiān)督環(huán)境的主動行為。環(huán)境權的內(nèi)容包括三個層面。首先是公眾對所處區(qū)域總體環(huán)境狀況的概括性了解。環(huán)境部門應當定期公布一定區(qū)域、地區(qū)和國家的整體的環(huán)境狀況和指標。其次是公眾對具體的環(huán)境影響行為的知情。包括對在其所在區(qū)域從事各種危害或可能危害環(huán)境的開發(fā)建設活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動的了解。最后是公眾對政府的環(huán)境立法、監(jiān)管和執(zhí)法行為的知情。具體包括對有關的環(huán)境政策法律法規(guī)和政府宏觀發(fā)展規(guī)劃的了解和掌握，以及對政府在環(huán)境影響評價等環(huán)境項目管理過程中的行政行為的監(jiān)督和知情。

（二）農(nóng)民作為環(huán)境知情權權主體的特殊性和重要性

如今，我國農(nóng)村環(huán)境保護問題日益突出。2013年黃浦江死豬事件和H7N9禽流感的爆發(fā)，讓我們更加關注現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題，即農(nóng)業(yè)投入品對環(huán)境的污染和對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的威脅，以及畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來的環(huán)境污染。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生是由內(nèi)外兩個因素共同作用的結(jié)果。農(nóng)民一方面是污染的承受者和受害者，另一方面農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中也會污染和破壞環(huán)境，是產(chǎn)生污染的主體。從內(nèi)因上來看，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，出現(xiàn)了化肥、農(nóng)藥使用不當、生活垃圾隨意堆放等現(xiàn)象，從而產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題，成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的頑癥。內(nèi)因的解決更多是政府的責任，在新農(nóng)村建設的過程中，政府應當注重加強對農(nóng)村環(huán)境的管理和疏導，引導農(nóng)民的生產(chǎn)、生活行為，而不是置之不理。農(nóng)民自身的污染行為不屬于環(huán)境權的范疇，我們強調(diào)農(nóng)民的環(huán)境知情權主要是從外因上來分析，即農(nóng)村遭受外來因素之破壞嚴重，使得農(nóng)民自身的環(huán)境權益遭受損壞。這不僅給農(nóng)村帶來了嚴重的環(huán)境問題，同時也增加了農(nóng)村的不安全隱患。

環(huán)境弱勢群體，主要指在自然資源利用，環(huán)境權利與生態(tài)利益分配與享有方面處于不利地位的群體。我國農(nóng)民即是典型的環(huán)境弱勢群體。農(nóng)民作為弱勢群體，由于在經(jīng)濟、政治、文化等很多方面都處于相對較為不利的境遇，他們的環(huán)境權益常常被忽視和侵犯。首先，農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展水平和文化水平較低，農(nóng)民缺乏維護自身知情權的動機和意識。農(nóng)民群體經(jīng)濟基礎的相對薄弱決定了農(nóng)民在尋求法律救濟途徑方面的弱勢。其次，由于法律的缺失，使得農(nóng)民更加缺乏維護其環(huán)境知情權的有效法律訴求的途徑。這使得農(nóng)民在環(huán)境知情權受到侵害之后，無法通過法律程序來實現(xiàn)自身的權益?，F(xiàn)今在很多農(nóng)村，農(nóng)民在利益得不到很好保障時，大多通過上訪的方式來實現(xiàn)自身的利益訴求，以弱者的身份“請求” 政府關注自身的訴求。這體現(xiàn)了更深次的問題：中國當前基層社會的司法救濟途徑的不透明、不公正和不獨立。環(huán)境知情權的披露義務主體應當是政府，而監(jiān)督政府的信息公開行為應當是司法機關。如果雙方不能扮演好各自的角色，依法行使各自職權、履行各自的義務，那么，公眾的環(huán)境權益就得不到保障和救濟。

二、當前農(nóng)民環(huán)境知情權法律保障在立法層面的缺失

首先，在我國的一般立法中關于并沒有明確規(guī)定“知情權”。具體只是在《環(huán)境保護法》以及《大氣污染防治法》的等基本法中規(guī)定，發(fā)生環(huán)境污染以后，政府應當公布相關的環(huán)境污染信息，以便公民知悉相應的環(huán)境信息。此外，對于公眾在環(huán)境影響評價中的知情與參與機制也有相關規(guī)定。對于公眾的知情權的范圍和參與的途徑及效力沒有更加完善的立法與運作機制的保障。并且這些制度大部分建立在城市環(huán)境問題和污染防治基礎上的，對于農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)定明顯不足，不利于對農(nóng)民環(huán)境知情權的保護。

其次，涉及農(nóng)村的專項立法缺少對農(nóng)民環(huán)境知情權的保護?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》已于2012年12月通過第二次修正案，自2013年1月1日起施行。在新《農(nóng)業(yè)法》中，第八章和第九章分別規(guī)定了農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與農(nóng)民權益保護。其第九章第七十三條第三款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會對涉及農(nóng)民利益的重要事項，應當向農(nóng)民公開，并定期公布財務賬目，接受農(nóng)民的監(jiān)督?！钡谄呤邨l規(guī)定：“農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織為維護自身的合法權益，有向各級人民政府及其有關部門反映情況和提出合法要求的權利，人民政府及其有關部門對農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織提出的合理要求，應當按照國家規(guī)定及時給予答復。”該兩條僅粗略規(guī)定政府部門對與農(nóng)民的利益訴求的保障，但其中并不能體現(xiàn)農(nóng)民的環(huán)境訴求。農(nóng)業(yè)基本法依然缺乏對農(nóng)民對環(huán)境了解、參與及監(jiān)督的具體規(guī)定。

再者，關于環(huán)境信息公開的立法不完善。環(huán)保總局在2008年頒布實施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對于公開的主體、公開范圍、公開程序以及相應的監(jiān)管責任等做出了一些明確規(guī)定。然而，該試行辦法一共29條，內(nèi)容較為單薄，對于環(huán)境信息公開的權利與義務以及環(huán)境信息公開的范圍界定等規(guī)定不完善。

三、完善我國農(nóng)民環(huán)境知情權保障的思考

（一）完善農(nóng)民環(huán)境權保護立法

“保護農(nóng)民權益要通過立法制度化，要從目前依靠人治保護農(nóng)民權益轉(zhuǎn)變到依靠法治保護農(nóng)民權益。”筆者認為，首先，應當將公民的環(huán)境權納入環(huán)?；痉ㄖ?，其中應對公民的環(huán)境知情權作出原則性的規(guī)定。而公民的主體中應當著重體現(xiàn)對于弱勢群體—即農(nóng)民的保障。其次，應當完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)立法，在農(nóng)業(yè)法規(guī)或農(nóng)業(yè)地方性法規(guī)里，明確規(guī)定具體的農(nóng)民環(huán)境知情權，并詳細規(guī)定環(huán)境知情權的內(nèi)容、程序和救濟途徑。再次，應當制定專門的控制城市污染源轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設的具體法律法規(guī)，并對農(nóng)民知悉本地環(huán)境污染增加或減少以及對其生活有無影響方面的權利做出相關的規(guī)定。

（二）完善環(huán)境信息公開制度

在目前制定環(huán)境信息公開法困難的情況下，可以由環(huán)保部制定“環(huán)境信息公開條例”。具體內(nèi)容應包括：（1）農(nóng)村環(huán)境信息公開的主體，包括政府和企業(yè)。企業(yè)應當定期向環(huán)保部門提交生產(chǎn)經(jīng)營狀況和環(huán)境影響的數(shù)據(jù)與指標。然后環(huán)保部門經(jīng)過認真審核后予以公布。在設計農(nóng)村信息公開制度時，尤其要強調(diào)作為公開主體中政府的責任。為了避免權責交叉、回想推諉責任的現(xiàn)象，建議將環(huán)境信息的公開統(tǒng)一由環(huán)保部門負責。（2）農(nóng)村環(huán)境信息公開的形式，應建立一個完善、全面的信息公開和信息獲取的平臺。具體通過政府公告、期刊、網(wǎng)絡與電視手段公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會等機構(gòu)應當積極公布相關的環(huán)境信息，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立基層環(huán)保站，以有效的途徑和方式公布農(nóng)村環(huán)境信息。（3）農(nóng)村環(huán)境信息公開的范圍和內(nèi)容環(huán)節(jié)。凡是與環(huán)境影響相關的信息都應納入環(huán)境公開的內(nèi)容。（4）農(nóng)民環(huán)境知情權救濟方式，在環(huán)境信息公開制度中設立環(huán)境知情權方面的行政復議救濟和環(huán)境公益訴訟等制度，從而為農(nóng)民環(huán)境知情權的保護提供程序法上的支持。

（三）健全農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體系

首先，需確立環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)督管理中的不可替代的地位。我國應建立由中央到地方進行統(tǒng)一管理的環(huán)保體系，即由國家環(huán)保部進行統(tǒng)一部署和管理，各省、市、縣級政府設置專門環(huán)保機構(gòu)，作為環(huán)保部的分支機構(gòu)，并且垂直受上一級環(huán)保機構(gòu)管轄、監(jiān)督。環(huán)保部門的工作不應受到地方其他行政部門的干預。各地政府須參與輔助本地環(huán)保機構(gòu)的工作。

其次，可以加強政府環(huán)境責任問責制，發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用。建立農(nóng)民環(huán)境考評制度，將農(nóng)民對當?shù)丨h(huán)境狀況變化的評價作為對當?shù)氐胤焦賳T政績考核的重要內(nèi)容。農(nóng)民成為促進農(nóng)村環(huán)境信息公開與農(nóng)村環(huán)境保護的主導力量，符合環(huán)境保護公眾參與的趨勢發(fā)展。要真正實現(xiàn)農(nóng)民的環(huán)境知情權，就不能僅僅糾結(jié)于政府的信息披露義務、加強對環(huán)境知識的宣傳等制度層面的問題。而是要在根本的價值目標和理念上進行轉(zhuǎn)變，真正的實現(xiàn)一種參與式的“村民自治” 。該環(huán)境考核制度應采用公開、公正的方式進行。農(nóng)民參與考核的前提是政府要保證相關的環(huán)境信息可以被農(nóng)民群眾獲悉和了解，所以該措施也可以有效地促進農(nóng)民環(huán)境知情權的保護，同時也可以成為農(nóng)民行使其他環(huán)境權利、監(jiān)督政府環(huán)境行為的一種途徑。通過農(nóng)民參與環(huán)境自治，可以促使政府部門履行自身的職責，及時、準確地公開相關的農(nóng)村環(huán)境信息，也可以更好地促使農(nóng)民參與到農(nóng)村環(huán)境保護的工作。

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