摘 要：重大的突發(fā)公共事件會給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會造成巨大的影響，在處理突發(fā)事件的過程中，公共財政是貫穿于應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)的，是最關(guān)鍵也是最重要的一部分。利用公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)的理論，著重分析公共財政在應(yīng)急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我國的公共財政應(yīng)急機制及其作用。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；公共財政；應(yīng)急機制

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0256-02

近年來，世界范圍內(nèi)連續(xù)爆發(fā)了一系列的突發(fā)公共事件，如“9·11”事件、“卡崔娜”颶風(fēng)事件、印度洋海嘯事件、SARS事件、“5·12”汶川大地震等。這些重大的突發(fā)事件給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會發(fā)展造成了巨大的破壞，因此，加強突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作勢在必行。而財政是處理突發(fā)公共事件的最后防線，是應(yīng)對公共突發(fā)事件必不可少的手段，是各種應(yīng)急機制得以有效運作的財力保障。所以，公共財政是貫穿于整個應(yīng)急管理過程的，也是最重要的一個部分?，F(xiàn)今的學(xué)者大多數(shù)都將研究的重點放在評述我國的財政應(yīng)急機制的優(yōu)缺點方面，可是筆者關(guān)注，對于應(yīng)急管理工作的資金支持是否可以引入私人組織呢？私人組織提供應(yīng)急管理的資金是否有效率呢？本文利用公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)的理論，著重于從公共財政的重要性、利用公共財政視角分析應(yīng)急管理的可行性和必要性等方面的論述對上述兩個問題給予否定的答案，說明公共財政在應(yīng)急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我國的公共財政應(yīng)急機制及其作用。

一、公共財政在應(yīng)急管理中的重要性

就我國而言，每年因公共危機損失嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計2003年，我國因生產(chǎn)事故損失2 500億、各種自然災(zāi)害損失1 500億元、交通事故損失2 000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失500億元，以上共計達(dá)6 500億元人民幣，相當(dāng)于損失我國GDP的6%。2004全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失超過4 550億元。僅就自然災(zāi)害而言，我國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)且十分嚴(yán)重的國家之一（見表1）。據(jù)民政等部門統(tǒng)計，自然災(zāi)害每年給中國造成的經(jīng)濟損失都在1 000億元以上，常年受災(zāi)人口達(dá)2億多人次。

通過上述數(shù)據(jù)表明，公共突發(fā)事件給我國帶來了巨大的經(jīng)濟損失，同時也對政府部門的應(yīng)急管理工作帶來了更大的挑戰(zhàn)。應(yīng)急管理是政府針對突發(fā)公共事件的管理，目的是通過提高政府對危機發(fā)生的預(yù)見能力和危機發(fā)生后的救治能力，及時、有效地處理危機，恢復(fù)社會穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的信任。公共危機越來越頻繁爆發(fā)的趨勢以及其產(chǎn)生的嚴(yán)重的后果要求我們必須深入研究公共危機的性質(zhì)并在最大程度上消除其不利影響。

表1 1994—2005年中國因災(zāi)害直接經(jīng)濟損失及其

相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例（單位：億元）

資料來源：《中國減災(zāi)和可持續(xù)發(fā)展》，科學(xué)出版社，2006.

公共危機具有突發(fā)性、緊急性、嚴(yán)重威脅性和高度不確定性等特征，使得其一旦發(fā)生，就會給人民群眾的生命財產(chǎn)帶來極大的災(zāi)害性和破壞性。在公共突發(fā)事件發(fā)生后，需要以政府部門為主體的公共部門在時間壓力極大和不確定性極高的情況下做出關(guān)鍵性決策。這在很大程度上考驗著一個國家的應(yīng)急反應(yīng)機制。公共安全是最重要的一種公共產(chǎn)品，提供公共安全服務(wù)、保護(hù)公民生命財產(chǎn)安全是現(xiàn)代服務(wù)型政府必須承擔(dān)的一項基本職能。財政是公共危機應(yīng)急機制的最后一道屏障，財政應(yīng)急反應(yīng)機制也就成為國家應(yīng)急反應(yīng)機制的一個重要組成部分，其作用在于為處理突發(fā)性公共事件提供財力保障。同時財政應(yīng)急反應(yīng)機制又是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，由一系列要素構(gòu)成，如應(yīng)急目標(biāo)、應(yīng)急手段以及應(yīng)急程序等。財政應(yīng)急反應(yīng)機制的完善與否，直接關(guān)系到政府在應(yīng)對公共危機時能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，能否將損失降低到最小限度。

二、利用公共財政視角分析應(yīng)急管理的可行性和必要性

首先，應(yīng)急管理屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府提供。

在突發(fā)事件爆發(fā)后，對于一個地區(qū)而言，危機產(chǎn)生的影響是普遍性的，因此，政府的應(yīng)急管理工作是面向該地區(qū)的所有人員，而且想要排除某人不接受應(yīng)急管理的代價也是相當(dāng)大的。這也就是經(jīng)濟學(xué)上的受益的非排他性。而且，由于應(yīng)急管理具有極強的外部性，當(dāng)出現(xiàn)正的外部效應(yīng)時，利益外溢，生產(chǎn)者的成本大于收益；出現(xiàn)負(fù)的外部效應(yīng)時，生產(chǎn)者的成本小于收益，受損者得不到應(yīng)有的損失補償。公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理具有正的外部效應(yīng)。私人部門以追求私人利益最大化為目標(biāo)，單純依靠市場機制本身，無法使受益者付費或使受害者獲得補償，從而導(dǎo)致社會收益和私人收益、社會成本和私人成本之間差異的產(chǎn)生。這些就造成了應(yīng)急管理收費的不可能性、市場失靈等特征。所以，應(yīng)急管理工作屬于一種公共產(chǎn)品。

因此，作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者的政府，擁有大量的社會資源，其身份和性質(zhì)也決定了政府是社會公共利益的代表，這一角色必然要求其承擔(dān)起管理危機的重要責(zé)任。

其次，公共突發(fā)事件的突發(fā)性、緊急性以及災(zāi)后救治的長期性等特征，要求應(yīng)急管理工作必須有公共財政的保障和支持。

由于公共突發(fā)事件爆發(fā)的突然性、緊急性和不可預(yù)料性，所以，當(dāng)危機發(fā)生時，為了遏制突發(fā)事件的蔓延和控制其危害，需要采取果斷措施進(jìn)行應(yīng)急治理，從而需要投入大量的資金。應(yīng)急治理的支出屬于短期性的支出，但資金需要突然，必須及時供應(yīng)。私人通常都不會有大量閑置的資金供給應(yīng)急管理，其籌集資金的能力也相對比較弱，而且私人還會有一些其他客觀的原因或者個人情感等問題，都會導(dǎo)致私人提供應(yīng)急治理的資金會產(chǎn)生低效率的現(xiàn)象發(fā)生。因此，只有公共財政才能做到迅速籌措，保障供給。

有些突發(fā)公共事件對積累起來的社會財富具有極大的破壞性，像地震、洪水會大面積地破壞房屋、橋梁、道路等公共設(shè)施，戰(zhàn)爭的破壞也是如此，因此，危機發(fā)生后的重建任務(wù)也是相當(dāng)繁重。為了對突發(fā)公共事件造成的損失進(jìn)行積極的挽救和采取必要的防范措施，同樣也需要投入大量的財政資金。這些資金屬于對突發(fā)公共事件后期治理的支出，一般具有長期性。雖然在危機剛剛發(fā)生之時會有一些私人組織或者非政府組織自發(fā)的對災(zāi)區(qū)人民以及災(zāi)區(qū)的應(yīng)急工作給予一定的資金援助，但是，在災(zāi)后重建的過程中，私人組織都不愿介入其中。因為災(zāi)后重建的任務(wù)繁重，經(jīng)濟效益相對微弱，而且對于災(zāi)后重建工作的資金供給也不像危機發(fā)生時的資金援助那樣可以獲得很強的社會影響力和公信力，對于提升私人組織的形象的效果也相對減弱。因此，私人組織都不愿提供突發(fā)公共事件后期治理的支出。這樣，這一繁重的任務(wù)就只能由公共財政負(fù)擔(dān)。

另外，突發(fā)公共事件的發(fā)生通常都會造成災(zāi)區(qū)乃至全國的人民產(chǎn)生一種恐慌的心理，容易造成社會一定程度上的混亂，從而導(dǎo)致公眾對政府的信任程度降低。因此，當(dāng)危機發(fā)生之時，政府需要投入一些政治上的或者政策上的資金支持，用以安撫公眾并且提升政府的公信力。例如，為了扶持遭受突發(fā)事件沖擊的行業(yè)和勞動者渡過難關(guān)，恢復(fù)正常經(jīng)營活動，必須及時出臺一些財政救助政策，尤其是對財政收入下降的重災(zāi)區(qū)行業(yè)，更需要采取一系列應(yīng)急措施，加以救助。

三、我國的公共財政應(yīng)急機制

公共財政應(yīng)急機制是一種在社會非正常狀態(tài)下（即危機狀態(tài)下）保障人民生存權(quán)利的體制，是國家安全和社會穩(wěn)定不可或缺的財政制度安排。應(yīng)急機制所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性、政府信任度、國際影響力等是一國最寶貴的財富。積極探討社會主義市場經(jīng)濟體制下應(yīng)急公共財政的模式，建立健全行之有效的公共財政應(yīng)急機制對于保障人民生活安全和推動社會進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，具有重要的現(xiàn)實意義。

2006年國家發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國家專項應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)定了財政部門在公共危機管理中的職責(zé)和在應(yīng)急管理中的具體程序，如財政部門負(fù)責(zé)中央應(yīng)急資金以及應(yīng)急撥款的準(zhǔn)備，中央財政每年根據(jù)上年度實際支出安排特大自然災(zāi)害救濟補助資金，專項用于幫助解決嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難等。還有，我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第32條規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費用，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。以上相關(guān)的法律及政策規(guī)定是目前財政部在應(yīng)對公共危機時的基本依據(jù)。從抗擊雪災(zāi)、“5·12”汶川大地震時財政的應(yīng)急反應(yīng)中可以看出，災(zāi)害發(fā)生后，我國財政部主要在資金、政策和措施三個方面，通過資金撥付、減免稅費、節(jié)支和貼息等方式應(yīng)對公共危機。

具體表現(xiàn)在以下幾點：（1）中央財政投入大量資金，重點加強了應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急隊伍裝備、災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、災(zāi)害恢復(fù)重建能力建設(shè)等工作；（2）財政部門安排專項資金，用于支持應(yīng)急管理部門的日常工作需求，推進(jìn)應(yīng)急管理工作的法制化、規(guī)范化建設(shè)，支持應(yīng)急隊伍建設(shè)；（3）支持國家防汛抗早、抗展減災(zāi)、森林防火、安全生產(chǎn)、核應(yīng)急、公共衛(wèi)生、公安、反恐怖、反劫機等專業(yè)機構(gòu)應(yīng)急指揮能力的建設(shè)；（4）財政部門初步建立了部門協(xié)調(diào)機制。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，財政部門按照“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的原則，在應(yīng)急管理機構(gòu)的統(tǒng)一部署下，推進(jìn)應(yīng)急管理制度建設(shè)，完普規(guī)章制度，明確財政部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)定位。在此基礎(chǔ)上，財政部門積極與有關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，建立健全部際協(xié)調(diào)機制，確保應(yīng)急管理工作協(xié)調(diào)有序地開展，保障應(yīng)急管理資金的及時撥付到位，滿足應(yīng)急管理工作的資金需求。

盡管如此，我國的公共財政應(yīng)急機制仍處在初期的發(fā)展階段，存在著一些不足。例如，法律依據(jù)不足；應(yīng)急管理資金投入分散，政策的總體效果不明顯；預(yù)算費的功能弱??；地方政府和中央政府的職責(zé)模糊；缺乏有效的監(jiān)督機制等等。因此，仍需要在現(xiàn)實工作的基礎(chǔ)上，再通過更多學(xué)者專家的努力，探索更適合我國轉(zhuǎn)型社會發(fā)展的公共財政應(yīng)急機制。

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