摘 要：根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼的雙向運(yùn)動理論，現(xiàn)代社會中市場的持續(xù)擴(kuò)張運(yùn)動尤其是過度的自由放任的市場經(jīng)濟(jì)會遭遇社會抵制經(jīng)濟(jì)脫嵌的保護(hù)性反向式運(yùn)動。因應(yīng)改革開放以來東莞市場經(jīng)濟(jì)不斷產(chǎn)生、發(fā)展、完善以及市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)累積出現(xiàn)的背景，東莞市的農(nóng)民工政策自改革開放早期和中期以來促進(jìn)了東莞市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而近年來東莞市政府則為了促進(jìn)和諧東莞和幸福東莞的建設(shè)而不斷出臺旨在保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民工權(quán)益的農(nóng)民工政策。因此，結(jié)合約翰·W·金登政策議程的多源流理論，以時(shí)間維度對1978年改革開放以來東莞市圍繞外來務(wù)工人員的典型城市政策進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：政策議程；多源流分析；農(nóng)民工

中圖分類號：TU981 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0131-02

一、政策議程多源流分析的理論淵源和內(nèi)容

政策議程的多源流分析與政策過程理論密切相關(guān)。政策過程是政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯維爾所認(rèn)為的政策科學(xué)的兩大重要關(guān)注對象之一，“政策過程模型在政治科學(xué)家之間占據(jù)主導(dǎo)地位，并將注意力集中在確定政策過程的階段上”[1]。在約翰·W·金登的《議程、備選方案與公共政策》之前，很多學(xué)者忽視了對建立政策議程的關(guān)注。理性決策模式的政策制定者致力于尋求“唯一最好的辦法”，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)。

由于理性決策模式充滿理想主義的特征，理論與實(shí)踐存在巨大的鴻溝，很快就遭到西蒙有限理性決策模式和林德布羅姆的漸進(jìn)決策模式的挑戰(zhàn)。西蒙認(rèn)為，由于決策者的信息、認(rèn)知、能力的不完備，加上受到?jīng)Q策者過去經(jīng)歷、個(gè)性的影響，決策過程中不可能獲取所有有關(guān)的信息和方案，也不可能完全正確地預(yù)測到方案和其所產(chǎn)生的后果，所以也就不可能完全實(shí)現(xiàn)決策者的目標(biāo)。對此，西蒙修正了理性決策模式的理論假定，對事實(shí)和價(jià)值、手段和目的進(jìn)行區(qū)分，以有限理性代替完全理性，以滿意代替最佳。但是，西蒙的有限理性決策本質(zhì)上還是屬于理性性質(zhì)的決策。林德布羅姆據(jù)此提出漸進(jìn)決策模式，這種決策模式具有按部就班、積小變?yōu)榇笞儭⒎€(wěn)中求變等顯著特征：決策者在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，通過連續(xù)的有限比較，采取漸進(jìn)方式對現(xiàn)有政策加以修改，在多元參與者互動下，通過連續(xù)的小的改變，在保持社會秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。漸進(jìn)決策模式解釋了現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的某些現(xiàn)象，但現(xiàn)實(shí)中還存在大量的非漸進(jìn)變化的現(xiàn)象，存在“有組織的無序”的現(xiàn)象。不確定的偏好、不清楚的技術(shù)、不固定的參與是“有組織的無序”所具有的重要屬性，模糊的偏好、充滿不確定性的技術(shù)手段、人員流動組織化對組織會產(chǎn)生重要影響。科恩、馬奇和奧爾森基于非理性主義的模糊性假設(shè)提出垃圾桶模型，問題、解決辦法、參與者、選擇機(jī)會這四大溪流經(jīng)過凈能量承載量、進(jìn)入機(jī)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)、能量分布結(jié)構(gòu)的篩選聚合后得出結(jié)果。但是，垃圾桶模型中的四條溪流是分離的，各自有其自身的特性，相互間缺乏聯(lián)系。

約翰·W·金登對垃圾桶模型進(jìn)行了修正，認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在三種重要的過程溪流：問題識別、政策建議的闡明和提煉、政治活動。問題識別需要研究官員如何開始關(guān)注某組問題，需要研究為何官員關(guān)注某組問題而非別的問題；政策溪流則與專家、行政官僚、國會議員、壓力集團(tuán)等密切相關(guān)；政治溪流則包括 “國民情緒的搖擺不定、公共輿論的變幻莫測、行政當(dāng)局的更換、黨派或意識形態(tài)在國會中分布狀況的改變以及利益集團(tuán)的影響這樣的因素[2]”。這三條過程溪流能夠互相獨(dú)立地進(jìn)行發(fā)展和運(yùn)作以應(yīng)付問題。但是，當(dāng)這些溪流在某些關(guān)鍵的時(shí)刻匯集時(shí)“政策之窗”就會打開，為政策建議者提供機(jī)會，使其政策建議和問題流、政治流結(jié)合起來，取得政策結(jié)果。但是，這種“政策之窗”打開的時(shí)間有限，意味著不是所有的政策建議者都可以抓住這個(gè)機(jī)會。約翰·W·金登通過對美國衛(wèi)生政策和交通政策的實(shí)證研究，對相關(guān)國會議員、行政任命官、文官、院外活動集團(tuán)成員、新聞工作者、研究人員和咨詢顧問人員等進(jìn)行訪談，充分利用承載于案例研究、政府文件、政治宣言、新聞報(bào)道和公共輿論調(diào)查等各種來源的信息，以實(shí)現(xiàn)對因政治行動、政策規(guī)劃和政策界定而產(chǎn)生的廣泛活動進(jìn)行剖析，從而對政府的實(shí)際政策議程進(jìn)行定位，對美國的政策制定過程進(jìn)行富有說服力的解釋，揭示國家議程建立方式的復(fù)雜性和動態(tài)性特征。

二、市場與社會雙向運(yùn)動視角下東莞農(nóng)民工政策演變歷程

改革開放以來，東莞的市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善，農(nóng)民工為東莞的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步做出了重大貢獻(xiàn)。在早期，農(nóng)民工主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)收入的增加，在公共衛(wèi)生、勞動安全、子女教育、保險(xiǎn)、社會保障、交通、通訊等方面的服務(wù)需求不是很突出。但是，到了2000后，在物質(zhì)收入逐步提高的條件下，農(nóng)民工在公共衛(wèi)生、勞動安全、子女教育、保險(xiǎn)、社會保障、交通、通訊等方面的服務(wù)需求結(jié)構(gòu)日益升級，形式也日趨多元化。

根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼的雙向運(yùn)動理論，現(xiàn)代社會中市場的持續(xù)擴(kuò)張運(yùn)動尤其是過度的自由放任的市場經(jīng)濟(jì)會遭遇社會抵制經(jīng)濟(jì)脫嵌的保護(hù)性反向式運(yùn)動。面對農(nóng)民工不同階段的社會需求，東莞市政府在不同時(shí)期出臺了不同的農(nóng)民工方面的政策。

（一）第一階段：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段（1978—2001年）

在這個(gè)階段，農(nóng)村剩余勞動力的流動受到嚴(yán)格的限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府制定的政策多屬于管制型的政策。東莞市政府對外來務(wù)工人員的政策受到過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下的流動人員管理政策的影響和制約。例如，1957年，國務(wù)院制定《關(guān)于各單位從農(nóng)民招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》，農(nóng)村剩余勞動力的流動受到嚴(yán)格的限制，各城市不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作。與此相對應(yīng)，1958年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，限制農(nóng)村人口自由進(jìn)入城市，實(shí)行城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和勞動力市場就業(yè)制度和社會福利待遇。1984年，中央文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，在各級人民政府的統(tǒng)一管理下，農(nóng)村剩余勞動力中的一部分可以進(jìn)城經(jīng)商，興辦理發(fā)、飲食等服務(wù)性行業(yè)，提供勞務(wù)服務(wù)。由此可見，政府對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，從事商業(yè)活動，其指導(dǎo)思想開始轉(zhuǎn)向認(rèn)可和一定限度的放開。

在此時(shí)代背景下，農(nóng)民工政策的問題源流是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，提高政府的GDP總量，提高人們的收入，從而提高生活質(zhì)量；政策源流是對大量來東莞市務(wù)工的人員進(jìn)行管理，但此時(shí)的管理還沒有提升到為外來務(wù)工人員提供全面服務(wù)的認(rèn)識高度；政治源流是政府的工作重心從以階級斗爭為中心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來。這三種源流的匯聚形成了當(dāng)時(shí)具有特定時(shí)代色彩的農(nóng)民工政策。

1978年，港商張子彌在東莞市虎門鎮(zhèn)提出創(chuàng)辦全國第一家“三來一補(bǔ)”企業(yè)——太平手袋廠。1978年9月15日，太平手袋廠獲得中國工商總局頒發(fā)的編號為“粵字001”的牌照，這意味著太平手袋廠作為中國第一個(gè)“三來一補(bǔ)”企業(yè)正式落戶虎門。由于虎門鎮(zhèn)本地人少，為了解決勞動力不夠的問題，太平手袋廠去江西省九江市招工，一年就招200人，成為東莞早期的外來務(wù)工人員，也就是今天的新莞人。

隨著東莞市經(jīng)濟(jì)活力的恢復(fù)和發(fā)展，城市就業(yè)壓力已經(jīng)有所減輕，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)是大勢所趨。1992年，東莞外來務(wù)工人員人口總量突破100萬，達(dá)到114.48萬人。到了1997年，東莞市外來務(wù)工人員人口總量達(dá)到144.68萬人。1997年11月5日，東莞市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過《東莞市暫住人口管理規(guī)定》，并于1997年11月12日公布施行?！稏|莞市暫住人口管理規(guī)定》對暫住人口進(jìn)行了明確定義：“離開常住戶口所在地的市、縣，在本市暫住的公民。外國人、華僑、港澳臺同胞來本市暫住的，按國家有關(guān)規(guī)定辦理?！盵3]同時(shí)，《東莞市暫住人口管理規(guī)定》還提出：“暫住人口的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。暫住人口應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，服從管理，積極維護(hù)社會治安秩序?！盵3]

2001年，東莞市外來務(wù)工人員人口總量由2000年的254.72萬飆升到457.82萬。為加強(qiáng)流動人員管理，解決大幅度上升的流動人口帶來的就業(yè)、治安、犯罪問題，保障流動人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序，促進(jìn)東莞市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，在1997年通過的《東莞市暫住人口管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，東莞市根據(jù)《廣東省流動人員管理?xiàng)l例》的規(guī)定，結(jié)合東莞市大規(guī)模外來人口的實(shí)際情況，出臺了《東莞市流動人員管理規(guī)定》。2001年12月25日，東莞市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《東莞市流動人員管理規(guī)定》，并于2001年12月31日公布和施行。

（二）第二階段（2001年至今）

在這個(gè)階段，東莞市的經(jīng)濟(jì)取得了巨大成就，農(nóng)民工的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地戶籍人口，為東莞市的繁榮做出了很大貢獻(xiàn)。為了建設(shè)和諧社會，為了適應(yīng)東莞經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展雙轉(zhuǎn)型的要求，為了解決現(xiàn)實(shí)社會中各種問題的客觀需要，東莞市陸續(xù)出臺了一系列關(guān)注東莞農(nóng)民工子女教育、醫(yī)療服務(wù)、戶籍遷入等政策。

在構(gòu)建和諧社會，服務(wù)外來務(wù)工人員的新時(shí)代背景下，農(nóng)民工政策的問題源流是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展雙轉(zhuǎn)型，建設(shè)幸福東莞，提高農(nóng)民工的幸福感；政策源流是政府的政策從管制型過渡到服務(wù)型，關(guān)注東莞農(nóng)民工的醫(yī)療服務(wù)、戶籍遷入、子女教育、城市化問題；政治源流是政府從以過去的一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心和GDP至上的理念過渡到構(gòu)建和諧社會，以人為本。

2003年3月24日起，東莞市對7周歲以下（含7周歲）兒童（包括外來兒童）免費(fèi)供應(yīng)計(jì)劃免疫疫苗，這項(xiàng)政策在全國成為免費(fèi)為外來流動兒童提供免疫疫苗的先例。2004年3月17日，東莞市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議修訂通過《東莞市流動人員管理規(guī)定》，并于2004年3月23日公布和執(zhí)行。2006年和2007年，東莞市人民政府為優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略，促進(jìn)人才與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺《東莞市企業(yè)人才遷戶暫行規(guī)定》（東府〔2006〕83號）和《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整完善〈東莞市企業(yè)人才遷戶暫行規(guī)定〉的通知》。2007年4月16日，東莞市決策層通過對廣泛征集上來的“新市民”、“新東莞人”、“來莞建設(shè)者”等東莞外來務(wù)工人員、流動人口的稱謂中確定了“新莞人”這個(gè)稱謂。同年，東莞市領(lǐng)導(dǎo)明確提出為新莞人重點(diǎn)做好10件事。2009年5月22日，東莞市制定《東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》；2010年9月26日，東莞市發(fā)布《東莞市積分制入戶管理實(shí)施細(xì)則》（東府〔2010〕84號）；2011年4月27日，東莞印發(fā)《東莞市積分制入戶暫行辦法》和《東莞市積分制入戶管理實(shí)施細(xì)則》的通知。

服務(wù)型的農(nóng)民工政策的本質(zhì)與為人民服務(wù)的黨的宗旨是一致的，其適應(yīng)了東莞經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求，也是解決現(xiàn)實(shí)社會中各種政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的問題的客觀需要。就服務(wù)型的城市政策在邏輯出發(fā)點(diǎn)和實(shí)踐過程中所體現(xiàn)的價(jià)值追求而言，它不僅重視經(jīng)濟(jì)、效率，而且也在重視經(jīng)濟(jì)、效率的基礎(chǔ)上更重視公平、民主和正義，以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)社會各群體的利益。經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的提高，農(nóng)民工在公共衛(wèi)生、公共安全、子女教育、保險(xiǎn)、社會保障、交通、通訊等方面的服務(wù)需求結(jié)構(gòu)日益升級，形式也日趨多元化。農(nóng)民工的需求正在逐漸從低層次的生理、安全需求上升到尊重、情感、自我實(shí)現(xiàn)等高層次的需求，越來越重視個(gè)人成就感，追求生活質(zhì)量，第二代農(nóng)民工在這方面的表現(xiàn)尤為突出，他們越來越注重生活的舒適程度和娛樂休閑。

參考文獻(xiàn)：

[1] Peter Deleon and E.Sam Overman，A History of the Policy Sciences，Graduate School of Public Affairs，University of Colorado at Denver，

Denver，Colorado.415

[2] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：88.

[3] 東莞市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議.東莞市暫住人口管理規(guī)定，1997年11月5日.