摘要：我國(guó)的城市更新中，多中心治理的實(shí)踐改變了以往單中心的治理模式，但又未能形成完全的“多中心”，而傾向于政府統(tǒng)籌下的多主體參與模式。由此，政府角色的轉(zhuǎn)變成為關(guān)鍵，政府需要由單一主導(dǎo)者的角色向統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者等多重角色轉(zhuǎn)化，其核心在于平衡多方利益。

關(guān)鍵詞：多中心治理；政府角色；城市更新；利益相關(guān)者

一、 問題的提出

長(zhǎng)久以來，政府和市場(chǎng)是學(xué)界對(duì)公共事務(wù)治道探索的兩個(gè)主要范疇。但是，單一政府或市場(chǎng)主導(dǎo)的模式接連受到質(zhì)疑。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆夫婦從公共選擇學(xué)派的理論假設(shè)出發(fā)，構(gòu)建了一種超越國(guó)家和市場(chǎng)的第三條道路，即多中心治理，其核心觀點(diǎn)是使多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的決策中心或服務(wù)中心并存，在競(jìng)爭(zhēng)與合作等互動(dòng)中供給公共產(chǎn)品或服務(wù)。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此理論也多有引入和跟進(jìn)，除對(duì)于理論本身的推介和進(jìn)一步研究外，更不乏基于地方實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的探索，例如陳敬德（2008）等對(duì)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)的研究，張文禮（2008）等對(duì)于城市治理的研究，吳海燕（2006）對(duì)社區(qū)治理的研究等。但是，植根于西方特別是美國(guó)社會(huì)的多中心治理對(duì)適用環(huán)境尤其是政治體制有著極高的要求。美國(guó)社會(huì)有著豐富的社會(huì)自治傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)則具有數(shù)千年的宗法社會(huì)傳統(tǒng)（于水，2005），政府長(zhǎng)期在公共事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用?，F(xiàn)有的中西方研究缺乏對(duì)多中心治理在中國(guó)語境下的適用性分析，對(duì)其本土化形態(tài)和特征分析不足。

城市更新是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，其間集中凸現(xiàn)的公平與效率問題，促使其成為公共管理學(xué)科領(lǐng)域的重要議題之一。如何有效供給公共產(chǎn)品和服務(wù)、平衡各方利益、提高效率、實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，是城市更新的關(guān)鍵內(nèi)容。作為一座擁有悠久歷史的名城，廣州對(duì)城市更新的探索堪為國(guó)內(nèi)城市典型，近年來更以南華西街改造工程為典例，由傳統(tǒng)的“單中心”模式走向多主體協(xié)同治理模式。本文以此為案例，試圖通過探索多元主體在城市更新中的互動(dòng)回答以下問題：（1）城市更新中多元主體各自的成本收益是什么，他們是如何互動(dòng)的？（1）各個(gè)主體的地位是對(duì)等的嗎？政府在其中扮演了怎樣的角色？（3）多中心治理在我國(guó)的應(yīng)用是真正的“多中心”還是僅限于“多主體”，未來又將走向何方？

本文綜合使用訪談法、觀察法、文獻(xiàn)研究法作為資料收集方式，所用資料是筆者于2012年10月～12月收集的，包括對(duì)危改各方的訪談?dòng)涗洠谝皇值奈淖謭D片資料，以及利用網(wǎng)絡(luò)收集的相關(guān)政府文件、新聞報(bào)道、文獻(xiàn)資料等。

二、 多中心治理理論的分析框架

“多中心”一詞并非奧斯特羅姆夫婦首創(chuàng)，而是最早由邁克爾·波蘭尼提出。波蘭尼（1998）強(qiáng)調(diào)“自發(fā)秩序”，認(rèn)為“多中心”是一種組織模式，而奧斯特羅姆則更將其看作是一個(gè)多元參與者互動(dòng)的治理形態(tài)（楊志軍，2010）。文森特·奧斯特羅姆（2000）認(rèn)為，多中心治理具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）治理主體是多元的，且相互獨(dú)立，地位平等。

（2）多元主體進(jìn)行既競(jìng)爭(zhēng)又合作的互動(dòng)，在合約、契約等紐帶的有機(jī)聯(lián)結(jié)下經(jīng)過沖突、協(xié)商、妥協(xié)等方式達(dá)到平衡，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，供消費(fèi)者選擇。

（3）將公民參與和社會(huì)自治看作基本策略，期待在此秩序下獲得良好的公民資格。

其中，關(guān)鍵就在于多個(gè)獨(dú)立的決策或服務(wù)中心的互動(dòng)，以及多個(gè)中心提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的動(dòng)態(tài)過程。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，參考郁建興、吳玉霞（2009）的模型，如圖1所示。

需要注意的是，必須將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者加以區(qū)分。傳統(tǒng)單中心模式下公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者是一致的，而多中心治理強(qiáng)調(diào)將生產(chǎn)與提供區(qū)分開來，引入政府之外的生產(chǎn)者，使其獨(dú)立平等地加以競(jìng)爭(zhēng)，提供產(chǎn)品或服務(wù)。由此也帶來了政府角色的轉(zhuǎn)變問題，政府不再直接“劃槳”，而是轉(zhuǎn)向“掌舵”。

基于多中心治理的分析框架，本文將以廣州市南華西街危破房改造項(xiàng)目為例，分析城市更新的過程。

三、 多中心治理在城市更新中的必要性與可能性

1. 實(shí)踐需要：城市更新模式的試錯(cuò)。廣州市的城市更新經(jīng)歷了一個(gè)艱難的試錯(cuò)過程：改革開放前，政府出資并由政府建設(shè)；1992年起，采用市場(chǎng)化的改造模式，引入外資，但由于補(bǔ)償金額較低，導(dǎo)致開發(fā)商與居民的對(duì)立；1999年起，廣州決定禁止開發(fā)商參與城市更新，由政府完全主導(dǎo)，但往往資金缺口很大；在這種情況下，嘗試一種新的平衡多方的道路成為必然，2006年，廣州市政府提出“政府統(tǒng)籌、居民參與、拆舊建新、改善環(huán)境”的危改新模式。廣州市的城市更新朝著多元參與的方向發(fā)展。

2. 現(xiàn)實(shí)困境：廣州市南華西街困局。南華西街開基于清乾隆四十一年，有著200多年的悠久歷史，并且是改革開放過程中出現(xiàn)的先進(jìn)典型，被賦予了“中華第一街”榮譽(yù)稱號(hào)，可以說，這里有著巨大的昔日聲威。但隨著時(shí)代和社會(huì)背景的變化，該街道已經(jīng)顯示出“疲態(tài)”：

其一是老舊危房居多，80%的房屋屬嚴(yán)損房，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴(yán)重威脅了居民的日常生活，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危改刻不容緩。另一方面，根據(jù)對(duì)多戶居民的訪談，當(dāng)?shù)卦【用翊蠖嘧≡谧约易嫖?，以融洽的街坊關(guān)系結(jié)成了穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)社區(qū)認(rèn)同感非常強(qiáng)，沒有到非改不可的程度，往往不愿意搬遷，這是危改中必須面對(duì)的阻力。

3. 制度保障：相關(guān)法規(guī)政策的完善。2010年，專門性指導(dǎo)文件《廣州舊城更新改造規(guī)劃綱要（征求意見稿）》（下簡(jiǎn)稱《綱要》）制定出臺(tái)。相較過去城市更新指導(dǎo)條例分散于各專項(xiàng)法規(guī)，條塊分割，各自為政的情況，《綱要》以國(guó)家專項(xiàng)法規(guī)和廣州市城市更新的實(shí)際為基礎(chǔ)，首次系統(tǒng)總結(jié)了舊城更新改造的策略，在強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)籌、主導(dǎo)作用的同時(shí)，利用市場(chǎng)機(jī)制多元化籌措資金，提高舊城更新改造的效率，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)（廣州市規(guī)劃局，2010）。

至此，廣州市城市更新有章可循、有法可依，政府主導(dǎo)下多方參與的城市更新模式有了制度保障，但相關(guān)條例法規(guī)仍然待進(jìn)一步的完善和深化。

四、 走向“多中心”：廣州市南華西街的探索

南華西街改造項(xiàng)目于2007年啟動(dòng)，其中一期已完成，二期仍停留在立項(xiàng)階段。本文主要探討的是一期工程，即南華西街危破房改造項(xiàng)目。由于此前單純以市場(chǎng)或政府為中心的模式的失敗，南華西街危改項(xiàng)目開始走向多中心治理。

1. 多元主體的互動(dòng)過程。南華西街危破房改造項(xiàng)目地塊總用地面積約為1.85萬平方米，拆遷房屋面積2.13萬平方米，拆遷戶數(shù)445戶（包括單位和個(gè)人）。與以往單一政府主導(dǎo)或者單一開發(fā)商主導(dǎo)的開發(fā)模式不同，南華西危破房改造項(xiàng)目采用了政府統(tǒng)籌下多方參與的新方式，先由廣州市土地開發(fā)中心出資進(jìn)行土地征收、海珠區(qū)政府實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置，再以“熟地”出讓的方式引入開發(fā)商承建，并由區(qū)政府進(jìn)行監(jiān)管（潘渝川、梁雨林，2010）。為了更好地進(jìn)行總體規(guī)劃和控制，2010年2月，廣州市“三舊” 改造辦公室掛牌成立，統(tǒng)籌全市“三舊”改造工作。隨后各區(qū)城市更新改造辦公室也相應(yīng)建立起來。政府通過招標(biāo)的方式放棄了公共服務(wù)生產(chǎn)者的角色，將其讓渡給市場(chǎng)，使其在競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)中達(dá)到最優(yōu)效率。

（1）政府與居民的互動(dòng)：陽光動(dòng)遷、補(bǔ)償安置。為了促進(jìn)拆遷補(bǔ)償安置的信息公開與透明、保障被拆遷人的知情權(quán)與參與權(quán)，此項(xiàng)目首次試行舊城更新改造亊前征詢制度，開展了兩輪征詢。第一輪：征詢改造區(qū)域居民意愿，同意改造戶數(shù)的比例達(dá)到90%以上方可啟動(dòng)改造，并辦理地塊改造前期手續(xù)；第二輪：征詢改造區(qū)域居民對(duì)補(bǔ)償安置方案的意見，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，簽訂附生效條件的房屋拆遷安置協(xié)議的居民戶數(shù)達(dá)到2/3以上方可具體實(shí)施拆遷（廣州市人民政府，2009）。若兩輪征詢后少數(shù)未簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的被拆遷人，要依法委托區(qū)政府組織啟動(dòng)行政裁決程序。

另外，海珠區(qū)政府以本區(qū)實(shí)際情況以及廣泛且深入的民意調(diào)查為基礎(chǔ)，制定了拆遷補(bǔ)償安置方案：采取貨幣補(bǔ)償、本區(qū)域就近安置和跨區(qū)域安置等多種補(bǔ)償安置方式，并成為廣州第一個(gè)實(shí)行原址回購的城市更新項(xiàng)目，選擇原址回購的居民，可以7 500元/平方米的價(jià)格回購面積相當(dāng)?shù)男路?，同時(shí)在拆遷期內(nèi)還能領(lǐng)取每月20元/平方米的房租補(bǔ)貼，公房的住戶也可獲得位置極其優(yōu)越、地價(jià)高昂的珠江新城臨江廉租房。這無疑給居民上了雙重保險(xiǎn)，對(duì)于外遷安置的意愿不強(qiáng)的原住民，原址回購的方式極大地推動(dòng)了拆遷的順利完成。

（2）企業(yè)與居民的互動(dòng)：帶條件出讓。企業(yè)與居民間的互動(dòng)主要通過一系列附帶條件實(shí)現(xiàn)。該地塊可以說是有史以來附帶條件最多的一塊地：受讓人須將約5 500平方米的回遷房及130平方米復(fù)建房無償移交給被拆遷人；須將約8 000平方米的回購房按7 500元/平方米的價(jià)格出售給申請(qǐng)回購的被拆遷人；須在受讓該地塊之日起的24個(gè)月內(nèi)完成回遷、回購、復(fù)建房的建設(shè)等。但值得關(guān)注的是，企業(yè)和居民間的互動(dòng)并非直接的談判，多為政府在中間發(fā)揮橋梁作用。

（3）政府與企業(yè)的互動(dòng)：招標(biāo)競(jìng)標(biāo)。由于是危改項(xiàng)目，很多開發(fā)商對(duì)利潤(rùn)空間并不看好。最后，君華集團(tuán)競(jìng)標(biāo)成功，建起兩棟回遷樓（各18層）及一棟商品樓（共30層）。事實(shí)上，在調(diào)研中筆者了解到，該項(xiàng)目屬溢價(jià)出讓，且企業(yè)毋須承擔(dān)拆遷工作，同時(shí)又可通過商品房的銷售實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的平衡。由于地理位置優(yōu)越，截至2012年底，精裝修商品樓的價(jià)格已達(dá)10萬元/平方米，開發(fā)商在此項(xiàng)目中也有利可圖。

2. 各個(gè)參與主體的成本收益分析。在利益相關(guān)者理論框架下，城市更新涉及的利益相關(guān)者主要包括：被拆遷人、開發(fā)商以及城市政府（如圖2所示）。

一般地，在城市更新中，對(duì)被拆遷人而言，其主要的利益訴求是最大可能地獲得補(bǔ)償，同時(shí)改善居住環(huán)境；成本是回遷置業(yè)費(fèi)用、補(bǔ)償高昂的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等生活成本；補(bǔ)償費(fèi)用通常無法滿足居民期望，因而其拆遷動(dòng)力不足。對(duì)開發(fā)商而言，首要目標(biāo)就是使利潤(rùn)最大化，收益主要來自再開發(fā)后建筑物的出售或出租；但舊城區(qū)的改造涉及拆遷安置，包含高昂的附加費(fèi)用，因而往往成本較高，抑制了開發(fā)商參與城市更新的積極性。對(duì)政府而言，理論上城市政府希望能夠改善城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提升城市形象，這也是官員仕途的重要籌碼，因而在主要利益相關(guān)者中推進(jìn)城市更新的動(dòng)力最大。

三方有共同利益，也有很大沖突：被拆遷人與開發(fā)商之間存在拆遷補(bǔ)償上的矛盾，而被拆遷人總是試圖獲得最大補(bǔ)償而開發(fā)商相反；城市政府和被拆遷人之間存在保障與認(rèn)同的矛盾，城市政府要考慮如何保障居民的利益、獲得其認(rèn)同、推動(dòng)項(xiàng)目的順利實(shí)施；城市政府和開發(fā)商之間存在目標(biāo)的沖突，兩者相互利用，但在城市更新中的目標(biāo)有很大差距。

3. 政府的角色。城市政府需要在多元主體博弈中扮演好主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的角色，最大限度平衡多方利益，并促進(jìn)社會(huì)公平，使項(xiàng)目整體效益達(dá)到最優(yōu)。

南華西危破房改造中政府將開發(fā)模式轉(zhuǎn)向政府統(tǒng)籌下的多元參與模式，其最大優(yōu)勢(shì)就是明晰了政府在多中心格局中的協(xié)調(diào)者角色，使多元利益得以平衡，并且明確了社會(huì)分工。具體來說：首先，政府制定了合理的拆遷補(bǔ)償和安置政策，使得被拆遷居民的利益充分得到保障，成為項(xiàng)目順利完成的重要前提，也極大提升了政府形象和公信度。第二，在城市更新中引入開發(fā)商能夠有效帶動(dòng)社會(huì)資金參與，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高效率；同時(shí)，前期的規(guī)劃、拆遷安置等工作由政府來完成，規(guī)避了企業(yè)進(jìn)行拆遷的風(fēng)險(xiǎn)，也為企業(yè)節(jié)約了成本，在此基礎(chǔ)上企業(yè)不但履行了社會(huì)責(zé)任，也獲得了豐厚利潤(rùn)，提升了品牌形象。

但是，開發(fā)商為了獲取更多的利潤(rùn)，建高樓形成俯壓之勢(shì)，破壞了歷史風(fēng)貌。這反映出此種開發(fā)模式的普遍弊端，若政府調(diào)控不當(dāng)，開發(fā)商的逐利行為易引發(fā)社會(huì)、環(huán)境問題。

五、 討論與結(jié)論

在此案例的基礎(chǔ)之上，有幾個(gè)問題仍需加以討論：

（1）在南華西危改過程中多元主體的地位是對(duì)等的嗎？居民、企業(yè)并未平等地參與決策過程，也并未在改造過程中與政府進(jìn)行較多的三方互動(dòng)，更大程度上只是服從與執(zhí)行。因此各個(gè)參與主體的地位并不平等，政府仍占據(jù)著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。即使由“單中心”轉(zhuǎn)向“多中心”，也不是一個(gè)一蹴而就的過程，需要社會(huì)和制度基礎(chǔ)。

（2）既然各主體地位不對(duì)等，這究竟是“多中心”還是“假多中心，真多主體”？

“多中心”和“多主體”的涵義是不同的，供給的多元化并不一定要求或能夠?qū)崿F(xiàn)供給的多中心，而多中心供給體制內(nèi)卻包含有多元化的因素（趙子建，2009）。各個(gè)參與主體不符合“多中心”的條件，某種意義上來說，確實(shí)只達(dá)到了“多主體”的程度，但筆者認(rèn)為，這明確昭示了多中心在未來實(shí)現(xiàn)的可能性，有著深刻的前瞻意義?，F(xiàn)階段我國(guó)公民社會(huì)較弱小，市場(chǎng)發(fā)育不成熟，仍需依賴政府通過自上而下的改革向社會(huì)放權(quán)。

（3）既然政府仍居優(yōu)勢(shì)地位，政府角色的轉(zhuǎn)變就顯得至關(guān)重要。在南華西街的危改中，足以與過去單中心模式區(qū)分開來的關(guān)鍵變量就是政府的角色。某種意義上，多中心治理在我國(guó)是作為一種工具被政府使用的，政府毫無疑問地居于主導(dǎo)地位，政府角色的改變才能帶來最關(guān)鍵的變革。政府需要由單一主導(dǎo)者、的角色向統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者等多元角色轉(zhuǎn)化。城市更新的成功實(shí)施離不開各利益主體的積極參與，因此承認(rèn)理性經(jīng)濟(jì)人追求自身利益的合理性、使各方利益訴求充分表達(dá)、平衡多元利益十分重要。應(yīng)堅(jiān)持以人為本的理念，調(diào)動(dòng)群眾與政府互動(dòng)的積極性，暢通公眾表達(dá)渠道；同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化對(duì)社會(huì)資本的利用，并使企業(yè)有利可圖，增強(qiáng)其參與熱情。這也是服務(wù)型政府建設(shè)的題中之義。

（4）這種模式也存在顯著的局限性。政府統(tǒng)籌、多方參與的模式的局限性顯著地集中于政府的中心地位上。各個(gè)治理主體地位不對(duì)等，很難進(jìn)行充分的競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的選擇余地不大；政府統(tǒng)籌、主導(dǎo)下引入市場(chǎng)機(jī)制的模式也為權(quán)力尋租提供了空間，易導(dǎo)致腐敗的發(fā)生；另外，由于政府仍居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，土地出讓金仍是重要的融資方式，而這種借助政府自身的行政特權(quán)通過土地交易等市場(chǎng)化手段融資的局面可能并不具有穩(wěn)定性，土地財(cái)政是不可持續(xù)的。

綜上，我國(guó)的城市更新中，多中心治理理論的實(shí)踐改變了以往單一中心的治理模式，但又未能形成完全的多中心治理，而傾向于政府統(tǒng)籌下的多主體參與模式。因此，政府角色的轉(zhuǎn)變成為關(guān)鍵，政府需要由單一主導(dǎo)者的角色向統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者等多重角色轉(zhuǎn)化，其核心在于平衡多方利益。

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作者簡(jiǎn)介：程佳旭，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2013-08-16。