摘要：文章在明晰稅收自主權指標體系的基礎上，通過分析OECD成員國地方政府享有的稅收自主權在不同層級政府與稅種之間的分布概況，總結了一定的國際經(jīng)驗，最后針對我國地方政府稅收自主權缺失的情況，結合具體國情，對地方政府稅收自主權的設計提供了政策建議。

關鍵詞：稅收自主權；地方政府；稅收分享

地方政府享有稅收自主權（Tax Autonomy）是地方政府財政能力的重要體現(xiàn)，在一定程度上反應了中央與地方政府間財政分權的結果。OECD成員國在實施財政分權的同時，均向地方政府下放了適度的稅收自主權。借鑒這些OECD國家的具體經(jīng)驗能夠對我國繼續(xù)深化分稅制改革提供一些很有意義的經(jīng)濟啟示。

一、 稅收自主權的指標體系

稅收自主權包含了多種含義，但是目前，我國學術界對稅收自主權并沒有一個明確的定義。根據(jù)OECD（1999），白彥鋒（2007），Bl？觟chliger與Rabesona（2009），湯貢亮等（2012）等一系列相關文獻，可以將稅收自主權的概念界定為政府能夠自主決定稅收的權力。具體而言，稅收自主權包括對稅種征收的選擇權、對稅率的設定權、對稅基的決定權與對稅收優(yōu)惠的實施權。在很多國家，稅收自主權并非歸屬于單一層級的政府，而是由多個層級的政府共享。本文主要討論的是地方政府所擁有的稅收自主權。

OECD（1999）指出，大多數(shù)OECD國家的州政府/省政府（Subcentral Governments，以下簡稱SCG）都擁有稅收自主權，具體可分為a，b，c，d，e，f六類。a類表示本級政府擁有制定稅率與決定稅基的權力，a.1類表示本級政府制定稅率與稅收優(yōu)惠，不受上級政府的控制，a.2類表示本級政府在于上級政府的協(xié)商下制定稅率與稅收優(yōu)惠；b類代表本級政府僅擁有制定稅率的權力，b.1類中上級政府不對稅率的上限與下限設定限制，b.2類中上級政府對稅率的上限與下限設定限制；c類表示本級政府有實施稅收優(yōu)惠的權力，c.1類本級政府只能規(guī)定稅收免稅額，c.2類本級政府職能規(guī)定稅收抵免額，c.3類本級政府能夠同時制定稅收免稅額與抵免額；d類表示本級政府可以與中央政府共享稅收，d.1類本級政府決定收入分成，d.2類收入分成比例只有在本級政府同意的情況下才可以更改，d.3類收入分成比例由法律制定，可以由上級政府單方面更改，但是更改頻率低于一年一次，d.4類收入分成比例由上級政府每年制定一次；e類表示本級政府不具有上述權力，f為其他情況。

二、 OECD成員國地方政府稅收自主權的分布概況

1. 地方政府稅收自主權在不同層級政府間分布的概況。跟據(jù)OECD各成員國不同的政治體制，本文將OECD國家分為聯(lián)邦制與單一制兩類。OECD的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦制國家中，州政府稅收收入占總稅收收入的比重范圍為3%（墨西哥）到48%（加拿大），單一制國家中這個比重的浮動范圍為0.8%（希臘）到34.6%（瑞典）。盡管不同的國家呈現(xiàn)出不同的政體與稅制結構，但是在稅收自主權的分布方面，仍然呈現(xiàn)出一定的共同特征。首先，即使是在聯(lián)邦制國家中，州政府所擁有的稅收收入比重也不超過50%，意味著中央政府仍掌握著大部分的稅收收入。其次，在b類稅收自主權的分布中，享有b.2類自主權的地方政府數(shù)量遠遠超過b.1類，即地方政府需要在中央政府規(guī)定的范圍內行使稅率自主權。再次，c類稅收（代表地方政府只能對稅基進行控制，卻不能控制稅率）在所有OECD國家中的比重很低。這也說明了，在通常情況下，c類稅收僅僅被地方政府作為逐步利用稅收優(yōu)惠與減免來促進經(jīng)濟發(fā)展的政策工具。最后，在稅收分享的框架中，各國都不會采取由地方政府決定收入分成比例的d.1類稅收。聯(lián)邦制國家的共享稅收入集中在d.2類，即由中央與地方政府共同決定分成比例，而單一制國家中d.3類稅收占主體地位。稅收分享的這種安排與政治體制密切聯(lián)系。聯(lián)邦制國家州政府具有較高的獨立性，與中央政府之間是完全分權的財政體制，這樣既可以保證不同層級政府的稅收收入，又可以維護稅收秩序。同時，單一制國家的中央政府，為維護財政框架的穩(wěn)定性，也會降低分成比例變動的頻率。

綜合對比兩種不同政體的國家可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦制國家中，除奧地利、墨西哥外，其他國家的州政府稅收收入比重基本維持在20%以上；而單一制國家中，除丹麥、冰島與瑞典等北歐國家，其他國家的州政府稅收收入比重基本在20%以下。同時，聯(lián)邦制國家中，地方政府享有的稅收自主權基本集中在a.1類，可以同時決定稅基與稅率；而單一制國家集中在b類，地方政府僅能自行決定稅率。由此可見，聯(lián)邦制國家地方政府政府享有的稅收自主權程度大于單一制國家。

2. 地方政府稅收自主權在不同稅種之間的分布概況。根據(jù)OECD2008年出版的收入統(tǒng)計，從稅收自主權在不同稅種之間的分布情況，也可以得出一定的規(guī)律。首先，財產稅中地方政府享有的稅收自主權最多，SCG中兩個層級政府對財產征收的稅收基本集中在a類與b類。其次，大概有四分之一左右的收入稅是在稅收分享（d類）的框架下。再次，共享稅在商品與貨物的稅收中占據(jù)了更大的比例，一小部分共享稅來自于d.4類，分成比例完全由上級政府制定。

將州政府與地方政府兩個層面在不同稅種之間分布的稅收自主權進行對比，可以發(fā)現(xiàn)，第一，州政府與地方政府得到的收入稅比例大致相當，而州政府對稅率與稅收優(yōu)惠同時有較多的自主權，地方政府對稅率有較多的自主權。第二，財產稅對地方政府的重要性較大，但是由地方政府完全掌握稅率與稅收優(yōu)惠的情況較少。第三，對商品與服務征收的稅收構成了州政府的重要收入來源。

三、 OECD成員國地方政府稅收自主權的國際經(jīng)驗

1. 中央政府掌握主導稅權。強調中央政府的主導稅權，是各國的普遍做法。中央政府不僅掌握著本國大部分稅收收入，而且在與地方政府稅收分享的框架內，中央政府也往往掌握著決定分成比例的主動權。中央政府作為調節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的主導者，理應強調中央稅權的絕對權威和主導地位，確保財政體制框架的穩(wěn)定性。

2. 地方政府享有有限的稅收自主權。地方政府的稅收自主權將提高地方政府的執(zhí)政能力，能夠更因地制宜的為納稅人提供公共服務；同時，有助于地方政府更確切地了解未來稅收收入的狀況，減少地方政府對不均衡甚至扭曲的地方收入機制的依賴。但是，地方政府的稅收自主權必須受到限制。以加拿大為例，盡管市政府可以自行制定財產稅稅率，但是省政府對其在稅基與稅率的決定方面制定了一系列的省級條規(guī)。比如省政府可以通過制定稅率結構，即是否對全部種類的財產適用同一稅率，來限制地方政府的行為。在稅收實踐中，即使像美國這樣州和地方政府都享有獨立立法權的稅權分散的國家，州和地方政府的征稅行為也要隨時受到聯(lián)邦法院的監(jiān)督，聯(lián)邦最高法院有權判定地方不適當?shù)恼鞫愋袨闊o效。只有地方政府的稅收自主權受到中央政府的限制，才能不至于引起各地政府之間的稅收沖突，維護良好的稅收秩序。

3. 地方政府稅收自主權深受地理因素的影響。如果國土面積很大，則其越有可能出現(xiàn)各地區(qū)差異過大的問題，需要適用不同的促進經(jīng)濟發(fā)展的政策。同時，地方政府需要較多的財力才能滿足本地的財政支出需要。因此，面積較大的國家，地方政府的稅收自主權較大，比如美國和加拿大兩國。而如果國土面積并不大，比如歐洲等國，則其地方政府管轄面積也越有限，政府層級簡化，由中央政府集中稅權能夠降低征管成本，提高效率，因此地方政府規(guī)模越小，稅收自主權程度相對不高。

4. 稅收自主權與地方政府承擔的事權相掛鉤。與其他單一制國家不同，丹麥、冰島與瑞典等北歐福利國家的地方政府享有的稅收自主權較大，這是與其地方政府需要承擔的事權相掛鉤的。自20世紀80年代開始的“自由市鎮(zhèn)試驗”以來，北歐國家的中央政府和地方政府間職能就進行了重新劃分，給予地方政府管理地區(qū)事務的自由，重新界定了政府間財政職責，將福利國家的功能轉向由地方政府承擔?！白杂墒墟?zhèn)試驗”的目的就在于給予地方政府更多的自治權力，提供高效的公共服務。因此，地方政府承擔了幾乎全部的醫(yī)療保健費用與全部中小學、專科、幼兒教育事業(yè)經(jīng)費以及住宅制造、城市建設、水電供給、環(huán)境保護的支出等。相對應的，地方政府享有的稅收自主權也較大。

5. 稅收分享體系的科學設計。稅收分享既可以保證地方政府的自主權，增強地方政府的稅收激勵，又可以保證國家整體財政框架的穩(wěn)定性。不管是聯(lián)邦制國家還是集權制國家，稅收分享都構成了大多數(shù)國家地方政府的重要收入來源。

在分享的稅收種類方面，多數(shù)國家將個人所得稅、公司所得稅與增值稅納入分享體系。分享體系中包括個人所得稅的國家有奧地利、比利時、捷克、丹麥、德國、意大利、墨西哥、葡萄牙與瑞士等；分享體系中包括公司所得稅的國家有奧地利、捷克、丹麥、德國、墨西哥與葡萄牙等；包括增值稅的國家有澳大利亞、奧地利、捷克、德國、墨西哥與葡萄牙。除此之外，意大利、葡萄牙與西班牙將消費稅納入稅收分享框架，奧地利則將財產稅引入分享體系。

在分成比例的變化頻率方面，除了捷克的分成比例由上級政府隨機制定以外，其他各國的分成比例基本都保持不變。比如澳大利亞與奧地利，稅收分享公式的變動為四年一次。葡萄牙與瑞士自2007年實施新公式后，分成比例保持不變。稅收共享的設計公式固定不變，可以增強地方政府對其財政收入的預見性，保證其收入的穩(wěn)定性。同時，大多數(shù)國家在進行稅收共享的設計時，都沒有將保持各地之間水平公平的因素融合在內，比如比利時、丹麥、荷蘭、意大利、墨西哥、葡萄牙、西班牙與瑞士等。

四、 我國地方政府稅收自主權的建議

2011年我國中央稅收收入規(guī)模為48 631.65億元，地方財政稅收收入規(guī)模為41 106.74億元，其中地方稅收收入規(guī)模占總稅收收入規(guī)模的45.81%。這個比例遠遠高于OECD成員國的水平。但是，基層財政困難依然成為我國現(xiàn)行分稅制的突出問題之一。這主要是因為我國的分稅制改革還不徹底，地方政府稅收自主權缺失，中央僅僅是分享了稅收收入，而沒有做到真正的分享稅權（白彥鋒，2007）。

縱觀我國地方政府享有的稅收自主權的歷史，1994年分稅制改革時，中央政府允許地方政府能夠選擇是否開征與在最高與最低稅率之間自主決定稅率與的稅種（a2級）只有筵席稅與屠宰稅，而如今這兩個稅種均已被取消。目前，我國地方政府的稅收收入幾乎全部集中在稅收自主權的最低層級，e級次。稅收分享收入也集中在d.3級。針對這種情況，如何對我國地方政府的稅收自主權進行科學設計，是我國繼續(xù)深入分稅制改革的關鍵。在推進改革的同時，既要借鑒OECD國家的國際經(jīng)驗，也要結合我國的具體國情進行分析。

1. 確保中央稅權的主導地位。無論是聯(lián)邦制還是單一制國家，中央政府掌握主要稅權是各國政府間財政關系的重要特點。尤其是結合現(xiàn)實情況，我國地域面積較大，民族成分復雜，各地區(qū)間存在經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重不平等的現(xiàn)象，財政能力差異較大，稅收收入水平相差較大，加之經(jīng)濟發(fā)展水平較低，法制化程度不強，中央政府還需繼續(xù)擁有較強的宏觀調控能力，利用轉移支付等政策工具協(xié)調各地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。因此，由中央政府集中稅權，不僅是遵從國際經(jīng)驗的做法，更是迎合實際情況的切實要求。

2. 賦予地方政府一定的稅收自主權。地方政府的稅收自主權不強，會扭曲地方政府的行為，過度依賴預算外收入，這就在一定程度上導致了“土地財政”等情況的發(fā)生。因此，在中央政府控制的范圍內，應適度賦予地方政府在稅率與稅收優(yōu)惠方面一定的自主權。第一，擁有自己的收入來源，有利于地方政府自行安排支出，從而能有效地滿足地方政府的支出需求。第二，我國各地區(qū)間公共支出需求的內容、方向千差萬別，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有較高的調控力，更需要利用信息優(yōu)勢，因地制宜的制定具體稅收政策，提高提供公共服務的能力。第三，2011年OECD成員國中，地方政府財政支出占全部財政支出比重最高的是丹麥，為62.82%，其次是瑞典，為48.71%。 可見絕大多數(shù)國家的地方政府支出都遠遠低于中央政府支出。而與此相比，我國2011年地方政府財政支出比重高達84.9%。地方政府稅收自主權應與地方政府承擔的事權相掛鉤，提高地方政府的稅收自主權就成為了必然趨勢?？梢钥紤]在進行“營改增”的改革后，允許地方政府開征一道地方銷售稅，在中央政府控制的范圍內，地方政府享有稅率與稅收優(yōu)惠的自主權。

3. 建立合理的稅收分享。很多學者提出應廢除稅收返還方式，如蘇明（2002），李紅霞（2008），胡義芳、熊波（2008），羅輝（2008），這些學者的重要觀點都是從水平公平角度出發(fā)，認為其不具備平衡財力的效用。而結合國際經(jīng)驗，超過一半的OECD國家在進行稅收共享的設計時，并沒有考慮實現(xiàn)水平公平的因素。應注意到，稅收共享的首要目的是平衡地方政府的財力，解決地方政府承擔的事權過多，而財權較小的問題。同時，依據(jù)現(xiàn)實情況，我國正在進行“營改增”的稅制改革，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍歸屬試點地區(qū)，稅款分別入庫，這就造成了地方政府自有收入水平的進一步下降。因此，調整現(xiàn)行財政分配體系已成為必然的制度需要。由于地方財力需求對共享稅具有較高的依存度，近期內，政府間稅收共享體系不僅不能取消，反而應提高共享稅的比例，對其進行進一步的科學合理的設計。

我國目前的稅收分享實行的是增值稅與所得稅的稅額式分享方式，即財政稅收返還額的計算采用“基數(shù)法”，以1994年實際收入為基數(shù)進行環(huán)比遞增，而沒有充分考慮各地的收入能力和支出需要的差異。美國對個人所得稅實行的是稅基共享，分率分征的方式，考慮到這一舉措會造成稅收征管成本大大上升，而且我國暫時網(wǎng)絡信息體系還不發(fā)達，因此可以考慮借鑒加拿大的具體做法，由中央政府負責共享稅的征收，地方政府分享的比例可以由中央與地方政府共同依據(jù)具體的經(jīng)濟狀況與事權財權的分配狀況而定。

4. 將房產稅劃歸縣級政府。大多數(shù)OECD成員國都將房產稅作為地方政府的主體稅種，地方政府享有決定稅基與稅率水平的自主權。在我國，根據(jù)國際經(jīng)驗，可以考慮將房產稅劃歸縣級政府所有，享有稅率與稅收優(yōu)惠的選擇權，以消除地方政府靠“土地財政”解決收入規(guī)模難以滿足支出需求的現(xiàn)象。首先，房產稅的稅基具有穩(wěn)定性，稅收歸宿明確。其次，房產稅較為符合收益原則，房產稅水平的大小，反應了當?shù)靥峁┕卜盏乃?。由縣局政府享有房產稅的自主權，既符合受益原則，又可以使得房產稅成為縣級政府的穩(wěn)定稅源，增加財政收入，擺脫其對土地收益的過度依賴。同時房產稅還具有調節(jié)收入分配和資源配置的功能。具體可以借鑒加拿大的做法，在允許縣政府自行制定稅率的同時，由省政府對其在稅基與稅率的決定方面進行一定的調控。

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作者簡介：倪霓，中國人民大學財政金融學院博士生；王怡璞，中國人民大學財政金融學院博士生。