摘要：文章將我國銀行業(yè)的監(jiān)管現(xiàn)狀與發(fā)達國家做比較研究，詳細分析了我國銀行監(jiān)管體制、監(jiān)管理念、監(jiān)管方式以及監(jiān)管手段等存在的不足，在借鑒歐美國家的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)銀行監(jiān)管相應(yīng)的缺陷以及我國的基本情況給出我國銀行業(yè)監(jiān)管改進的措施。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；監(jiān)管體制；監(jiān)管不足；監(jiān)管完善

一、 引言

銀行是吸收存款、發(fā)放貸款、辦理票據(jù)貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，是現(xiàn)代金融的核心。金融深化的不斷發(fā)展必然決定對于銀行的監(jiān)管是金融系統(tǒng)監(jiān)管的重中之重。銀行監(jiān)管是指政府機構(gòu)利用法律和行政等手段對銀行進行監(jiān)督管理，保證銀行業(yè)的健康發(fā)展，穩(wěn)定金融秩序。King和Levine（1993）指出金融自由化促進了經(jīng)濟的發(fā)展，也影響了銀行業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營，增加了銀行發(fā)生危機的概率，因此完善的監(jiān)管體系是保證銀行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

美國在1913年頒布了《聯(lián)邦儲備法》提出了有效監(jiān)管的概念，此后關(guān)于銀行監(jiān)管問題的研究就再也沒有停止過。Grossman和Stigliz（1976）提出政府監(jiān)管有利于提高公眾的福利；Minsky（1992）指出由于銀行業(yè)的內(nèi)在脆弱性，才需要外部的監(jiān)管；Chant（2003）認(rèn)為外部的監(jiān)管有利于保障銀行體系的穩(wěn)定性；2010年《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》通過，標(biāo)志著銀行監(jiān)管新框架的建立。李金澤（2001）反思了我國現(xiàn)有銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，提出重視立法規(guī)劃的系統(tǒng)化；尚靜（2005）從金融可持續(xù)角度對銀行監(jiān)管進行研究；孟艷（2007）設(shè)計了一套衡量銀行監(jiān)管有效性的指標(biāo)體系；劉曉勇（2007）提出建立有效銀行監(jiān)管的基本框架；閻慶民（2010）研究了審慎監(jiān)管等現(xiàn)代銀行業(yè)監(jiān)管的前沿問題等。

近年來中國銀行業(yè)得到迅速發(fā)展，但先后出現(xiàn)的“錢荒”、“房貸荒”等也暴露了銀行監(jiān)管的問題。由于我國監(jiān)管工作起步晚、經(jīng)驗不足，在理論和實踐上仍存在著一些漏洞，這為金融體系的健康發(fā)展帶來長期隱患。本文通過對國內(nèi)外銀行監(jiān)管體系以及發(fā)展趨勢進行比較分析，系統(tǒng)總結(jié)我國銀行監(jiān)管體制中存在的缺陷，在總結(jié)發(fā)達國家改革經(jīng)驗以及結(jié)合中國的實際的基礎(chǔ)上提出我國銀行業(yè)監(jiān)管合理的改進建議。

二、 銀行業(yè)監(jiān)管——我國與發(fā)達國家的比較

由于各國的歷史、政治以及經(jīng)濟條件的不同，因而在銀行監(jiān)管方面各有特色、各有利弊，但是各國銀行監(jiān)管具有共同的出發(fā)點和歸宿，通過比較分析可以發(fā)現(xiàn)我國商業(yè)銀行監(jiān)管體系中存在的一些問題。

1. 監(jiān)管體制、監(jiān)管類型的比較。

（1）監(jiān)管體制。20世紀(jì)80年代以來，由于金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，新的金融產(chǎn)品如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，加上信息技術(shù)的發(fā)展以及金融機構(gòu)之間競爭的加劇，金融控股集團越來越多，銀行開始突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，向保險市場和證券市場滲透，從而出現(xiàn)了許多交叉業(yè)務(wù)，各國都紛紛向混業(yè)監(jiān)管體制過渡：1997年，英國成立金融監(jiān)管服務(wù)局，統(tǒng)一負責(zé)對銀行、證券、保險以及其他非金融機構(gòu)的監(jiān)管；美國1999年通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》開始了混業(yè)監(jiān)管。中國目前仍采取的是分業(yè)監(jiān)管，雖然監(jiān)管機構(gòu)分工明確，專業(yè)化強，但是這種“三足鼎立”的現(xiàn)狀導(dǎo)致了缺少管理的\"黑色區(qū)域\"的存在，同時缺少統(tǒng)一金融監(jiān)管的約束，故在決策時不能從全局利益考慮，不利于市場的長期發(fā)展。當(dāng)前金融環(huán)境下我們需要監(jiān)管機構(gòu)采取混業(yè)監(jiān)管有針對性地進行監(jiān)督管理。

（2）監(jiān)管類型。目前我國銀行監(jiān)管的政府機構(gòu)監(jiān)管的主要是中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會），中國人民銀行保留部分監(jiān)管權(quán)力，國家審計署和財政部對銀行財務(wù)等方面進行監(jiān)督。相比于其他國家的監(jiān)管機構(gòu)，我國人民銀行和銀監(jiān)會會有一些職能分工不明確，造成監(jiān)管重疊，甚至沖突，而各監(jiān)管部門之間又暫時還沒有建立好有效的溝通、協(xié)調(diào)機制，信息不能及時傳遞，使得各個部門“各自為政”，造成監(jiān)管效率低下。較發(fā)達國家監(jiān)管主體，銀監(jiān)會獨立性不足，在實施監(jiān)管時容易受到政府影響，行政權(quán)力可能會受到很大制約。

行業(yè)自律可以防患于未然，起到事前防范的作用，極大地減少違規(guī)事件的發(fā)生。美國銀行家協(xié)會是美國銀行業(yè)自律機構(gòu)，它的宗旨是通過建立銀行家之間的聯(lián)系，提高商業(yè)銀行的工作效率，加強銀行間的合作，促進銀行的發(fā)展。我國行業(yè)自律組織主要是中國銀行業(yè)協(xié)會，但由于它起步晚，發(fā)展并不健全，資金來源不足，缺少相應(yīng)法律法規(guī)的保障，因此在實際中難以起到有效監(jiān)管的效力。

社會監(jiān)管主要是由會計或?qū)徲嬍聞?wù)所按照一定的會計準(zhǔn)則對銀行的財務(wù)報表進行真實性、公正性地審核。發(fā)達國家具有較為嚴(yán)格的外部審計，經(jīng)常舉行“三方會議”。中國社會監(jiān)管體系發(fā)展滯后，社會監(jiān)管的意識薄弱，審計制度并不完善，中介機構(gòu)缺乏取得審計師、注冊會計師等人員，大大削弱了社會監(jiān)管在銀行監(jiān)管中的地位。

針對內(nèi)部控制監(jiān)管，美國建立了強大的內(nèi)部控制系統(tǒng)，主要包括三大目標(biāo)和五大組成部分；英國具有專門的報告會計師定期報告銀行的經(jīng)營狀況，保證經(jīng)濟效率，控制經(jīng)營風(fēng)險。我國近年來越加重視內(nèi)部控制和公司治理，但目前仍面臨銀行內(nèi)部控制制度不完善、不合理，內(nèi)部審計部門缺少獨立性、缺乏綜合素質(zhì)較高的審計人員和規(guī)范化的應(yīng)用技術(shù)。

2. 監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式以及監(jiān)管手段的比較。

（1）監(jiān)管內(nèi)容。市場準(zhǔn)入監(jiān)管是指銀行監(jiān)管部門對商業(yè)銀行進入金融市場、提供金融服務(wù)以及經(jīng)營金融產(chǎn)品等活動進行審查和批準(zhǔn)，以保障銀行業(yè)安全、穩(wěn)健地運行。我國對于市場準(zhǔn)入監(jiān)管相對于其他國較為嚴(yán)格，雖然這樣可以有效地控制銀行的部分風(fēng)險，但是也會降低銀行的競爭力、創(chuàng)造力，造成銀行效率低下、服務(wù)水平偏低。

銀行業(yè)務(wù)運營監(jiān)管是指以安全和維護穩(wěn)定為目標(biāo)，對銀行的經(jīng)營情況、風(fēng)險狀況、內(nèi)部控制環(huán)境及必要的糾正措施做出評估。近年來我國銀行業(yè)不良貸款率不斷下降，低于歐美、日本等發(fā)達國家，資本充足率和核心資本充足率均高于《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求。但償債能力、運營能力、盈利能力等依然處于較低水平，尚未落實流動性監(jiān)管工具。在我國總分行制度下，銀行的各個分支機構(gòu)的指標(biāo)數(shù)據(jù)很不平衡，西部地區(qū)的不良貸款率可能達到15%以上，這些隱形的風(fēng)險難以在并表制度下顯現(xiàn)出來。

市場退出監(jiān)管金融監(jiān)管當(dāng)局對銀行退出市場、破產(chǎn)倒閉或合（兼）并、變更等實施監(jiān)管，也包括對違規(guī)銀行終止經(jīng)營的監(jiān)管。市場退出機制是一種優(yōu)勝劣汰的機制，有助于提高銀行經(jīng)營的效率和競爭意識，建立風(fēng)險分散、轉(zhuǎn)移和補償機制，提高投資者的風(fēng)險識別能力。發(fā)達國家早已實施規(guī)范的市場退出機制，并建立了完善的法制環(huán)境。我國銀行業(yè)中政府是風(fēng)險的隱形擔(dān)保人，市場退出機制相對弱化，更缺乏完善的破產(chǎn)法律法規(guī)問題。一旦銀行破產(chǎn)而沒有采取及時、合理的措施，金融市場的傳染效應(yīng)會連續(xù)放大風(fēng)險，國家信用將受到挑戰(zhàn)。

（2）監(jiān)管方式。美國具有較完善的現(xiàn)場檢查體系，具有明確的現(xiàn)場檢查內(nèi)容與評級，非現(xiàn)場監(jiān)管具有先進的監(jiān)管信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析指標(biāo)和分析模型。而我國在對商業(yè)銀行監(jiān)管方式上，無論是現(xiàn)場監(jiān)管還是非現(xiàn)場監(jiān)管與世界上發(fā)達國家相比，都存在一定的差距，監(jiān)管方式主要以現(xiàn)場監(jiān)管為主，沒有很好結(jié)合非現(xiàn)場監(jiān)管，同時現(xiàn)場檢查力量分散、力度不夠，非現(xiàn)場監(jiān)管沒有實現(xiàn)信息化和規(guī)范化，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)，很難進行有效的數(shù)據(jù)處理和分析，不能很好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

（3）監(jiān)管手段。國外監(jiān)管機構(gòu)卻非常重視風(fēng)險性監(jiān)管，他們大都建立了銀行風(fēng)險預(yù)警機制，采用壓力測試方法分析風(fēng)險狀況，重視定量分析與定性分析結(jié)合，快速地對銀行風(fēng)險進行處置，將防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險作為銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)前的緊迫任務(wù)和銀行業(yè)發(fā)展全局的重大問題，并紛紛建立獨立的機構(gòu)對銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險進行專門的監(jiān)管，提出宏觀審慎原則，加入逆周期操作，消除負外部性。但是我國在監(jiān)管手段上是“重合規(guī)，輕風(fēng)險”，大型商業(yè)銀行僅僅做到利用壓力測試監(jiān)督風(fēng)險，沒有專門針對系統(tǒng)性風(fēng)險設(shè)立的機構(gòu)，而一些中小商業(yè)銀行連《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》針對銀行風(fēng)險控制的規(guī)則都還沒有實行。

3. 監(jiān)管法制制度、信息披露制度和存款保險制度比較。

（1）監(jiān)管法制制度。要實現(xiàn)銀行監(jiān)管的合法性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性以及持續(xù)性，必須要建立相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)的基礎(chǔ)，做到依法監(jiān)管，沒有法律的保障，很難建立完善的銀行監(jiān)管體系。英、美、德、日等發(fā)達國家隨著金融業(yè)不斷的發(fā)展，基本上建立與之相適應(yīng)的嚴(yán)謹(jǐn)周密的銀行業(yè)監(jiān)管的法律框架，通過法律明確監(jiān)管主體的權(quán)利和責(zé)任，有效避免責(zé)任不明和行政不作為等問題。

我國銀行監(jiān)管的法制建設(shè)較晚，雖然我國銀行監(jiān)管逐步走上了法制化軌道，但是相對于發(fā)達國家，仍然存在許多不足之處：①法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性。許多法律法規(guī)之間存在一些重疊或是矛盾的地方，不同條文規(guī)定不能很好相互協(xié)調(diào)，而且各個法律在對各金融監(jiān)管主體監(jiān)管范圍的規(guī)定上，存著許多不明確的規(guī)定或者監(jiān)管主體不一致，引起過度監(jiān)管或是無人監(jiān)管；②沒有針對退出機制進行立法。我國銀行監(jiān)管不重視市場退出監(jiān)管，所以至今還沒有適用于銀行的破產(chǎn)處置法規(guī)；③法律法規(guī)未能與時俱進。由于金融創(chuàng)新，金融產(chǎn)品不斷發(fā)展，當(dāng)前的法律條文已經(jīng)不能滿足銀行監(jiān)管的新要求，網(wǎng)上銀行、手機銀行的出現(xiàn)徹底顛覆了傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)，但是對電子銀行業(yè)務(wù)、外資銀行和影子銀行的監(jiān)管尚處于起步階段，沒有相對應(yīng)的法律規(guī)定，可能為銀行危機埋下隱患。

（2）信息披露制度。信息披露可以有效地解決市場信息不對稱所帶來的諸多問題，保護存款人、投資者的合法權(quán)益，完善的信息披露制度可以有助于社會監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管。我國的披露機制與發(fā)達國家相比存在著披露制度的不完善和監(jiān)管的不得當(dāng)，商業(yè)銀行披露格式、內(nèi)容不統(tǒng)一，缺少規(guī)范性，內(nèi)容可能失真，同時又沒有很好地重視會計、審計事務(wù)所等中介機構(gòu)在信息披露中所起的作用。信息披露制度的不透明會造成市場中沒有及時、準(zhǔn)確的信息，影響公眾的信心，一旦出現(xiàn)危機，很容易發(fā)生擠兌事件，加快危機的傳染。

（3）存款保險制度。20世紀(jì)90年代以來，為了維護金融的穩(wěn)定，保護存款者的利益，各國相繼建立了存款保險制度，這一制度是對銀行市場退出機制的補充，完善危機預(yù)警機制和緊急處理系統(tǒng)，同時也能增強存款人的信心，減少擠兌事件的發(fā)生。但我國至今還沒有建立存款保險機制，隨著銀行的股份制改革，利率市場化進程推進（2013年7月19日正式取消貸款利率下限），銀行可能破產(chǎn)，所以迫切需要推行存款保險制度。

三、 我國銀行業(yè)監(jiān)管的改進建議

通過上述比較研究發(fā)現(xiàn)，我國目前的銀行監(jiān)管狀況有其歷史和國情的原因。在發(fā)達國家監(jiān)管工作的啟示下，結(jié)合我國目前金融市場發(fā)展的指導(dǎo)方針，本文給出以下改革建議：

1. 完善監(jiān)管體制。我國金融市場經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)為混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了條件，所以為了逐漸適應(yīng)金融控股集團的業(yè)務(wù)涉及多個金融領(lǐng)域，應(yīng)該逐步建立統(tǒng)一的金融混業(yè)監(jiān)管機制，同時建立具有權(quán)威性和獨立性的監(jiān)管主體，保證監(jiān)管機構(gòu)可以自動采取相應(yīng)的干預(yù)和處罰措施，避免受到政治影響，減少監(jiān)管偏差。

加強政府機構(gòu)監(jiān)管，明確各個部門各自的職能，加強機構(gòu)之間合作，行動上保持一致性，建立良好的協(xié)調(diào)、溝通機制，確保信息、資源共享，建立監(jiān)管人才培養(yǎng)機制，組織監(jiān)管人員再培訓(xùn)，打造一支創(chuàng)新能力強、業(yè)務(wù)水平高、知識面廣的監(jiān)管隊伍。重視行業(yè)自律監(jiān)管，提高中國銀行業(yè)協(xié)會權(quán)威性；不斷普及社會監(jiān)管意識，發(fā)揮中介機構(gòu)在銀行監(jiān)管中的重要作用，培養(yǎng)審計師、注冊會計師等專業(yè)人才；強化內(nèi)部控制監(jiān)管，要將銀行監(jiān)管理論與公司治理理論相結(jié)合，提高銀行審計部門的電子信息技術(shù)水平等。

2. 加強監(jiān)管理念、監(jiān)管方式以及監(jiān)管手段。轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從傳統(tǒng)的微觀審慎原則轉(zhuǎn)向新的宏觀審慎原則；監(jiān)管手段要做到突出合規(guī)性監(jiān)管，強化風(fēng)險性監(jiān)管；現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查齊頭并進，建立統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)庫，及時收集和更新數(shù)據(jù)，把監(jiān)管的重點放在持續(xù)性監(jiān)管上來；在不斷完善市場準(zhǔn)入監(jiān)管和銀行業(yè)務(wù)運營監(jiān)管的同時，加強對市場退出的監(jiān)管，明確監(jiān)管主體在破產(chǎn)銀行處置中的程序和權(quán)限，防止風(fēng)險溢出，特別是當(dāng)前推行利率市場化的大環(huán)境下。

引入杠桿率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，彌補資本充足率的缺陷，考察銀行經(jīng)營風(fēng)險時，不僅僅注重對特定金融機構(gòu)風(fēng)險的防范和控制，還要對銀行內(nèi)部傳染機制加以關(guān)注，將系統(tǒng)性風(fēng)險運用實際操作之中，并與壓力測試相結(jié)合，客觀地評價、識別銀行體系的整體風(fēng)險，以動態(tài)評價和風(fēng)險預(yù)警為核心建立早期干預(yù)框架，及時地制定銀行處置計劃。

3. 改善監(jiān)管法律體系。在吸收發(fā)達國家監(jiān)管立法的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把握監(jiān)管體制改革的動態(tài)，有針對性的加快法律法規(guī)和相關(guān)制度的建設(shè)，加強我國銀行監(jiān)管法律法制條文協(xié)調(diào)性。制定與市場退出監(jiān)管相符合的法律條文，填補電子銀行、影子銀行以及外資銀行監(jiān)管方面的法律空白，加強與國外監(jiān)管機構(gòu)的國際合作，在相關(guān)法律制定的時候既要借鑒《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，又要結(jié)合中國自身的情況。

4. 積極建立存款保險機制。經(jīng)過二十多年的努力，當(dāng)前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，內(nèi)部已達成共識，要穩(wěn)步推進利率市場化，存款保險制度是這一過程中的一個重要環(huán)節(jié)。建立符合我國具體國情的存款保險制度。首先中國人民銀行、財政部、保監(jiān)會和銀監(jiān)會等機構(gòu)合作共同建立一個專門的存款保險公司，全權(quán)負責(zé)銀行的存款保險；其次，出臺一系列與存款保險制度相關(guān)的法律法規(guī)；建立完善的銀行風(fēng)險評估體系，存款保險的保費不僅要與銀行的存款大小相適應(yīng)，還要與銀行償債能力、運營能力、盈利能力相一致，與銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險相符合。

5. 加強信息披露機制。完善信息披露制度是建立存款保險機制的基礎(chǔ)，所以要必須提高監(jiān)管資本透明度、加強市場約束，各大商業(yè)銀行應(yīng)該做到充分對社會公眾披露信息，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該加大對銀行數(shù)據(jù)的審查力度，并要求各個銀行都必須公布財務(wù)報表、統(tǒng)計信息等內(nèi)容。對外公布的信息要做到及時、準(zhǔn)確、清晰、客觀、全面，同時加強對銀行業(yè)信息披露機制立法力度，建立媒體監(jiān)管督促體系，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)等方便公眾參與監(jiān)督。最后加強對監(jiān)管部門進行再監(jiān)督的意識，防止濫用職權(quán)，影響到監(jiān)管的有效實施。

四、 結(jié)論

本文全面地研究了中國銀行業(yè)監(jiān)管目前所存在的問題或與當(dāng)前金融環(huán)境不適應(yīng)的地方，從與其他發(fā)達國家監(jiān)管比較入手分析，也強調(diào)了有效監(jiān)管體制的重大意義，最后結(jié)合中國的基本情況提出一些切實可行的建設(shè)意見。

由于我國自身發(fā)展的原因，監(jiān)管制度起步晚，市場經(jīng)濟不像歐美國家經(jīng)歷了上百年的變革，因此構(gòu)建成熟完善的銀行監(jiān)管體系仍然任重而道遠。本文認(rèn)為可以根據(jù)監(jiān)管的重要程度以及所具備的條件來逐步完善，例如可以先建立切實可行的存款保險制度，完善的銀行風(fēng)險評估體系，完整和精確的金融數(shù)據(jù)庫等。

同時，國家各監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管部門和金融機構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)建立有效的溝通機制，創(chuàng)新監(jiān)管理念，做到科學(xué)監(jiān)管，及時控制風(fēng)險。然而改革不是一蹴而就的，而是需要循序漸進、結(jié)合自身的實際情況使我國的銀行監(jiān)管工作走向成熟，不斷取得新的成績，為我國社會主義市場經(jīng)濟穩(wěn)定、快速發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

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作者簡介：吳慧珊，中國人民大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院博士生；周小攀，中國人民大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院碩士生。