【摘要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民依法享有的一項重要民事權(quán)利。但是由于當(dāng)事人主體地位不平等、主管部門行政管理職能缺位等原因，導(dǎo)致部分農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)受到侵害。為此，我們應(yīng)通過完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度、強化承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力等方面措施，來實現(xiàn)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán) 問題 對策

【中圖分類號】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2013）10-0034-02

我國《憲法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！瓍⒓愚r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中也明確指出：“土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利?！薄段餀?quán)法》第124條重申了這一基本體制，規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度?！倍恋爻邪?jīng)營權(quán)就是對家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在民事法律中的具體體現(xiàn)。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)的涵義與特征

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的涵義與特征

《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有利從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！睋?jù)此，所謂土地承包經(jīng)營權(quán)，是指自然人、法人或其他組織，對農(nóng)村建設(shè)用地之外的土地通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式加以利用的用益物權(quán)[1]。

從現(xiàn)行立法的規(guī)定和我國農(nóng)村土地制度改革的方向來看，具有以下特征：

1.土地承包經(jīng)營權(quán)的主體具有普遍性

隨著我國農(nóng)村土地制度改革的不斷深入，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的自然人以及法人和其他組織。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)的客體具有廣泛性

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”這就確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的客體范圍。第一，其客體不僅可以是集體所有的土地，還包括國家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地。第二，其客體不僅包括耕地、林地、草地，還包括其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是對土地通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式加以利用

權(quán)利人對土地的支配方式，體現(xiàn)為在土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也就是進(jìn)行耕作、造林、畜牧、養(yǎng)殖等等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是我國國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，正所謂“無農(nóng)不穩(wěn)”。鑒于此，我國法律對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)之用進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上屬于物權(quán)

《物權(quán)法》直接將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一類物權(quán)形態(tài)，為農(nóng)民享有長期穩(wěn)定的土地權(quán)利打下了堅實的法律基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，性質(zhì)上為他物權(quán)，即對他人所有的土地而享有的物權(quán)。正是基于此種性質(zhì)，我國實現(xiàn)了對于農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，創(chuàng)建了家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，性質(zhì)上為限制物權(quán)，不僅在對土地的支配方面受到法律的限制，而且其支配有期限限制。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化及其意義

1.有利于保持權(quán)利的長期性和穩(wěn)定性

如果將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，其期限只能按照承包合同的約定來確定。這就可能導(dǎo)致個別地方故意壓縮承包期。這種做法將導(dǎo)致農(nóng)戶的短期行為，不愿作長期的投入以及合同期限將滿時進(jìn)行掠奪性經(jīng)營的根源，嚴(yán)重不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。[2]而承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，就意味著以法律的形式確認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)的期限，根據(jù)物權(quán)法定原則，當(dāng)事人不能進(jìn)行另外的約定。

2.賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)排他效力

土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化要求對承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由物權(quán)法作出明確規(guī)定，不能由發(fā)包人隨意確定，從而有利于保護(hù)承包經(jīng)營權(quán)人的利益。而作為物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)具有對抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護(hù)。

3.為征收補償提供了法律基礎(chǔ)

《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！敝詫ν恋丶右匝a償，法理基礎(chǔ)就在于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。

4.促進(jìn)土地合法流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，就意味著作為一項長期穩(wěn)定的財產(chǎn)應(yīng)該可以轉(zhuǎn)讓，而不應(yīng)對這種財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓施加更多的限制，從而可以更有效地促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

5.土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化有利于對集體土地的管理，防治耕地的大量流失

當(dāng)今，造成耕地流失的重要原因之一就是掌握農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)的基層村組織享有實際土地轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)的事實決定權(quán)，而農(nóng)民沒有在土地轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)上的話語權(quán)。在承包經(jīng)營權(quán)真正成為農(nóng)民的長期穩(wěn)定的物權(quán)以后，農(nóng)民就會切實的從維護(hù)自身的物權(quán)出發(fā)對抗非法的占地、轉(zhuǎn)讓等行為，使農(nóng)民也能夠積極參與對耕地的保護(hù)。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度中存在的問題

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記不規(guī)范

不動產(chǎn)登記有公示和公信力的作用，能降低交易的信息搜尋成木、減少各種權(quán)屬糾紛，是不動產(chǎn)形式和保護(hù)的重要制度保障。[3]登記制度是實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)主要組成部分，沒有登記制度就不能有效保證土地經(jīng)營權(quán)取得、行使和保護(hù)。但是在我國土地登記制度屬于多頭管理，而且登記也不規(guī)范，甚至有的地方還因為各種各樣的原因，使農(nóng)民得不到土地承包權(quán)證書，造成了承包方的權(quán)利無法有效保障、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢等諸多問題，對土地承包經(jīng)營權(quán)取得、行使、保護(hù)造成諸多不利。

（二）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村雖早己存在，但大多數(shù)地區(qū)至今尚未建立起一套完整規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)的作用不明顯；在相當(dāng)部分村組集體土地檔案資料管理制度不健全，監(jiān)管措施軟弱無力；未建立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構(gòu)，農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解處理渠道不多，法律效力不強。實踐中，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制尚未形成，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)在更多時候是自發(fā)和無序的。[4]在農(nóng)村普遍存在私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，沒有制度規(guī)范和保護(hù)；事實上在我國相當(dāng)一部分地區(qū)，農(nóng)村干部為解決自己村里財政危機，掌控農(nóng)村承包期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于法律規(guī)定時間；由于各地土地流轉(zhuǎn)缺少制度和法律上保障，經(jīng)常產(chǎn)生糾紛，有的地方改變土地農(nóng)業(yè)用途，造成耕地資源減少，直接會影響我國糧食安全。

（三）農(nóng)民利益與農(nóng)業(yè)效益間矛盾越發(fā)尖銳

按人口均分土地容易形成格子田地，難以形成規(guī)模化經(jīng)營，但是想要通過有效途徑實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)又非常困難，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，集中土地形成大農(nóng)場，以抵御市場經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊又是發(fā)展趨勢，如何維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益不受到損害與不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就發(fā)生了矛盾。如何解決這對矛盾，目前也還局限于依賴鄉(xiāng)村干部反復(fù)細(xì)致的思想工作，爭取農(nóng)戶同意，或動員其置換土地，至今還沒有其他很好的解決辦法。期待國家出臺更好政策支持，既能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和現(xiàn)代化的需要，又能夠解決農(nóng)戶擔(dān)憂和權(quán)益實現(xiàn)。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)不力

農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)受到多方面的侵害。地方政府或基層組織濫用征地權(quán)，隨意變更國家規(guī)定承包年限，甚至強迫農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)土地合同；更甚者，地方政府借著推動城鎮(zhèn)化名義，降低土地實際成本，進(jìn)行土地開發(fā)運用，改變農(nóng)業(yè)土地的用途；還有一些農(nóng)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)，打著發(fā)展農(nóng)業(yè)的旗幟，利用各種手段欺騙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，其意圖不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是變相征用農(nóng)戶的土地，有的還進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，從中牟利。在這些侵害面前，農(nóng)民不懂法，即使進(jìn)行司法保護(hù)，農(nóng)民就是弱勢群體，如何保護(hù)自己合法土地承包經(jīng)營權(quán)？

三、保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的對策

（一）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力

2012年全國兩會中進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，報告中指出要加快修改完善相關(guān)法律，落實現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策。按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新。加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證， 2012年基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，完善相關(guān)配套政策。登記證發(fā)放就是法律制度的保障。承包經(jīng)營權(quán)人取得經(jīng)營權(quán)證后，能夠有效排除任何人的干涉，一旦權(quán)利受到侵犯，可以根據(jù)物權(quán)的追及效力提起侵權(quán)之訴。

（二）規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)程序

國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨矛盾，出臺相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和保障，更應(yīng)明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)操作程序，建立能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化和農(nóng)村實際的流轉(zhuǎn)制度。凡事集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，必須由相關(guān)當(dāng)事人同意，民主商議，不可少數(shù)人同意即可；凡事涉及土地流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)過村委民主通過，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意備案，并規(guī)定誰審批誰負(fù)責(zé)，施行責(zé)任倒追制度；按照自愿協(xié)商等原則，簽訂正式合同，將土地名稱、坐落、面積、用途、價款及支付方式、雙方應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)而且容易產(chǎn)生糾紛的內(nèi)容應(yīng)通過合同形式固定下來。便于當(dāng)事人有效履行義務(wù)，切實維護(hù)權(quán)利；還要采取登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)生效的要件，如不經(jīng)登記，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得生效、不受法律保護(hù)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)自愿原則所簽訂的流轉(zhuǎn)合同僅產(chǎn)生債權(quán)的效力，受讓方所取得的使用農(nóng)村土地的權(quán)利為債權(quán)。經(jīng)過登記，則受讓方取得的使用農(nóng)村土地的權(quán)利具有物權(quán)性質(zhì)，不僅可以對抗流轉(zhuǎn)方的侵害，還可以對抗來自第三人的不法侵害。

（三）土地主管部門加強農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的指導(dǎo)和監(jiān)管，保障土地資源的充分合理利用

作為主管部門，國家農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門及基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)專門設(shè)立農(nóng)村承包經(jīng)營管理機構(gòu)，通過以下三方面指導(dǎo)和監(jiān)管農(nóng)村承包經(jīng)營的順利進(jìn)行：[5]其一，法律知識和國家政策的宣講和指導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)對農(nóng)民進(jìn)行法律知識和國家農(nóng)村政策的宣傳，指導(dǎo)農(nóng)民學(xué)法、懂法，增強維權(quán)意識，學(xué)會保護(hù)自己的權(quán)益。其二，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的指導(dǎo)。多進(jìn)行農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的指導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)家致富，農(nóng)民物質(zhì)生活水平提高了，就可以有更多接受教育、繼續(xù)發(fā)展的機會。其三，政府要對承包經(jīng)營權(quán)糾紛及時解決，對違法行為及時監(jiān)管和糾正，將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。

（四）建立符合承包經(jīng)營法律關(guān)系的司法救濟(jì)程序

當(dāng)今，侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的司法維護(hù)一般還是按照普通民事訴訟程序進(jìn)行，應(yīng)按其承包經(jīng)營權(quán)的特殊性，走特殊法律救濟(jì)程序。程序設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)簡單便捷，在農(nóng)業(yè)人口密集地方農(nóng)業(yè)事務(wù)派出法庭；在案件定性處理時，因會設(shè)計農(nóng)戶與國家機關(guān)權(quán)益糾紛，應(yīng)參照行政訴訟范圍來規(guī)定定性；進(jìn)行舉證環(huán)節(jié)，實行責(zé)任倒置舉證，因為農(nóng)民往往在舉證環(huán)節(jié)處于弱勢群體，沒法舉證，由被告方對自己行為的合法性進(jìn)行舉證更能查清事實、準(zhǔn)確定案；在訴訟期限處理上，根據(jù)農(nóng)村實際，來規(guī)定結(jié)案時間，便于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶權(quán)益保障。

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[5]馬艷平.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)》[J].《中共山西省委黨校學(xué)報》. 2009（12）：68.

作者簡介：

趙夫鑫（1982-），男，山東臨沂人，山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：馬克思主義基本理論與思想政治教育。

樊晶晶（1984-），女，山東濟(jì)南人，曲阜師范大學(xué)杏壇學(xué)院，研究方向經(jīng)濟(jì)法。

劉瑞銀（1993-），男，山東濟(jì)南人，山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

陳楠（1994-），女，山東濟(jì)南人，山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院。