〔摘要〕 農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村居民的生活共同體，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)必須從國(guó)情和農(nóng)村的實(shí)際狀況出發(fā)，脫離了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的客觀要求，就會(huì)出現(xiàn)工作偏誤。現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的客觀要求主要表現(xiàn)在：政府是主導(dǎo)力量，社區(qū)建設(shè)模式多樣化，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系是重點(diǎn)，尊重農(nóng)民的權(quán)利和意愿等方面。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須遵從其客觀要求，努力防止政府角色錯(cuò)位，“一刀切”和急躁冒進(jìn)現(xiàn)象，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，忽視農(nóng)民主體地位等偏誤。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，客觀要求，偏誤

〔中圖分類號(hào)〕C916 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2013）01-0106-03

自2006年民政部在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作至今已經(jīng)歷時(shí)6年，各地紛紛摸索出一些工作經(jīng)驗(yàn)，形成了各具特色的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，但是在推行社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中也存在不少問(wèn)題。明確現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的客觀要求，有利于防止和糾正工作中的偏誤，不斷完善體制創(chuàng)新和組織創(chuàng)新過(guò)程，開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新局面?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的客觀要求主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一） 政府是主導(dǎo)力量。我國(guó)從2006年開(kāi)始的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，是國(guó)家民政部門牽頭、多部門協(xié)作共同參與的政府行為。這項(xiàng)工作包含了國(guó)家多層次的政策目標(biāo)，是一種自上而下的政策過(guò)程，因此在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府是主導(dǎo)力量。中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳為此專門下發(fā)文件，明確由國(guó)家民政部牽頭，公安部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等部門參與，共同抓好城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)工作，各級(jí)地方政府按照中央文件精神要求，部署本地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作。據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，省、市政府制定農(nóng)村社區(qū)相關(guān)政策的達(dá)到84.38%，縣級(jí)政府制定政策的達(dá)到77.44%，由此說(shuō)明，規(guī)劃和宣傳農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是省、市政府的工作重點(diǎn)，執(zhí)行上級(jí)政策和參與社區(qū)實(shí)踐則是縣鄉(xiāng)一級(jí)政府的工作重點(diǎn)?！? 〕各級(jí)政府不斷加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入力度，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金列入年度財(cái)政預(yù)算，確保農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入，為改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件、增加公共服務(wù)資源起到了決定性作用。為提高政府主導(dǎo)能力，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地流轉(zhuǎn)以及安置補(bǔ)償?shù)确矫姘l(fā)揮了重要作用，通過(guò)輿論宣傳，使農(nóng)民了解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和自身利益的密切關(guān)系，并能積極參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。因此，從現(xiàn)階段的實(shí)際情況來(lái)看，政府不僅是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)者、規(guī)劃者，而且是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體推動(dòng)者和投入者。

（二）社區(qū)建設(shè)模式多樣化。我國(guó)幅員遼闊、各地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，比如東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村之間、城中村與遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村之間、同一地區(qū)的村與村之間等，這種客觀上的不平衡性要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須走模式多樣化的道路。目前，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中已經(jīng)呈現(xiàn)出模式多樣化的態(tài)勢(shì)：從社區(qū)的建置和邊界來(lái)看，主要形成了“一村一社區(qū)”模式、“多村一社區(qū)”模式、“一村多社區(qū)”模式和“合村并莊建社區(qū)”模式；從城市化影響的角度看，主要形成了“城郊型社區(qū)”模式、“集鎮(zhèn)型社區(qū)”模式和“村落型社區(qū)”模式；從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，可以分為“村委會(huì)治理” 模式、“村社合一” 模式、“村企主導(dǎo)” 模式、“聯(lián)村建設(shè)”模式；而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如浙江省，則形成了突出城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃與建設(shè)、突出改革農(nóng)村基層管理體制、突出構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系、突出組織村民志愿服務(wù)等四種農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。這種農(nóng)村社區(qū)模式多樣化的狀況，一方面反映了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，同時(shí)也是從實(shí)際出發(fā)、因地制宜、分類推進(jìn)工作要求的具體落實(shí)，對(duì)于改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平起到了積極作用。

（三）改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系是重點(diǎn)。從2004年～2009年，連續(xù)6年中央一號(hào)文件都提出要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。但是與城市相比，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體水平仍然較低，在一些地區(qū)，行路難、用電難、飲水難的問(wèn)題十分突出，精神文化設(shè)施就更為少見(jiàn)?；A(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受影響，農(nóng)民收入狀況自然也受影響，農(nóng)民的生活質(zhì)量難以提高。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村之所以難以留住人才、留住資金，甚至難以留住強(qiáng)壯勞動(dòng)力，與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期欠賬有直接關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是形成物質(zhì)與精神相融合的生活共同體，落后的基礎(chǔ)設(shè)施條件難以承載這樣的目標(biāo)要求。因此，把改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況作為重點(diǎn)是建設(shè)好農(nóng)村社區(qū)的客觀要求。此外，完善公共服務(wù)體系也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。黨的十六大以來(lái)，中央高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題，投入大量資金，加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的扶持力度，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)取得了明顯成效，改善了農(nóng)村缺少公共服務(wù)的狀況。2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，有5313.5萬(wàn)農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，552萬(wàn)農(nóng)村居民得到政府五保救濟(jì)，救助農(nóng)村醫(yī)療困難群眾1558.1萬(wàn)人次；資助4544.3萬(wàn)農(nóng)村困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。但是從公共產(chǎn)品的供給來(lái)看，農(nóng)村的公共服務(wù)體系還不夠完善，質(zhì)量水平不夠高，社會(huì)福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品均等化的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。公共產(chǎn)品的供給水平和質(zhì)量涉及到一個(gè)群體的國(guó)民待遇問(wèn)題，體現(xiàn)著社會(huì)的公平正義和民眾的福利，因此，現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一個(gè)最突出的客觀要求就是要把落實(shí)公共服務(wù)均等化作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)優(yōu)先發(fā)展，通過(guò)社區(qū)建設(shè)，使農(nóng)村居民在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社保等公共服務(wù)上享有與城市居民同樣的待遇。

（四）尊重農(nóng)民的權(quán)利和意愿。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)的進(jìn)步，特別是農(nóng)民流動(dòng)性的增強(qiáng)和社會(huì)信息化的發(fā)展，農(nóng)民的自主意識(shí)不斷得到加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)有2.5億農(nóng)民工，其中有1.5億是在外地打工，這種職業(yè)變化和流動(dòng)性的增強(qiáng)開(kāi)闊了農(nóng)民的視野，作為長(zhǎng)年在城市打工的“準(zhǔn)市民”，他們?cè)谒枷胗^念、價(jià)值判斷、物質(zhì)文化需求等方面已經(jīng)發(fā)生了很大的變化；同時(shí)，國(guó)家每年投入巨資扶持農(nóng)村的職業(yè)教育，新一代農(nóng)村勞動(dòng)力受教育水平和文化素質(zhì)普遍得到提高，農(nóng)民的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的農(nóng)民主要是靠鄉(xiāng)緣、血緣構(gòu)建自己的社會(huì)資本，而新生代的農(nóng)村居民已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向靠知識(shí)、技術(shù)、職業(yè)建構(gòu)自己的社會(huì)資本，為提高自身的自主意識(shí)奠定了基礎(chǔ)?！稗r(nóng)民理性與工商業(yè)社會(huì)的優(yōu)質(zhì)要素結(jié)合可以形成疊加優(yōu)勢(shì)，與此同時(shí)， 它們二者中的劣質(zhì)要素的結(jié)合也可能產(chǎn)生疊加劣勢(shì)?！?〔2 〕農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，一方面為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了人才、智力的支持，另一方面也強(qiáng)化了其維護(hù)自身利益甚至最大化追求自身利益的能力，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變革提出了新的挑戰(zhàn)，因此，在維護(hù)公共利益與尊重農(nóng)民個(gè)體利益之間尋找恰當(dāng)?shù)钠鹾宵c(diǎn)是治理農(nóng)村社區(qū)的客觀要求。

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，必須以客觀現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，遵從社區(qū)建設(shè)的客觀要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)具體工作，主要應(yīng)注意以下幾方面的偏誤：

一是防止政府角色錯(cuò)位。政府是現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，這不僅因?yàn)檎寝r(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者、領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，同時(shí)也因?yàn)檎哂泄矙?quán)力，掌握著公共資源的調(diào)配權(quán)，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要投入者。這種政府與社會(huì)之間的關(guān)系特點(diǎn)很容易形成強(qiáng)政府-弱社會(huì)的運(yùn)作框架，造成“過(guò)度行政”或“政府錯(cuò)位”現(xiàn)象。從本質(zhì)上講，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是黨和國(guó)家從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問(wèn)題戰(zhàn)略高度部署的國(guó)家政策，目的就是要建立沒(méi)有城鄉(xiāng)差距的生活共同體，從中央到地方在各類政策文件中也都強(qiáng)調(diào)要防止政府“錯(cuò)位”現(xiàn)象，但是在實(shí)際工作中，這種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，2008年國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定，地方政府新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得超過(guò)農(nóng)村退出的宅基地面積。這就是說(shuō)，如果農(nóng)村不退出宅基地，城市就不能增加建設(shè)用地，靠土地供養(yǎng)財(cái)政的地方政府將會(huì)捉襟見(jiàn)肘，因此一些地方政府在落實(shí)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)的過(guò)程中，利用政策導(dǎo)向和信息不對(duì)稱，在其他條件不具備的情況下大包大攬，急于合村并莊，大搞圈地蓋樓，進(jìn)一步延續(xù)了靠土地和基建拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、支撐財(cái)政的施政路徑，其結(jié)果就是損害了農(nóng)民利益，制造了虛假政績(jī)，影響了黨和政府的形象。預(yù)防政府“錯(cuò)位”，關(guān)鍵是要將黨的惠農(nóng)政策落到實(shí)處，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、方式、措施回歸到中央精神上來(lái)，擺正角色，約束過(guò)度行政行為和以城市為本位的發(fā)展思路，真正從解決“三農(nóng)”問(wèn)題、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的高度推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

二是防止“一刀切”和急躁冒進(jìn)現(xiàn)象。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，決定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在速度、模式、規(guī)模上不能搞“一刀切”。離開(kāi)了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村社區(qū)的系統(tǒng)化工程就無(wú)法運(yùn)行，因此在現(xiàn)階段，并不是所有農(nóng)村都能夠轉(zhuǎn)型建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，國(guó)家民政部也是在經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，落后地區(qū)如何建設(shè)農(nóng)村社區(qū)至今還在探索之中。但是在實(shí)際工作中，一些地方不顧實(shí)際條件，好大喜功、追求政績(jī)，簡(jiǎn)單地將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)作合村并莊、讓農(nóng)民住上高樓，引起了農(nóng)民的反感，造成了新的不穩(wěn)定因素。比如，在經(jīng)濟(jì)較為落后的農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)方式還沒(méi)有形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化水平，農(nóng)民習(xí)慣于自給自足的種菜養(yǎng)畜，但強(qiáng)制性地住進(jìn)有電梯的高層樓房之后，生產(chǎn)工具和農(nóng)產(chǎn)品的存放問(wèn)題、自給自足的吃菜、養(yǎng)畜問(wèn)題都難以解決，不僅在生活習(xí)慣上不能適應(yīng)，而且也會(huì)增加生活成本，因此他們并不擁護(hù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。預(yù)防這種現(xiàn)象，政府必須樹(shù)立正確的政績(jī)觀，不能片面追求政績(jī)、搞形式主義和“一刀切”，而應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平、生產(chǎn)方式特點(diǎn)、農(nóng)民的生活習(xí)慣等，選擇合適的速度、方式和規(guī)模分類分層次推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在條件不成熟的情況下，應(yīng)以改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高農(nóng)民享有的公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，而不是急躁冒進(jìn)搞形式上的社區(qū)建設(shè)。

三是防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。政府投入是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主渠道，尤其是在現(xiàn)階段，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件差，公共服務(wù)水平低，很難吸引社會(huì)資金的投入，政府更應(yīng)該責(zé)無(wú)旁貸地加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的投入。但是在實(shí)踐中，有些地方政府為了集約資源，把周邊幾十個(gè)村歸并為一個(gè)中心村，雖然農(nóng)民的居住地集中了，但是生產(chǎn)內(nèi)容、生產(chǎn)方式以及生活方式并沒(méi)有任何改變。農(nóng)民種地的距離加大，時(shí)間成本增加；買樓房、裝修的開(kāi)支也增加；不能自給自足種菜養(yǎng)畜，還要交物業(yè)費(fèi)，生活成本也增加；特別是鄰里之間的交往減少，精神成本加大。以上這些實(shí)際上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，得不到農(nóng)民的認(rèn)同。在籌資渠道上，由于農(nóng)村社區(qū)的一些公共服務(wù)項(xiàng)目被當(dāng)作“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，一些地方總是想方設(shè)法讓農(nóng)民“分擔(dān)”一些基本建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的投入壓力，這是變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從根本上講，現(xiàn)階段建設(shè)農(nóng)村社區(qū)必須強(qiáng)調(diào)政府投入的主渠道作用，等條件成熟以后，再采用政策引導(dǎo)的方法吸引民間資本參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在未來(lái)階段的社區(qū)建設(shè)中，民間資本不愿意做的投資，政府還必須做，只要是民間資本能做的事情，政府沒(méi)有必要與其爭(zhēng)著做，而應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有所發(fā)展的基礎(chǔ)上，吸引民間資本去做?！? 〕因此現(xiàn)階段必須明確的是，政府是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入的主渠道，不能較多采用市場(chǎng)化的方式變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更不能用攤派、集資等方式直接增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，否則建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的惠農(nóng)政策即使目標(biāo)很美好，也很難得到農(nóng)民的認(rèn)同。

四是防止忽視農(nóng)民的主體地位?，F(xiàn)階段農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)提升，維權(quán)能力增強(qiáng)，因此在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，必須處理好政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接而不是無(wú)序脫節(jié)，推動(dòng)政府依法行政與社區(qū)依法自治的良性互動(dòng)而不是相互排斥。一方面，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，正確宣講和實(shí)施國(guó)家政策，利用行政的、經(jīng)濟(jì)的甚至法律的手段推進(jìn)國(guó)家政策的落實(shí)，轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，引導(dǎo)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、社會(huì)治安、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。另一方面，要特別重視農(nóng)民的權(quán)利和利益，尊重農(nóng)民的自主意愿，積極適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的變化，探索建立農(nóng)村基層利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制。比如，在社區(qū)規(guī)劃上，政府不能包辦一切，應(yīng)該建立溝通途徑，充分征求農(nóng)民的實(shí)際意愿，結(jié)合科學(xué)的思路，在各方利益共贏的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。

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責(zé)任編輯 于曉媛