〔摘要〕 政府財(cái)政支持是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本保障和重要條件。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的財(cái)政支持政策主要包括保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理支持、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制四方面內(nèi)容。目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的財(cái)政支持政策存在中央和地方責(zé)任劃分不合理、保費(fèi)補(bǔ)貼存在隱憂、經(jīng)營管理支持不充分、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和分散機(jī)制不健全等問題。為此，應(yīng)明確中央及地方政府在財(cái)政支持中的職責(zé)劃分，逐步完善中央財(cái)政支持體系；優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼政策，適當(dāng)提高補(bǔ)貼程度，提高參保率；改進(jìn)對保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼方式；完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。

〔關(guān)鍵詞〕 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，財(cái)政支持政策，問題，對策建議

〔中圖分類號〕F812.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）01-0060-05

農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性決定了在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展過程中需要政府提供強(qiáng)大的財(cái)政支持。國際經(jīng)驗(yàn)及國內(nèi)實(shí)踐也表明，政府財(cái)政支持是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本保障和重要條件。2004年，中國保監(jiān)會(huì)逐步批準(zhǔn)在全國試行不同區(qū)域模式的專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，隨后上海安信、法國安盟、吉林安華、黑龍江陽光農(nóng)業(yè)等保險(xiǎn)公司相繼成立。同年，在地方政府財(cái)政補(bǔ)貼政策的扶持下，我國部分省區(qū)（江蘇、新疆、四川、內(nèi)蒙古、湖南）開始了以省級財(cái)政補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，逐步激活農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。2007年，中央財(cái)政開始對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保險(xiǎn)補(bǔ)貼，隨后各省區(qū)也相繼跟進(jìn)，開始或加大對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持的范圍與力度。到2007年底，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋所有省、自治區(qū)和直轄市，在全國范圍內(nèi)以試點(diǎn)形式普遍展開。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行分散決策方式，由于不同地區(qū)試點(diǎn)模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政實(shí)力等方面的差異，各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策也各有不同。本文擬對我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的財(cái)政支持政策現(xiàn)狀進(jìn)行比較分析并提出改進(jìn)建議。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要財(cái)政支持政策

目前，我國各地政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的財(cái)政支持政策主要包括保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理支持、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制四方面內(nèi)容。

（一）保費(fèi)補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼的目的在于增加農(nóng)民的付費(fèi)能力，提高農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。從補(bǔ)貼層次看，目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼由中央及地方財(cái)政共同承擔(dān)。中央財(cái)政對江蘇等試點(diǎn)省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中央直屬墾區(qū)的特定種植業(yè)險(xiǎn)種如玉米、水稻、小麥、棉花、大豆、花生等提供35%的保費(fèi)補(bǔ)貼，為中西部22個(gè)省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中央直屬墾區(qū)的能繁母豬、奶牛保險(xiǎn)分別提供50%和30%的保費(fèi)補(bǔ)貼。其余地區(qū)及其他種類政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)支持主要來源于地方財(cái)政，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)要求省、市、縣（區(qū)）財(cái)政共同參與分?jǐn)偂?/p>

在補(bǔ)貼方式上，中央財(cái)政采取與地方財(cái)政的“聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼” 〔1 〕，即對于補(bǔ)貼險(xiǎn)種，只有在補(bǔ)貼地區(qū)省級財(cái)政部門提供補(bǔ)貼的前提下，財(cái)政部才給予相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼。各試點(diǎn)地區(qū)省、市、縣等不同層級的保費(fèi)補(bǔ)貼分?jǐn)偡绞接腥N類型：一是按固定比例分?jǐn)?，即在試點(diǎn)范圍內(nèi)，不考慮各地具體情況，一刀切地承擔(dān)統(tǒng)一責(zé)任；二是區(qū)域化差額分?jǐn)?，即依?jù)各縣市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力的差異，在補(bǔ)貼分?jǐn)偙壤嫌兴鶇^(qū)別；三是自主協(xié)商確定分?jǐn)偙壤床幻鞔_各級政府的具體分?jǐn)偙壤?，由政府結(jié)合實(shí)際情況自行協(xié)商。

從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上看，各地均采用了比例補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼比例一般視參保農(nóng)產(chǎn)品對國計(jì)民生的重要性不同而有區(qū)別。對于直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的作物和牲畜如水稻、棉花、小麥、奶牛、生豬等補(bǔ)貼比例可高達(dá)50%，而對于其他具有地方特色的農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物及養(yǎng)殖品種補(bǔ)貼比例則相對較低，一般也在30%以上。大多數(shù)地區(qū)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供低保額的直接物化成本保險(xiǎn)，與發(fā)達(dá)國家相比，保費(fèi)補(bǔ)貼比例較低。

從補(bǔ)貼對象看，各試點(diǎn)地區(qū)主要采取三種做法：一是面向所有農(nóng)戶，凡是參保農(nóng)戶都能獲得保費(fèi)補(bǔ)貼。二是面向“大戶”，即對達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模的種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織給予保費(fèi)補(bǔ)貼。三是面向“小戶”，即對生產(chǎn)規(guī)模較小的分散經(jīng)營的農(nóng)戶參加保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）經(jīng)營管理支持。農(nóng)業(yè)遭受災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)頻繁，且多以家庭生產(chǎn)為單位經(jīng)營、規(guī)模分散，承保、調(diào)查、索賠成本較高，較易發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)成本較高，與之相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)率也就比較高。對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持，目的是解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營成本過高的問題。其具體措施包括“明補(bǔ)”形式的稅收優(yōu)惠政策、經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和“暗補(bǔ)”形式的“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”措施。

在稅收優(yōu)惠政策方面，我國對種養(yǎng)兩業(yè)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅；除少數(shù)地方政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼外，多數(shù)地區(qū)采取了“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的“暗補(bǔ)”，即通過非農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盈利來補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)。即在一定范圍內(nèi)和一定程度上分?jǐn)傉咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的賠款責(zé)任，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付壓力過重的問題。目前各試點(diǎn)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制主要有兩種：一是“地方政府與保險(xiǎn)公司聯(lián)辦”模式，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)包括賠款及超額賠款責(zé)任由地方政府和保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)；二是“保險(xiǎn)公司自營”模式，即在政府財(cái)政補(bǔ)貼的政策框架下，保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。

（四）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。其目的是解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以分散的問題。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率高，大面積干旱、洪水、臺風(fēng)等風(fēng)險(xiǎn)事故往往會(huì)給經(jīng)營機(jī)構(gòu)造成沉重打擊，再保險(xiǎn)安排和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的建立是抵御巨災(zāi)對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)威脅的兩大保證。目前中央并未建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散責(zé)任主要表現(xiàn)為地方政府責(zé)任。從各試點(diǎn)地區(qū)的方案規(guī)定看，北京、山東等地明確應(yīng)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并積極利用再保險(xiǎn)等市場化機(jī)制分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。但也有相當(dāng)省區(qū)尚未明確巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，這意味著一旦巨災(zāi)發(fā)生，在經(jīng)營機(jī)構(gòu)無法負(fù)擔(dān)的情況下，政府將被迫承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中財(cái)政支持政策存在的突出問題

（一）中央和地方責(zé)任劃分不合理。農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展既關(guān)系到全社會(huì)的公共利益，也關(guān)系到廣大地區(qū)利益和農(nóng)戶個(gè)人的福祉 〔2 〕。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有外部效應(yīng)大、受益區(qū)域范圍廣的特點(diǎn)，因此，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，是中央和地方財(cái)政應(yīng)共同承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，在我國目前多級財(cái)政預(yù)算管理的體制下，中央及地方財(cái)政應(yīng)合理分工協(xié)作，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)財(cái)政支持措施能正常到位。而我國的現(xiàn)實(shí)狀況是各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，農(nóng)業(yè)比重較高的地區(qū)，地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較薄弱，地方財(cái)政大多相對困難。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政基礎(chǔ)較好，而農(nóng)業(yè)的比重較低。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多地向全國、特別是向發(fā)達(dá)地區(qū)輸出糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品及原材料。由此可見，主要由地方政府財(cái)政支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言既缺乏可能，也有失公平。因此，負(fù)有全社會(huì)利益分配調(diào)節(jié)責(zé)任的中央財(cái)政，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要支持責(zé)任。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了小區(qū)域的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間與空間兩個(gè)維度的有效分散，高強(qiáng)度風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將嚴(yán)重沖擊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)與穩(wěn)定，因此，中央政府應(yīng)負(fù)起巨災(zāi)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金籌集使用的主要責(zé)任，以確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中中央及地方政府財(cái)政均承擔(dān)了財(cái)政支持責(zé)任，初步形成了多層次財(cái)政支持的局面。但目前中央財(cái)政支持只限于保費(fèi)補(bǔ)貼，由于整體而言，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平較低，對中央財(cái)政并沒有造成壓力；但地方政府責(zé)任則過多過重，由于地方政府財(cái)政實(shí)力的有限性和差異性，各地開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)規(guī)模和政府扶持力度存在較大差異，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)原本已捉襟見肘的地方財(cái)政承受了更大壓力，造成了試點(diǎn)地區(qū)或者財(cái)政支持力度不足，或者由于財(cái)力缺乏而根本無法開展業(yè)務(wù)，阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為“支農(nóng)”工具的功效尚未得到充分發(fā)揮。

（二）保費(fèi)補(bǔ)貼存在隱憂。從中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策看，中央和省級財(cái)政之間采取的“補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)”方式鼓勵(lì)地方財(cái)政拿出資金來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民的基本生活，且能在一定程度上避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和“釣魚”行為，但也存在中央財(cái)政資金撥付滯后的問題，導(dǎo)致地方政府及保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)在制定保險(xiǎn)保障水平和保險(xiǎn)補(bǔ)償方案時(shí)趨于保守。此外，“補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)”也會(huì)形成地區(qū)間的不公平，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)及農(nóng)業(yè)比重較高的地區(qū)往往由于地方財(cái)政實(shí)力不足而導(dǎo)致上級財(cái)政補(bǔ)貼不到位或到位不及時(shí)，產(chǎn)生補(bǔ)貼累退效應(yīng)。中央財(cái)政補(bǔ)貼比例在地區(qū)間的基本“一視同仁”也沒有考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地方財(cái)力的差距，沒有有效發(fā)揮政府的轉(zhuǎn)移支付功能。

從地方財(cái)政補(bǔ)貼政策看，區(qū)域化差額分?jǐn)偡绞骄C合考慮了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展責(zé)任相匹配的問題，較好地解決了財(cái)政補(bǔ)貼的公平性；按固定比例分?jǐn)偟姆绞胶啽阋仔校捎跊]有考慮各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地方財(cái)政能力的差異，往往造成貧困地區(qū)及農(nóng)產(chǎn)品基地的補(bǔ)貼難以到位，財(cái)政支持存在缺口。各地試點(diǎn)中此種狀況較為突出；自主協(xié)商方式給予了縣市政府靈活動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼比例的權(quán)力，但也增加了基層政府尋租的可能性，使得其實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任取決于活動(dòng)能力而非財(cái)政實(shí)力，使制度效果大打折扣。

從保費(fèi)補(bǔ)貼的效果看，保費(fèi)補(bǔ)貼的高低關(guān)系到農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際成本，是影響農(nóng)戶最終是否投保的關(guān)鍵因素之一 〔3 〕。但目前保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和對象的規(guī)定對農(nóng)戶的投保行為激勵(lì)有限。一是較低的保費(fèi)補(bǔ)貼比例使得部分農(nóng)戶參加保險(xiǎn)后需要自己負(fù)擔(dān)的保費(fèi)成本仍較高，在超過其支付能力或其愿意支付的最高保費(fèi)的情況下，他們寧愿選擇不投保；二是各試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以“保成本”為主，保費(fèi)低、保障程度也低，受災(zāi)后農(nóng)戶實(shí)際獲得的賠款不多，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用發(fā)揮不大，對農(nóng)民缺乏吸引力，一些自身實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)不愿意投保；三是部分試點(diǎn)地區(qū)對保費(fèi)補(bǔ)貼對象的界定嚴(yán)格，使得部分有參保意愿的農(nóng)戶由于不具備參保資格而無法投保，使得整體農(nóng)戶的投保率偏低。

（三）經(jīng)營管理支持不充分。其一，稅收優(yōu)惠范圍較窄。廣泛的稅收優(yōu)惠才能保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的實(shí)際經(jīng)營負(fù)擔(dān)得以減輕。但目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠只限定在種養(yǎng)兩業(yè)，且只免征營業(yè)稅和印花稅，其范圍偏窄、力度不高，激勵(lì)作用有限。

其二，經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼不足。除少數(shù)地區(qū)外，各試點(diǎn)地區(qū)不存在對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼，即便補(bǔ)貼，其比例也較低，經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)面臨虧損，基層保險(xiǎn)公司開展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)營費(fèi)用只能用商業(yè)性險(xiǎn)種的贏利來彌補(bǔ)，這將打擊其業(yè)務(wù)拓展的積極性，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的順利開展。而且，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的虧損也越嚴(yán)重。這也導(dǎo)致在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)過程中，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。如有的基層保險(xiǎn)公司為了控制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營成本，拒絕符合條件的農(nóng)戶參保；有的基層公司在農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生后，則不符合原則的 “濫賠”，不惜成本超越保險(xiǎn)范圍向農(nóng)戶提供賠款，希望借此手段拉攏農(nóng)戶，樹立公司形象，以開拓農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)市場。

其三，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”方式受質(zhì)疑。在政府財(cái)力相對有限的情況下，采取“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”措施對保險(xiǎn)公司的農(nóng)險(xiǎn)虧損進(jìn)行補(bǔ)償，以激勵(lì)保險(xiǎn)公司積極開展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，有其合理性。但如何計(jì)算政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損程度及需要多少盈利險(xiǎn)種來彌補(bǔ)虧損存在技術(shù)困難，且隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，即使是狹義農(nóng)業(yè)的邊界和范圍也將逐漸模糊，采取“大農(nóng)險(xiǎn)”這種暗補(bǔ)措施，極有可能產(chǎn)生對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的負(fù)面激勵(lì)，使其將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)變成一個(gè)可以利用的“殼資源”，在吸取和享受優(yōu)厚政策資源的同時(shí)，控制農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模，以求得農(nóng)險(xiǎn)虧損與“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”盈余相當(dāng)?shù)那闆r，可能會(huì)出現(xiàn)阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的深入和參保率提高的負(fù)面效果。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全。在聯(lián)辦模式下，由政府與保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其關(guān)鍵在于明晰政府與保險(xiǎn)公司的責(zé)任劃分，以避免出現(xiàn)災(zāi)后的相互推諉和延遲賠付；在自營模式下，風(fēng)險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司自行承擔(dān)。這種模式的問題是，在尚未建立起有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制以及巨災(zāi)準(zhǔn)備金制度的情況下，單憑保險(xiǎn)公司自己是無法應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)全部后果的，一旦較高幅度的超賠出現(xiàn)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營的持續(xù)性難以維持。

（五）中央財(cái)政支持下的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚未建立。目前，我國僅在部分試點(diǎn)地區(qū)以省級政府為單位構(gòu)建了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，初步建立了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，但巨災(zāi)的客觀存在使一定區(qū)域投保農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)高度相關(guān)性，從而不滿足“大數(shù)法則”。因此，小區(qū)域范圍內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)空上的有效分散，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，仍存在較大的擊穿省級基金的威脅。

三、高效運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政支持政策體系的構(gòu)建

從目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中財(cái)政支持的情況看，中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理，財(cái)政支持力度有限、程度偏低，這在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建高效運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政支持政策體系迫在眉睫。

（一）明確中央及地方政府在財(cái)政支持中的職責(zé)劃分，逐步完善中央財(cái)政支持體系。中央政府要主動(dòng)承擔(dān)起支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的責(zé)任。從我國推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的情況看，地方政府應(yīng)成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的中堅(jiān)力量。盡管如此，中央財(cái)政支持體系的建立和完善仍將在改善試點(diǎn)工作制度環(huán)境，激勵(lì)地方政府推動(dòng)試點(diǎn)工作方面發(fā)揮重要作用。從操作層面看，中央財(cái)政的義務(wù)包括：在試點(diǎn)時(shí)期，承擔(dān)全國糧、棉、油及主要養(yǎng)殖業(yè)品種等關(guān)系到國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼及經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政實(shí)力、農(nóng)業(yè)發(fā)展重要性以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求容量，實(shí)施區(qū)域性、差異化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即在保費(fèi)補(bǔ)貼比例上，中央財(cái)政可按經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、政府財(cái)政實(shí)力、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重等幾個(gè)維度劃分為重、中、輕度支持區(qū)，分別承擔(dān)80%、50%與20%的責(zé)任 〔4 〕。此外，中央政府應(yīng)出資組建全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)基金，以抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性造成的沖擊。

在地方政府層面，地方財(cái)政主要承擔(dān)中央財(cái)政補(bǔ)貼品種的配套補(bǔ)貼責(zé)任，同時(shí)負(fù)責(zé)向地方經(jīng)濟(jì)作物和特色種養(yǎng)產(chǎn)品提供保費(fèi)與經(jīng)營補(bǔ)貼，負(fù)責(zé)建立地方巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌使用。由于現(xiàn)行分稅制改革的情況下，省級以下層層向上集中財(cái)權(quán)，加劇了縣級財(cái)政入不敷出的困境，因此，省級政府應(yīng)承擔(dān)對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要財(cái)政支持責(zé)任，市縣級財(cái)政承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持責(zé)任會(huì)使其財(cái)政支出壓力過重，不利于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

（二）優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼政策，適當(dāng)提高補(bǔ)貼程度，提高參保率。從中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼上看，要統(tǒng)籌考慮中央財(cái)政的補(bǔ)貼比例和地方財(cái)政的支持能力，改變中央財(cái)政和地方財(cái)政的“聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼”方式；要改變各地統(tǒng)一無差異的補(bǔ)貼比例，在充分考慮各地經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展水平差異的前提下確定中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度。在地方財(cái)政較為拮據(jù)的情況下，中央財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額或比例要高一些，對于富裕地區(qū)，補(bǔ)貼數(shù)額或比例要低一些。

從地方財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼上看，應(yīng)明確省、市、縣地方政府的職責(zé)分工，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則建立彈性和靈活的補(bǔ)貼方式，財(cái)政補(bǔ)貼要充分考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異。

適當(dāng)提高對農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼，提高參保率。在“保成本”階段，提高保費(fèi)補(bǔ)貼比例有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)戶的吸引力，增強(qiáng)低收入農(nóng)戶的支付能力。但在現(xiàn)階段，農(nóng)民由于受收入水平的制約以及對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識程度不高、保險(xiǎn)意識不強(qiáng)的影響，如果完全實(shí)行自愿保險(xiǎn)，即使在提高保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與率也將會(huì)呈現(xiàn)一個(gè)較低的水平。因此，可考慮在廣泛宣傳教育的前提下，在提供適當(dāng)補(bǔ)貼的同時(shí)，將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合起來，輔之以強(qiáng)制性、區(qū)域性投保措施，以增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求，保證必要的參與率。

（三）改進(jìn)對保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼方式。第一，應(yīng)完善稅收優(yōu)惠政策。在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營業(yè)稅和印花稅政策的基礎(chǔ)上，對于各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體，不論農(nóng)戶共保組織或是商業(yè)保險(xiǎn)公司，均免征種養(yǎng)兩業(yè)的保險(xiǎn)所得稅；為促進(jìn)各地區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)和開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，探索出更符合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件以及維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)性的財(cái)政支持體系，應(yīng)適度將部分稅收減免權(quán)限下放給地方，并酌情補(bǔ)償因減免所致的地方財(cái)政收入的損失；為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的資金實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，應(yīng)允許其在經(jīng)營盈余中提取適度比例的資金，并在稅前扣除，用做保險(xiǎn)準(zhǔn)備金；同時(shí)，對農(nóng)村營銷員減免營業(yè)稅和個(gè)人所得稅。

第二，提供業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)普遍采用了“政府推動(dòng)、保險(xiǎn)經(jīng)營主體運(yùn)作”的模式，參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的主體又以商業(yè)保險(xiǎn)公司為主。商業(yè)保險(xiǎn)公司以利潤最大化為其經(jīng)營目標(biāo)，逐利性是其內(nèi)在沖動(dòng)和本質(zhì)屬性。因此，政府應(yīng)合理調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)作機(jī)制，建立起明確的激勵(lì)機(jī)制，確保商業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)，使得其以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為導(dǎo)向開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。政府對保險(xiǎn)公司的財(cái)政補(bǔ)貼比例及數(shù)額不能“一視同仁”，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大小、行業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營平均綜合費(fèi)用率及利潤率、保險(xiǎn)公司經(jīng)營非農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的成果和業(yè)績等因素來綜合評定，建立保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)態(tài)評價(jià)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對保險(xiǎn)公司的有效約束。此外，為進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用，可采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等多樣化的補(bǔ)貼發(fā)放方式。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。從長期看，應(yīng)將經(jīng)營政策性農(nóng)保業(yè)務(wù)的盈虧臨界點(diǎn)作為保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的最高限額。因此，超過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盈虧點(diǎn)的超額賠款責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān) 〔5 〕。但是，如果全部超額責(zé)任由政府兜底則極有可能引致保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，如“濫賠”、甚至和農(nóng)戶共謀欺詐的情況均有可能發(fā)生。為了控制保險(xiǎn)公司的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該在超額賠款部分采用“共?！睓C(jī)制，政府與保險(xiǎn)公司之間建立農(nóng)險(xiǎn)基金有結(jié)余，則按規(guī)定比例共享收益，農(nóng)險(xiǎn)基金出現(xiàn)超賠，也按規(guī)定比例承擔(dān)賠款的機(jī)制。

（五）建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。要建立有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，必須有中央和地方兩級政府的共同支持。為了實(shí)現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌，中央財(cái)政應(yīng)出資建立中央級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，其初始資金應(yīng)由國家政策?？顡芨?，還可包括對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)減免的稅收、民政和水利部門的救災(zāi)、防洪資金中劃撥一部分等，主要用于對發(fā)生巨大災(zāi)害、造成巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體補(bǔ)償，還可用于構(gòu)建巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施及支持災(zāi)情研究等。省級政府建立省級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，每年從省財(cái)政撥付一定比例資金補(bǔ)充保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金可以由地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織進(jìn)行積累和管理。由于中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金必須為所有全國性及地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供再保險(xiǎn)支持，而且負(fù)有統(tǒng)籌管理全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的任務(wù)，當(dāng)?shù)胤睫r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體在償付能力上出現(xiàn)問題時(shí)，還需承擔(dān)“救火員”職責(zé)，因此，較之地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金建立的意義更為重大。

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責(zé)任編輯 于曉媛