〔摘要〕 我黨著眼于提升自身建設(shè)科學(xué)化水平，逐步建立健全了以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系。進(jìn)一步完善黨的制度體系，需要在理論和實(shí)踐的雙重探索中，著力提升黨的制度體系的科學(xué)性、有效性和權(quán)威性。

〔關(guān)鍵詞〕 黨的制度體系，科學(xué)性，有效性，權(quán)威性

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2013）01-0050-03

歷史和實(shí)踐證明，對(duì)長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨而言，制度建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，是鞏固思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉等各方面建設(shè)成果的保證。以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨的制度體系，本身是一個(gè)開(kāi)放的體系，它與黨的建設(shè)的整體狀況、外部環(huán)境變化和黨所肩負(fù)的任務(wù)等有著密切聯(lián)系。因此，黨的制度體系建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的過(guò)程，需要積極吸收和借鑒人類(lèi)制度文明的有益成果，堅(jiān)持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合，進(jìn)一步豐富和完善黨的制度體系建設(shè)，著力提升其科學(xué)性、有效性和權(quán)威性。

一、構(gòu)建完備管用的制度體系是黨的制度建設(shè)的重要目標(biāo)

黨的十二大以來(lái)，我黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，重視并著力推進(jìn)黨的制度建設(shè)。黨的十六大特別是十七大以來(lái)，構(gòu)建內(nèi)容完備、科學(xué)管用的制度體系成為深化黨的制度建設(shè)的目標(biāo)。2008年2月18日，胡錦濤同志在全國(guó)組織工作會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，要抓住黨的建設(shè)中的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，抓住廣大黨員、干部和人民群眾最期待解決、黨的建設(shè)最需要解決的緊迫問(wèn)題，集中力量攻堅(jiān)，努力在主要方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，帶動(dòng)整個(gè)黨內(nèi)制度建設(shè)，逐步建立起內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的黨內(nèi)制度體系。2009年9月18日黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，從堅(jiān)持和健全民主集中制、深化干部人事制度改革等6個(gè)方面，系統(tǒng)地部署了以民主集中制為核心的黨的制度體系建設(shè)。同年12月11日，習(xí)近平同志在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要用健全的制度體系落實(shí)和保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。2011年胡錦濤同志“七一”重要講話強(qiáng)調(diào)指出，必須始終把制度建設(shè)貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系。在這一系列思想指引下，我黨根據(jù)新情況新變化，加快完善了黨的工作制度、組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、選舉制度、監(jiān)督保障制度等重點(diǎn)制度。

工作制度是有序規(guī)范并保障各級(jí)黨組織及全體黨員在憲法、法律和黨章范圍內(nèi)開(kāi)展工作、落實(shí)工作職責(zé)的基本制度。近年來(lái)，我黨除了在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)性文件中，繼續(xù)沿革并完善了在長(zhǎng)期革命、建設(shè)和改革發(fā)展中已經(jīng)建立起來(lái)并行之有效的一些工作制度外，還建構(gòu)了不少新的工作制度，如黨務(wù)公開(kāi)制度、討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制度、報(bào)告工作制度、黨委新聞發(fā)言人制度、黨內(nèi)事務(wù)聽(tīng)證咨詢(xún)制度、黨員干部直接聯(lián)系群眾制度等。組織制度是穩(wěn)固黨的執(zhí)政地位、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、完成黨的執(zhí)政使命的重要保障。我黨在重申堅(jiān)持黨管干部、夯實(shí)黨執(zhí)政組織基礎(chǔ)的同時(shí)，進(jìn)一步深化干部人事制度改革和組織制度創(chuàng)新，完善了干部交流、培養(yǎng)、推薦、選拔、考察、任用、考評(píng)、退出、監(jiān)督以及責(zé)任追究等制度和管理機(jī)制，逐步建立健全城鄉(xiāng)一體黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和城鄉(xiāng)黨的基層組織互幫互助機(jī)制、黨員能進(jìn)能出機(jī)制、黨內(nèi)激勵(lì)、關(guān)懷、幫扶機(jī)制等?？茖W(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨依法治國(guó)理政、建設(shè)法治國(guó)家的根本保證。我黨堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，按照民主法治、公平正義的原則，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，既保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，又爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。黨的十八大還強(qiáng)調(diào)，“法治是治國(guó)理政的基本方式”，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。選舉制度是由黨章和黨內(nèi)有關(guān)文件規(guī)定的選舉產(chǎn)生黨的各級(jí)代表大會(huì)代表和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的制度。隨著對(duì)選舉制度認(rèn)識(shí)與探索的不斷深化，我黨繼續(xù)深化改革并完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式，改進(jìn)候選人提名制度和候選人介紹辦法，逐步引入黨代會(huì)代表和各級(jí)黨委委員的競(jìng)爭(zhēng)性選舉機(jī)制和差額選舉辦法，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職務(wù)變動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行并不斷完善領(lǐng)導(dǎo)干部罷免或撤換制度。監(jiān)督保障制度是黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容，也是民主集中制等各項(xiàng)制度得以貫徹執(zhí)行的重要保證。我黨進(jìn)一步健全和完善了新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督保障制度的基本體系構(gòu)架，創(chuàng)新性地提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系以及反腐敗法律制度，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等建立穩(wěn)定規(guī)范的基層組織工作經(jīng)費(fèi)保障制度。

二、黨的制度體系建設(shè)存在的不足

在充分肯定黨的制度體系建設(shè)取得成效的同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，黨的制度體系還存在一些有待完善的地方，主要表現(xiàn)在：

一是黨的制度體系的科學(xué)性有待進(jìn)一步提升。從面上看，黨的制度已覆蓋黨的建設(shè)各領(lǐng)域、各層次、各環(huán)節(jié)，但在實(shí)際工作中，制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性、嚴(yán)密性、協(xié)調(diào)性的情況仍然存在，如有的制度籠統(tǒng)地提出一些原則性、模糊性要求，導(dǎo)致制度規(guī)定彈性較大；一些制度明顯過(guò)時(shí)，難以適應(yīng)新的發(fā)展需要，對(duì)新問(wèn)題束手無(wú)策；一些制度缺乏創(chuàng)新，用老規(guī)則解決新問(wèn)題，很難奏效；制度規(guī)定數(shù)量繁多，但缺乏對(duì)制度的評(píng)估，新舊制度更迭時(shí)在條文內(nèi)涵、內(nèi)容、適用范圍以及效力等方面銜接不夠嚴(yán)密。

二是黨的制度體系的有效性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。黨的制度體系架構(gòu)雖已基本成型，實(shí)體性制度也比較多，但程序性制度相對(duì)不足，制約和影響了黨的制度體系有效性的整體發(fā)揮。以黨員權(quán)利保障制度為例，盡管黨章明確規(guī)定了黨員享有8個(gè)方面的12項(xiàng)基本權(quán)利，黨章、黨員權(quán)利保障條例及其他黨內(nèi)法規(guī)也對(duì)黨員權(quán)利保障作出了具體的制度性規(guī)定，但一些規(guī)定往往因程序性保障機(jī)制缺失而得不到充分、有效落實(shí)，如在黨員干部選拔任用中，等額選舉或象征性差額選舉仍占主導(dǎo)，選舉程序上因候選人不得開(kāi)展競(jìng)選“拉票”等活動(dòng)、選舉前選舉人不得公開(kāi)發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)等，客觀上限制了黨員民主選舉權(quán)利的行使，而且選舉實(shí)踐中黨員被動(dòng)行使選舉權(quán)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了黨員權(quán)利保障制度的有效性。再以黨的各級(jí)委員會(huì)必須推行的集體領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行情況為例，在理論上和黨內(nèi)規(guī)章中，集體領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定是非常清楚的：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。”但在執(zhí)行實(shí)踐中，各級(jí)黨委所要討論決定的“重大問(wèn)題”，其性質(zhì)、種類(lèi)和范圍并無(wú)清晰、詳盡規(guī)定；黨委書(shū)記和委員之間的平等關(guān)系往往又被人為扭曲為“主仆關(guān)系”、上下級(jí)關(guān)系；委員在個(gè)別醞釀中和個(gè)人分工負(fù)責(zé)時(shí)還常常承擔(dān)著很大的壓力成本。造成此類(lèi)問(wèn)題的最重要原因，就是缺少相應(yīng)的制度規(guī)范來(lái)確保集體領(lǐng)導(dǎo)制度的有效執(zhí)行，即使有好的制度規(guī)范，也會(huì)出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”、“執(zhí)行漏洞”、“執(zhí)行阻滯”、“執(zhí)行扭曲”等問(wèn)題。

三是黨的制度體系的權(quán)威性有待進(jìn)一步穩(wěn)固。如以黨的代表大會(huì)制度為例，黨代表大會(huì)制度是民主集中制制度體系中最重要、最基本的一項(xiàng)制度，理應(yīng)具有最穩(wěn)固的權(quán)威性，但從執(zhí)行的具體實(shí)踐看，黨的代表大會(huì)制度應(yīng)有的職能和作用并未得到充分發(fā)揮，應(yīng)有的地位和權(quán)威并未得以充分彰顯，突出表現(xiàn)有：一些企事業(yè)單位和基層黨委不按期召開(kāi)黨的代表大會(huì)的情況時(shí)有發(fā)生，有違黨章等規(guī)定而又得不到及時(shí)糾正；一些交由代表大會(huì)討論決定的重要議題和事項(xiàng)，雖然在形式上提交了代表大會(huì)討論，但實(shí)際上早已由全委會(huì)、常委會(huì)、書(shū)記碰頭會(huì)或其他工作會(huì)議、擴(kuò)大會(huì)議等討論決定了，代表大會(huì)只不過(guò)是履行文本規(guī)定的程序而已；籌備、召開(kāi)代表大會(huì)的成本過(guò)高，從醞釀、籌備、代表的逐層逐級(jí)推薦和選舉，到大會(huì)的正式召開(kāi)，耗費(fèi)的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力等，數(shù)額非常龐大，而代表的選舉工作往往又無(wú)關(guān)普通黨員的利益訴求，因此黨的代表大會(huì)制度的權(quán)威性大打折扣。

三、完善黨的制度體系的思路

一是要著力提升黨的制度體系的科學(xué)性。要按照黨的十八大關(guān)于全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的總要求，進(jìn)一步提升黨的制度體系的科學(xué)性：既要注重實(shí)體性制度建設(shè)，又要注重程序性制度建設(shè)，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確規(guī)定違反了該怎么辦，特別是要著力增強(qiáng)和完善相關(guān)的程序性制度建設(shè)，使各項(xiàng)具體的制度在時(shí)空、內(nèi)容、效力上彼此銜接，環(huán)環(huán)相扣，增強(qiáng)制度的可操作性，發(fā)揮制度體系的整體合力。要著眼于提升黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，把黨治國(guó)理政和黨的建設(shè)實(shí)踐中經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法上升為黨的制度，把黨的建設(shè)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新成果固化為制度成果（條件成熟時(shí)用黨內(nèi)根本大法的方式進(jìn)一步固化下來(lái)），形成制度體系。根據(jù)黨所領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)漸進(jìn)式試點(diǎn)改革路徑和經(jīng)驗(yàn)，特別要注重把那些來(lái)源于地方或基層黨的建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法上升為黨的制度。如針對(duì)基層黨委書(shū)記的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化問(wèn)題，湖北省于2010年9月出臺(tái)了《湖北省縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控辦法（試行）》，提出建立和推行限制縣（市、區(qū)）委書(shū)記權(quán)力的一些制度措施，如縣（市、區(qū)）委書(shū)記不直接分管人事、不插手工程招投標(biāo)、土地劃撥、拍賣(mài)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓置換，選拔任用干部時(shí)不得指定具體人選和選拔范圍等。對(duì)此，應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將相關(guān)措施、做法和經(jīng)驗(yàn)上升為黨的制度，用制度來(lái)約束并規(guī)范基層黨委書(shū)記的權(quán)力行使。

二是擴(kuò)大制度體系建設(shè)中的民主參與。既要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、具體制度放到時(shí)代、理論與實(shí)踐發(fā)展要求的多個(gè)層面加以審視，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展的理論為指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)制度體系建設(shè)，又要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)外民主，不斷擴(kuò)大制度體系建設(shè)中的民主參與，充分汲取專(zhuān)家意見(jiàn)，吸納民意，盡可能使制度因?yàn)楂@得了黨內(nèi)外廣泛認(rèn)同而減少執(zhí)行的阻力和成本。擴(kuò)大制度體系建設(shè)中的民主參與，關(guān)鍵是要在制度體系建設(shè)中導(dǎo)入民主化機(jī)制，即在制度設(shè)計(jì)并獲得通過(guò)之前，不僅要將制度（草案）提請(qǐng)“專(zhuān)家”進(jìn)行“科學(xué)”論證，更為重要的是，要建立健全制度體系建設(shè)黨內(nèi)聽(tīng)證咨詢(xún)制度，支持并保障參加聽(tīng)證的黨員或黨員代表根據(jù)事先制定的議事規(guī)則和程序，充分表達(dá)其意見(jiàn)和建議。當(dāng)然，在制度體系建設(shè)中導(dǎo)入民主化機(jī)制，必須堅(jiān)持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系；營(yíng)造黨內(nèi)民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，用健全的制度體系落實(shí)和保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

三是對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。綜合運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代管理學(xué)、組織行為學(xué)、戰(zhàn)略理論、績(jī)效考核評(píng)估等理論、知識(shí)和方法，嘗試對(duì)黨的制度體系進(jìn)行評(píng)估：在制定新制度或新舊制度更迭前，進(jìn)行必要性與可行性評(píng)估；在制度執(zhí)行中，通過(guò)選取關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）、360度反饋（360°Feedback，也稱(chēng)全視角反饋）、目標(biāo)管理（MBO）等評(píng)估模式，對(duì)制度執(zhí)行效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；根據(jù)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)修改乃至廢棄不合時(shí)宜的舊制度，建立新制度，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)制度創(chuàng)新，完善制度體系，保證制度科學(xué)管用。

四是要著力提升黨的制度體系的權(quán)威性。各級(jí)黨組織特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外、制度執(zhí)行務(wù)必從嚴(yán)的觀念，不斷增強(qiáng)制度意識(shí)，筑牢思想基礎(chǔ)；要導(dǎo)入制度執(zhí)行的督查機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，及時(shí)糾偏，防止“選擇性執(zhí)行”、“執(zhí)行漏洞”、“執(zhí)行阻滯”、“執(zhí)行扭曲”、執(zhí)行為強(qiáng)勢(shì)既得利益集團(tuán)或法外權(quán)力所“俘虜”等現(xiàn)象出現(xiàn)，加大對(duì)違反制度行為的查處問(wèn)責(zé)力度；要強(qiáng)化制度執(zhí)行的過(guò)程管理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，切實(shí)提高制度的執(zhí)行力，做到令行禁止、違者必究，保證制度體系行得通、做得到、管得住、用得好，以有效維護(hù)并穩(wěn)固黨的制度體系的權(quán)威。

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責(zé)任編輯 孟永華