〔摘要〕 改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅猛，成就矚目。然而，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的“三農(nóng)”問題，依然是我國改革發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全面小康的難點(diǎn)所在，農(nóng)村的經(jīng)營管理體制不順是影響其發(fā)展的主要障礙。為此，要強(qiáng)化各級黨委對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，適度改鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能和作用，引導(dǎo)農(nóng)民走適度規(guī)模經(jīng)營之路。

〔關(guān)鍵詞〕 “三農(nóng)”問題，體制障礙，改革，小康社會

〔中圖分類號〕F325 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）01-0015-03

“三農(nóng)”問題是全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就矚目。然而，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，卻還是弱勢產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民是國民主體，卻還是弱勢群體；農(nóng)村是改革的“先驅(qū)”，卻仍然十分落后。黨的十八大報告明確提出到2020年要全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入比2010年再翻一番，同時提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題主要表現(xiàn)為管理和經(jīng)營體制不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系不健全。為此，把握農(nóng)村發(fā)展的階段性特征，順應(yīng)億萬農(nóng)民過上美好生活的新期待，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的體制機(jī)制就成為解決“三農(nóng)”問題的根本著力點(diǎn)。

“三農(nóng)”問題難在哪？

農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，也是“天下第一難”產(chǎn)業(yè)，它同時受兩個規(guī)律制約：既是受自然規(guī)律制約的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，又是受經(jīng)濟(jì)規(guī)律制約的自然生產(chǎn)。由于我國特定的歷史和國情，長期靠農(nóng)業(yè)的高積累支持工業(yè)和城市建設(shè)，城鄉(xiāng)差別長期存在。農(nóng)村嚴(yán)重缺乏資金和技術(shù)，農(nóng)業(yè)受自然條件制約較多，基礎(chǔ)設(shè)施落后，又缺乏科學(xué)指導(dǎo)和管理，農(nóng)產(chǎn)品比較效益低下。

改革開放之初實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制曾極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，迅速解決了幾十年難以解決的溫飽問題。但隨著改革開放帶來的國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，在沒有規(guī)模就沒有效益、沒有批量就沒有市場的條件下，農(nóng)村又遇到前所未有的新問題——即千家萬戶小生產(chǎn)，如何應(yīng)對千變?nèi)f化的大市場問題。由于農(nóng)民的組織化程度較低，又缺乏市場服務(wù)中介，農(nóng)產(chǎn)品流通渠道不暢，“賣難”問題愈演愈烈，農(nóng)民只能是“辛辛苦苦干一年，最終落個肚兒圓，就是口袋沒有錢”。就連農(nóng)村改革“先驅(qū)”的安徽小崗村也是“一朝實(shí)現(xiàn)溫飽，三十年邁不進(jìn)小康門”。為了增加收入，有本事、有知識、有體力的青壯年農(nóng)民大多進(jìn)城務(wù)工從商，農(nóng)村留守的多是“386199”部隊（婦女、兒童、老年人），農(nóng)業(yè)“現(xiàn)代化”進(jìn)程步履維艱。

農(nóng)村長期投入不足，公益事業(yè)、公共服務(wù)嚴(yán)重缺失。城市建設(shè)基本是由政府投資，農(nóng)村建設(shè)則主要靠農(nóng)民積累，這是長期形成的城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村土地分散，居住分散，交通落后，信息閉塞，教育落后，農(nóng)業(yè)科技嚴(yán)重缺乏；農(nóng)村金融發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)投資嚴(yán)重不足，農(nóng)民單家獨(dú)戶勢單力薄，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化路途漫漫；農(nóng)民“盼的是致富，缺的是技術(shù)，苦的是沒有門路，最需要的是服務(wù)”dxcvzOMm+ZAwbMuOCrnJdQ0Qv1vJqyoQgMNlASDCkSs=。

“三農(nóng)”堪謂“三難”，“三難”難在“三弱”，最需要的是加大投入，強(qiáng)化指導(dǎo)，配套服務(wù)。由于“三農(nóng)”是共和國的根基，因而被列為全黨工作的重中之重。但是，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村小康如何實(shí)現(xiàn)、怎樣落實(shí)？“橋”和“船”在哪里？現(xiàn)實(shí)的問題是：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)盡管也在緩慢發(fā)展，但農(nóng)業(yè)的經(jīng)營成本卻在不斷增高，城鄉(xiāng)居民之間已經(jīng)懸殊的收入差距還在不斷拉大。

要建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，“生產(chǎn)發(fā)展”是一切美好愿景的前提和基礎(chǔ)。與當(dāng)初農(nóng)村“第一步改革”相比，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展繁榮的活力何在、動力何來？如果說農(nóng)村“第一步改革”是“放”，“第二步改革”是“免”，“第三步改革”是“建”的話，那么建什么、怎么建？這是問題的關(guān)鍵。

體制存在大障礙

“三農(nóng)”問題雖是全黨工作的重中之重，但在機(jī)構(gòu)改革中，從省到縣的黨委機(jī)構(gòu)只撤銷了農(nóng)村工作部。結(jié)果是黨委的農(nóng)工部變成了政府的農(nóng)工委，農(nóng)工委又設(shè)在農(nóng)業(yè)局，與農(nóng)業(yè)局“一套人馬、兩塊牌子”，其工作力度和效能大打折扣，起不到對農(nóng)口各業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)領(lǐng)作用。也就是說，這一機(jī)構(gòu)的撤銷，直接削弱了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，導(dǎo)致所謂的加強(qiáng)和重視“三農(nóng)”工作容易流于形式，成為“口號”。

對中西部地區(qū)來說還有一個遺留問題，即由“人民公社”改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直沒有解決好的一個老問題?！兜胤礁骷壢嗣裾M織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府與縣級政府幾乎有著相同的經(jīng)濟(jì)社會管理職能，但這個與“三農(nóng)”問題密切相關(guān)的體制問題長期沒能得到解決，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能作用難以得到有效發(fā)揮。

“人民公社”改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之后，雖然換了牌子、刻了章子，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會管理職能沒有很好發(fā)揮。有人形象地說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有“三個鎮(zhèn)長、三個兵”，“有大腦、缺四肢，有任務(wù)、沒手段，有責(zé)任、無權(quán)力，許多事情想得很好，但實(shí)現(xiàn)不了”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然設(shè)有“七站、八所”，機(jī)構(gòu)部門不少（椐調(diào)查鄉(xiāng)有28個、鎮(zhèn)有33個），但都是縣直部門的“派出機(jī)構(gòu)”。就像設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“大使館”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見、但管不著；縣上管得著、卻看不見。這種條塊分割的行政管理體制，形成了一個工作“怪圈”：部門扯皮——基層告狀——上級領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍沒有建立，吃的還是縣級財政的“大鍋飯”。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間自然經(jīng)濟(jì)條件的差異，上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作無從考量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)組織，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，工作既無壓力、又缺動力，更乏活力。有人說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作基本上是“扯皮”工作，是“估計”經(jīng)濟(jì)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則認(rèn)為，他們的工作是一靠感情，二靠典型。這種狀況要振興一方經(jīng)濟(jì)談何容易。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一無財政，二無部門，工作難以形成合力。于是，組織農(nóng)民實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營難，協(xié)調(diào)服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展難，建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系難，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)難……“難”就難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難發(fā)揮其綜合服務(wù)的職能作用。

我們常講，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系要相適應(yīng)，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，生產(chǎn)關(guān)系超前或滯后都會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。當(dāng)初農(nóng)村第一步改革，分田到戶，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由集體經(jīng)營變成分戶經(jīng)營，掙脫了生產(chǎn)關(guān)系的束縛，使農(nóng)村生產(chǎn)力得到了集中迸發(fā)。當(dāng)時為了解決溫飽問題，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還基本停留在產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)民需要的只是一般性的生產(chǎn)服務(wù)，村級組織就可以協(xié)調(diào)解決；當(dāng)農(nóng)村進(jìn)入第二步、第三步改革之后，隨著商品生產(chǎn)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，無論是集約化經(jīng)營，還是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，都迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供更高水平的指導(dǎo)，提供社會化的系列服務(wù)，解決“村里辦不了、縣里夠不著”的事情。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無能為力。

與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，全民經(jīng)濟(jì)“熱潮”還沒有形成，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的“底火”不旺，農(nóng)村的社會服務(wù)和管理比較滯后，對民營企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管不力、責(zé)任落實(shí)不到位等等。這些問題，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滯后的管理體制機(jī)制密切相關(guān)。

找準(zhǔn)改革著力點(diǎn)

無論是革命戰(zhàn)爭年代，還是和平建設(shè)時期，黨在農(nóng)村的基本工作任務(wù)始終有兩方面：一是教育引導(dǎo)群眾，二是組織發(fā)動群眾。當(dāng)前影響農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康的最大問題：一是土地分散，二是資金分散，三是經(jīng)營分散。我們不可能重新回到“人民公社”和“大集體”時期。農(nóng)村的改革發(fā)展，呼喚新的經(jīng)營體制，這種經(jīng)營體制應(yīng)是順應(yīng)農(nóng)民致富新要求，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展新水平，激發(fā)廣大農(nóng)民群眾致富奔小康熱情的新體制——能人牽頭、自愿組合、自主經(jīng)營、集合各種生產(chǎn)要素、形成適度規(guī)模的“專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”。而這些教育引導(dǎo)和組織發(fā)動工作，需要由直接領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)“三農(nóng)”工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府來完成。

早在1986年，中共中央、國務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（中發(fā)〔1986〕22號），其中明確指出：“目前，縣級許多部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)得過死，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須進(jìn)行改革。凡是可以下放的就要下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)管理?！钡?991年中央召開的十三屆八中全會，又做出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，其中第二十七條明確規(guī)定：加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的自身建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，使之成為有權(quán)威、有效能的基層黨委和政權(quán)組織?？h有關(guān)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，除少數(shù)不宜下放的實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)外，一般都要下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。對實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，干部調(diào)動、任免、獎懲應(yīng)征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要對這些單位加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，使之相互配合，形成合力，共同為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)?？梢?，中央對這一問題的重視。

山西省也在1989年的七屆人大常委會上先后通過了兩個地方性法規(guī)：《山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》和《山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理體制改革創(chuàng)造了條件。但是，我省的這項改革至今并未真正執(zhí)行到位。原因是“兩頭熱”（上頭、下頭熱）、“中間涼”（省、市、縣各業(yè)務(wù)部門涼）。將縣級部門的下屬機(jī)構(gòu)放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來管理，看似簡單，實(shí)則相當(dāng)艱難。改革是一場革命，是權(quán)力的再分配，利益的再調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理權(quán)下放這項改革1986年在山東萊蕪試點(diǎn)，就是由中央六部委聯(lián)合下文才得以推進(jìn)。現(xiàn)在雖然中央已經(jīng)有了明確政策，但單靠市縣難以推進(jìn)，必須由省委省政府制定出臺強(qiáng)力的政策措施，才能排除各種干擾，積極向前推進(jìn)。

lYoLy9GZ0AZk9WDBpjfDAQ==“三農(nóng)”問題，說到底是個發(fā)展問題，是投入、管理和服務(wù)問題，必須首先解決好依然存在的管理體制機(jī)制問題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，任務(wù)十分艱巨。解決“三農(nóng)”問題，不是簡單地靠“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、精簡機(jī)構(gòu)就能解決問題，必須對癥下藥、有的放矢。而如何整合現(xiàn)有行政資源、發(fā)揮集合效能、提供有效服務(wù)，充分調(diào)動和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能和作用則是明智之舉，也是最有效、最現(xiàn)實(shí)的選擇。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。應(yīng)將縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“生出四肢”來，不僅可以健全和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)“三農(nóng)”的功能，而且還能有效精簡縣級機(jī)構(gòu)的人員臃腫問題。實(shí)行“分類指導(dǎo)、分層決策”，這是用科學(xué)發(fā)展觀解決“三農(nóng)”問題的需要，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的客觀要求。重視、關(guān)心、支持“三農(nóng)”，最有益的方法莫過于直接服務(wù)“三農(nóng)”；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更在于加快解決“三農(nóng)”難題。否則就可能成為文件“三農(nóng)”、會議“三農(nóng)”和口號“三農(nóng)”。行政機(jī)構(gòu)改革是一個難題：一方面是有人無事做，另一方面是有事無人做。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理體制改革，將“人、財、物”三權(quán)下放，可以“精簡上層、充實(shí)基層”，有效解決縣級政府嚴(yán)重超編、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍缺編的“頭重腳輕”問題，實(shí)現(xiàn)“放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)到農(nóng)村”的目標(biāo)。

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。如果說縣級是處在城鄉(xiāng)的“結(jié)合部”，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)則完全是面向“三農(nóng)”的。因此，要想破解“三農(nóng)”難題，“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”不僅是“隔靴撓癢”，甚至恰恰走向了反面。必須清醒地看到，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級難以發(fā)揮作用的根源，正是由于權(quán)責(zé)不一致，財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。既然大家都知道“權(quán)力就是責(zé)任”，那么為什么不給其權(quán)力，卻希望它擔(dān)當(dāng)責(zé)任呢？“有一級政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)有一級財政”，這既是國際慣例，也是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用的發(fā)揮，僅僅下放人權(quán)、事權(quán)還是不夠的，還必須將財權(quán)也放下去，使之名副其實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建立，端掉了吃縣級財政的“大鍋飯”，變壓力為動力，不僅能有效推動鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)績非常必要，可以形成競爭和激勵，促使其全力以赴服務(wù)“三農(nóng)”。在山東和廣東等省，這種體制的作用已非常明顯。

適度改鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我們的發(fā)展目標(biāo)，我國人口眾多，都擁進(jìn)城市不現(xiàn)實(shí)，何況農(nóng)業(yè)也需要現(xiàn)代化。到山東、廣東考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，那里的鎮(zhèn)比鄉(xiāng)多、市比縣多，這是現(xiàn)代化進(jìn)程的一個標(biāo)志。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不夠繁榮與鄉(xiāng)多鎮(zhèn)少不無關(guān)系，而目前的建制鎮(zhèn)大多是計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下來的。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是交通條件的大幅度改善，市場格局發(fā)生新的變化。每個縣的轄域面積一般都在上千平方公里，在這樣大的范圍之內(nèi)，以縣城為半徑來服務(wù)“三農(nóng)”，是難以看到我們所希望的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮景象的。因此，在條件和時機(jī)成熟的地方改鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)非常必要，不僅能夠增強(qiáng)輻射、帶動和服務(wù)“三農(nóng)”的功能，而且還可加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

“三農(nóng)”問題直接關(guān)系到8億多人民群眾的生活，撼動著共和國的根基，影響著整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，絕不是個小問題，也不是一般經(jīng)濟(jì)問題，而是個重大政治問題?！爸醒胝呤窃瓌t，地方貫徹講結(jié)合”，科學(xué)發(fā)展觀是與時俱進(jìn)的，農(nóng)村經(jīng)營管理體制機(jī)制也須隨著發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、扶貧助農(nóng)等，都是扶持“三農(nóng)”的有效之策。醫(yī)治體弱患者，創(chuàng)造良好的外部康復(fù)環(huán)境或“打針輸液吃補(bǔ)藥”都是十分必要的，但是一定要與提高自身機(jī)能、增強(qiáng)內(nèi)在活力結(jié)合起來，方能顯其功效。解決我國“三農(nóng)”問題也是如此，必須標(biāo)本兼治。

責(zé)任編輯 王瑞娟