2012年，全國糧食總產量達到11791.4億斤，實現了半個世紀以來首次連續(xù)九年增產。從國內看，糧食產量增加了，國家糧食安全的物質基礎得到夯實。但是這九年來，也是我國糧食進口量最大的時期，糧食進口量從2004年的2998萬噸增長到2012年的6589萬噸，年均遞增9.1%，我國糧食進口量創(chuàng)歷史新高。九年間，大豆凈進口增加1.6倍，食用油增加近五成，棉花增加六成，食糖增加3.3倍。去年以來，玉米、小麥和大米也開始凈進口，糧食供求關系趨緊。

截至目前，我國農產品貿易總額將從去年的1600億美元增長到2700億美元左右。貿易逆差從去年的341億美元增加到800億-900億美元，這是2004年中國農產品貿易首次出現貿易逆差之后，連續(xù)第九年處于逆差狀態(tài)。從國際來看，國際糧食價格指數在今年9月再次達到歷史高位，糧食安全警鐘長鳴。今后隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的同步推進，國家糧食安全面臨新的更高挑戰(zhàn)。

筆者近期對糧食主產區(qū)安徽省進行了調研，了解糧食實現“九連增”之后，面臨的新挑戰(zhàn)。

糧食安全隱憂

國內糧食總產量繼續(xù)增加難度空前，呈現出三個特征：

一是種糧農民老齡化、兼業(yè)化與副業(yè)化，傳統(tǒng)精耕細作農業(yè)生產方式發(fā)生了重大變革。在安徽省桐城市調研發(fā)現，全市農村地區(qū)糧食種植基本上都是55歲以上婦女和60歲以上男人，或者是“病、殘、弱”群體，青壯年勞動力大都到城鎮(zhèn)工作。一般的重體力活（如犁地、插秧、收割等）依靠機械完成，機械化作業(yè)替代勞動力的比例已達54%以上。精耕細作的傳統(tǒng)農業(yè)生產正發(fā)生著巨大變化，農業(yè)收入特別是糧食收入成為家庭經濟來源占比不足40%，農業(yè)成為農民職業(yè)的兼業(yè)和副業(yè)，糧食生產經營過程管理松散，除草、防治病蟲害等存在不及時現象。2012年夏季安徽小麥赤霉病高發(fā)即是典型案例。

二是農村土地流轉加快，糧食產量增加依靠高投入和高成本。隨著農村土地承包經營權的長期不變，農民已經轉變了觀念，從土地“養(yǎng)老”轉變?yōu)橥恋亍柏敭a”。擁有耕地承包經營權的農民通過雙方契約形式，在獲得耕地補貼和一定收益的基礎上，放開土地使用權，農村耕地流轉速度加快。2008年桐城市土地流轉剛起步，到2012年已經有40%以上的土地進行了流轉，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉土地則高達70%以上。

耕地集中到種糧大戶后，種糧大戶通過土地平整、深耕、良種、施肥、配藥等高投入，提高單位面積糧食產量。調研發(fā)現，2012年安徽范崗鎮(zhèn)村民姜斌每畝耕地投入1200元，每畝小麥產量提高到800斤，稻谷產量增加到1100斤。據當地農業(yè)專家介紹，除非有重大科技突破，現有的種糧投入已經達到最大值，投入的邊際產出呈現下降態(tài)勢。

三是國家糧食種植投入持續(xù)增加，補貼政策效應減弱。從2002年安排1億元設立良種補貼開始，2012年補貼規(guī)模達2000多億元。今年中央財政繼續(xù)增加“三農”支出，目前預算達到12287億元，平均每斤糧食中央財政支出1.08元。但補貼的政策效應減弱。據調研，按不同作物播種面積給予農民種子、化肥等補貼，安徽省桐城市洪橋村朱姓農民2012年11月領到每畝補貼款合計6.21元，補貼費用還不抵路費。此外，補貼采用平均分配方式，既不符合當地種糧實際情況，也淡化了補貼政策的激勵效益。

消費剛性增長態(tài)勢不變

隨著人口數量絕對增長以及人們消費結構和水平的升級，我國糧食消費繼續(xù)呈剛性增長趨勢，口糧消費穩(wěn)中有升，飼料用糧穩(wěn)步增加，工業(yè)用糧較快增長。

人口增長和消費水平的升級，帶動糧食直接和間接消費需求增加。桐城市糧食消費總量由2006年的29.1萬噸增加到2012年的41.1萬噸。隨著近年來養(yǎng)殖規(guī)?；陌l(fā)展，豬、牛、雞、鴨、魚等飼養(yǎng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展快速，桐城市大關鎮(zhèn)有蛋鴨養(yǎng)殖基地的稱號，年養(yǎng)殖量從2008年的2萬只，增加到2012年的8萬只。相應地，桐城市飼料糧需求量從2008年的4.8萬噸增加到2012年的5.5萬噸。

城鎮(zhèn)化水平的提高，增大了以口糧為主的糧食消費需求。隨著農村進城務工人口的增加，使得糧食的商品量和口糧消費相應增加。城鄉(xiāng)結構變化、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)發(fā)展等因素影響，我國糧食需求繼續(xù)呈剛性增加。2006年-2010年，桐城市城鎮(zhèn)人口口糧由1.7萬噸增加到2.1萬噸，農村人口口糧由15萬噸增加到16.8萬噸。糧食商品率由43%增加到50%以上。

糧食產業(yè)被賦予金融和能源新屬性，成倍地增大了糧食需求價格彈性。在資源的稀缺性和全球經濟增長乏力背景下，工商資本大舉進入農業(yè)和糧食產業(yè)，糧食深加工以及衍生產品快速發(fā)展。2008年-2011年，我國糧食加工業(yè)總產值以年均25%的速度遞增。在糧油加工業(yè)加快發(fā)展的同時，帶來了產能過剩、跨國糧商全面布局我國糧食產業(yè)鏈條。

另一方面，傳統(tǒng)糧食產業(yè)被賦予金融和能源新屬性，糧食的需求價格彈性更多受到來自資本、油價、化工產品等的影響，糧食產品需求價格彈性成倍放大，糧食市場價格變動越來越敏感，區(qū)域糧食市場價格波動頻繁。

跨國糧商加速擴張

跨國糧商通過并購等形式規(guī)避政策，加快進入我糧食市場的步伐。國際資本控制糧食產業(yè)鏈，并不一定是在國內賺錢，很有可能是通過對產業(yè)鏈的影響力與控制力，在海外獲得相應的收益，如原材料或出口產品的收益等。一些跨國糧商通過委托第三方投資調整變更為“內資企業(yè)”，以規(guī)避政策監(jiān)管。一些跨國糧商通過股權并購等方式以取得糧食收購許可、規(guī)避產業(yè)進入限制。在無錫布勒集團調研，公司董事長由我方任命，董事會五個成員，外企占三個，我方不參與企業(yè)經營決策和戰(zhàn)略規(guī)劃，當地企業(yè)成為其名副其實的“加工中心”。

跨國糧商在糧食市場影響力日益凸顯，部分區(qū)域糧食品種市場實際控制力旁落?？鐕Z商利用金融國際資本前端布局，從油脂油料到小麥、稻谷、雜糧，跨國糧商逐步建立了品種齊全、上下游完整的產業(yè)鏈，實現對全球糧食進出口國的雙向壟斷，對我國內糧食市場影響力日益凸顯。據調研，2011年益海嘉里油脂產量占全國比重15.6%，小麥產量占1.7%，大米產量占1%。但在細分的區(qū)域市場上，益海嘉里占比很高。在油脂上海市場，其占比達55%，具有絕對的壟斷力。而在大米市場上，益海嘉里在全國的比重雖為1%，但在遼吉黑三省的產量占當地市場的比例分別為5.3%、6.3%和4%，其大米產品定價直接影響著當地大米市場的價格變化。

此外，ADM、邦基、路易達孚、三井物產在我糧食市場上占比不斷提高。廣東、上海等銷區(qū)糧食市場和高端糧油產品市場的實際控制力掌握在外資企業(yè)手里。隨著產業(yè)鏈的延伸，外資企業(yè)在遼吉黑等我國主要糧食產區(qū)控制力正不斷增強，須高度重視。

有些地方糧食行政管理部門的職能在折騰，國內糧食企業(yè)主渠道地位削弱。跨國糧商利用各地政府對招商引資的熱衷，選擇在區(qū)位優(yōu)勢突出、關鍵糧食物流節(jié)點布局，形成集中連片、完整高效、盈利較高的糧食產業(yè)網絡鏈條。而國內大部分糧食企業(yè)剛從“三老”（老人、老糧、老賬）中解脫出來，在資信水平低、資金貸款難的情況下，既要承受保護種糧農民利益、保護消費者利益的政治任務，又無法享受外資企業(yè)在招商引資中的土地征用、稅收減免等方面優(yōu)惠政策。作為國家糧食產業(yè)安全的重要載體，國內糧食企業(yè)市場競爭力弱，經營困難，主渠道地位削弱。同時，糧食行政管理職能不穩(wěn)定，存在“折騰”現象。如安徽省亳州市糧食局2008年與當地農委合并后，職責不清，直到2011年又重新獨立，成為政府直屬部門，才理順了關系。而有的地方還在“等、看”，行政管理職能搖擺，這樣極不利于糧食安全的保障。

糧食安全的戰(zhàn)略思考

糧食問題不僅是吃飯問題、經濟問題，而且是社會問題、政治問題。到2020年全面建成小康社會的進程中，關鍵在于解決好十幾億人口的吃飯問題，解決好糧食產業(yè)發(fā)展與農民增收致富問題，解決好工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的協(xié)調發(fā)展問題。

堅持糧食國內基本自給原則不動搖，不能過度依賴國際市場。由于國際資本的趨利性、跨國糧商的政治復雜性和糧食資源的戰(zhàn)略性，過度依賴國際市場將對我國糧食安全乃至國家安全帶來不可估量的后果。另一方面，世界市場上每年糧食交易總量僅有7000多億公斤，這些糧食即使全部賣給我們，運輸也保證不了。因此，必須堅持糧食國內基本自給原則不動搖，堅持口糧自給，飼料和工業(yè)用糧自給為主、進口為輔。要劃定永久農田，把保護糧食的綜合生產能力放在第一位，把種糧農民利益放在第一位，把糧食產業(yè)的發(fā)展放在國民經濟和政績考核的第一位。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化加速推進過程中，排除一切干擾因素，做到不因經濟發(fā)展而損害農業(yè)利益，不因非農產業(yè)的發(fā)展而損害種糧農民的利益，不因體制機制而損害糧食產業(yè)利益。

調動糧食生產者和地方政府“兩個積極性”，實現種糧致富與城鎮(zhèn)小康同步推進。在市場經濟條件下，糧食生產者的積極性是促進糧食生產發(fā)展的根本。在安徽基層調研中強烈感受到，國家一系列強農惠農政策的有效實施，極大地調動了廣大農民群眾的種糧積極性。因此，要堅持和完善財政補貼政策，不斷改進補貼辦法，逐年提高補貼標準，逐步完善“誰種糧，補貼誰，賣糧多，補貼多”的糧食補貼機制。要堅持和完善糧食最低收購價政策，綜合考慮農業(yè)生產成本變化、種糧收益以及物價指數和居民承受能力，實現糧食價格合理上漲，讓種糧農民轉變?yōu)槁殬I(yè)農民、專業(yè)農民，引導多種糧、種好糧、多賣糧，確保種糧能致富、種糧能小康。

在調動糧食生產者積極性的同時，必須充分調動地方政府抓糧的積極性。要進一步加大政策扶持，加大對產糧大縣、產糧大省地方政府的轉移支付力度，繼續(xù)加強和完善糧食產業(yè)的“特惠”政策措施，轉變對地方政府的政績和地方官員業(yè)績考核方式，增加糧食產業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護等硬性考核指標，切實發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，提高地方政府保障糧食安全的政治待遇。

充分發(fā)揮“兩只手”作用，鞏固糧食行政管理職能。糧食是一種特殊的商品，是重要的戰(zhàn)略物資。糧食的生產、流通要充分發(fā)揮市場“無形之手”和政府“有形之手”作用。依靠市場機制進行調節(jié)，充分發(fā)揮好市場經濟的三大規(guī)律即價值規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律的配置資源功能，理順糧食品種之間的比價關系，糧食、食品與工業(yè)品之間的比價關系，進一步優(yōu)化市場結構，即要防止壟斷經營和過度競爭，提高糧食產業(yè)經營的市場活力。

同時，發(fā)達國家的發(fā)展經驗表明，經濟越發(fā)展，工業(yè)化程度越高，越需要加強對糧食產業(yè)的保護和支持。根據世情、國情和糧情來看，我國糧食產業(yè)是弱質產業(yè)和微利行業(yè)，糧食流通對生產又具有巨大的作用，在糧食的產前、產中、產后各環(huán)節(jié)，需要政府強有力地支持和保護。特別是各級地方政府要直接掌握一定比例的糧源，對于調節(jié)區(qū)域糧食市場供求和應急保障具有重要作用。

適應城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化發(fā)展，加快糧食產業(yè)發(fā)展。當前我國許多地區(qū)都在探索耕地流轉和糧食生產規(guī)?；洜I，試圖在保持現行耕地家庭承包經營制不變情況下，通過農業(yè)服務規(guī)?；?、主食產業(yè)化來促進農業(yè)現代化和糧食產業(yè)化發(fā)展。從日本、韓國和我國臺灣經驗和教訓看，由于規(guī)模狹小，農產品成本過高，在工業(yè)化過程中，農產品的競爭力日趨下降，農產品自給率越來越低，政府不得不對農業(yè)實行高度保護政策。對中國這樣一個人口大國來說，這種代價承受不起。因此，我們必須采取一切可能措施，避免“小規(guī)模、高成本、高價格、低競爭力”的困境。在推進農業(yè)現代化和糧食產業(yè)化進程中，加快職業(yè)農民的培育，使種糧農民適應新形勢下的農業(yè)和糧食產業(yè)變革需求，成為懂科技、用科技的現代職業(yè)農民。

保障糧食安全的建議

（一）實施重大工程項目，增強糧食安全綜合供給能力

在我國耕地、水、環(huán)境資源約束日益趨緊的情況下，實施優(yōu)質糧食產業(yè)工程、沃土工程、種子工程、植保工程、節(jié)水農業(yè)、中低產田改造、大型商品糧基地建設等一批重大工程項目，能對增強農業(yè)基礎設施能力有較大提高。在此基礎上，加大對糧食產后領域的投入，如實施糧食產后減損工程、糧食物流體系建設項目，增強糧食有效供給能力，提高糧食物流的“四散化”率，提高糧食流通效率，降低糧食流通成本，進一步增強糧食安全綜合保障能力。

（二）加大科技創(chuàng)新投入，提高糧食科技貢獻率和利用率

加快糧食增長方式從主要依靠物質投入向依靠提高糧食產品單位面積產出率、提高糧食單位產品利用率轉變。加快培育一批具有自主知識產權的優(yōu)良品種，加快研發(fā)一批適合我國國情、糧情和環(huán)保新情況的糧食烘干裝備、加工、節(jié)能減排、產品綜合利用的技術和服務，加快研發(fā)和推廣糧食加工、物流，以及主食品加工、配送等一系列的系統(tǒng)管理的細則、規(guī)范和規(guī)程，進一步提高糧食科技貢獻率和利用率。

（三）完善和加強糧食行政管理職能，加強糧食產業(yè)戰(zhàn)略布局

健全國家糧食安全保障體制，加強在國務院領導下的國家糧食安全行政管理機構。作為全球最大的糧食貿易國，構建國家糧食產量、加工量和貿易量以及價格市場信息網，增強糧食期貨市場信息的引導性，增強糧食市場供求和價格的話語權，提高糧食貿易大國優(yōu)勢。加強糧食產業(yè)戰(zhàn)略性研究，統(tǒng)籌國內糧食產業(yè)發(fā)展、區(qū)域布局、品種結構、比價關系，加強糧食儲備輪換數量和時機、糧食進出口數量和時機的協(xié)調性，健全糧食市場體系。

進一步充實和完善中央和地方糧食儲備體系，理順中央和地方糧食行政管理體制，增強糧食應急保障和安全保障能力。加強和落實糧食省長負責制，加強對地方糧食安全考核。

（四）進一步完善強農惠農富農政策，保護和調動種糧農民積極性

在全面評估對種糧農民各項財政補貼政策的基礎上，堅持“誰種糧，補貼誰，賣糧多，補貼多”原則，糧食直接補貼與糧食商品量掛鉤，逐年較大幅度增加糧食風險基金規(guī)模。

在現有糧食財政補貼基礎上，增加對種糧大戶的補貼，在信貸、科技推廣、科學管理、提高糧食商品率等方面給予重點扶持，加快培育“專業(yè)糧農”。完善農機具補貼政策，將糧食烘干機納入補貼范圍，切實提高種糧大戶經濟收益。

完善糧食最低收購價政策，在穩(wěn)步提高糧食最低收購價格的基礎上，完善糧食最低收購價執(zhí)行預案，切實保護種糧大戶利益，讓農民種糧增產能增收，種糧不吃虧。

（五）轉變糧食產業(yè)發(fā)展方式，提高糧食企業(yè)市場競爭力

加強糧食生產、流通、加工全過程的職業(yè)培訓，提高種糧農民科學素質、專業(yè)技能和綜合技能，培育適應農業(yè)現代化、糧食規(guī)?；洜I的職業(yè)種糧農民。提高糧食種植、加工、銷售一條龍的經營管理水平，降低糧食流通成本，增強糧食企業(yè)盈利能力，發(fā)展和做大糧食產業(yè)化龍頭企業(yè)。完善糧食企業(yè)和職業(yè)種糧農民的經濟利益機制，積極探索“龍頭+職業(yè)種糧農民”的糧食產業(yè)經營現代組織形式。加強糧食產品的品牌管理，規(guī)范糧食產品的地理標識，增強糧食產品市場競爭力。大力發(fā)展糧食綜合利用率，提高糧食產品綜合經濟效益、環(huán)保效益。

通過財政專項資助、財政貼息等形式，對國內大型糧食企業(yè)在技術創(chuàng)新、設施建設、產業(yè)化協(xié)作、社會化服務等方面給予引導和支持，優(yōu)化糧食企業(yè)結構，促進糧食企業(yè)做大做強。當前尤其迫切的是想方設法解決糧食骨干加工企業(yè)的“融資難”和“融資成本高”的問題。

（六）倡導糧食科學消費，增強全民糧食安全意識

加強糧食科學消費的宣傳和糧食營養(yǎng)知識的宣講，增強全民糧食安全意識。倡導全民節(jié)糧愛糧，崇尚糧食節(jié)約，反對糧食浪費。加快研發(fā)和推廣快捷、高效、可靠的質檢技術手段，加強糧食質量安全監(jiān)管，構建全覆蓋、全流程、全環(huán)節(jié)的糧食質量監(jiān)管體系。

適應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，加快實施主食產業(yè)化工程，節(jié)約家庭勞動強度，提供安全、方便、營養(yǎng)的食品，保障食物安全。

（七）支持有條件的農業(yè)企業(yè)“走出去”，實行全球糧食供應鏈管理

通過與相關國家協(xié)調建立糧食生產合作機制，降低企業(yè)“走出去”的門檻和市場經營風險。支持有條件的企業(yè)創(chuàng)新糧食產業(yè)管理模式，推行全球糧食產業(yè)供應鏈管理。研究建立全球糧食產業(yè)發(fā)展基金，通過貸款貼息等方式，支持企業(yè)開展有關技術開發(fā)、服務和培訓，給予糧食遠洋運輸費用補貼和進出口增值稅和關稅等方面的優(yōu)惠措施。