信訪改革糾偏

在新信訪條例出臺八年之后，信訪體制的改革議題近來再次成為焦點(diǎn)話題。

從各方面所傳達(dá)的信息來看，新改革主要聚焦于三個(gè)方面：其一，禁止對正常上訪行為截訪。從2013年1月初的全國信訪局長會(huì)議，到最近中央紀(jì)委官員的表態(tài)，都明確強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)；其二，取消信訪排號。雖然目前國家信訪局尚未證實(shí)這一消息，但各地方發(fā)現(xiàn)，該局已暫停公布各省信訪排名。湖南省更是率先公開宣布“對各地信訪不排名不通報(bào)”；其三，試行信訪終結(jié)機(jī)制。2013年3月，時(shí)任全國政協(xié)主席賈慶林在全國政協(xié)十二屆一次會(huì)議上提議建立健全非正常上訪終結(jié)機(jī)制。學(xué)界對此的提議由來已久，但是截至目前尚未看到實(shí)際行動(dòng)，據(jù)稱已開始在內(nèi)部試行。

這是自2005年新信訪條例頒布以來，信訪體系面臨的又一次重大變革。條例出臺前夕，當(dāng)時(shí)圍繞信訪體制去向何方，曾發(fā)生激烈爭論。主張強(qiáng)化信訪和弱化（包括撤銷）信訪的不同觀點(diǎn)分歧明顯，但條例的修訂事實(shí)上強(qiáng)化了信訪部門的權(quán)力。

2008年以來，伴隨以北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)等為代表的超大型活動(dòng)的增多，中國也逐漸形成了一套龐大而成熟的維穩(wěn)體系。信訪是其中的重要一環(huán)，備受重視。各地在奧運(yùn)會(huì)前曾開展大規(guī)模的化解矛盾的走訪舉動(dòng)，北京市則新建了久敬莊接濟(jì)服務(wù)中心，用于分流來京的訪民。

但是，這些措施在化解部分矛盾的同時(shí)，也帶來了極大的負(fù)面效應(yīng)。信訪機(jī)制的作用僅僅是轉(zhuǎn)批相關(guān)意見，層層轉(zhuǎn)批而不具有處理能力?？墒?，強(qiáng)化信訪的地方責(zé)任導(dǎo)致了地方壓力增大，從而采取各種手段減輕信訪壓力，包括收買安撫和嚴(yán)厲打擊政策等，尤其是后者表現(xiàn)得尤為突出，比如通過委托保安公司對訪民進(jìn)行大規(guī)模地關(guān)押、限制人身自由，甚至包括人身傷害。系列案件2010年在《財(cái)經(jīng)》雜志上披露后引起了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注，但受制于地方的考核壓力，大規(guī)模截訪行為并未得到遏制。

與此同時(shí)，由于正常的信訪渠道不能解決訪民的問題，各種非正常上訪行為日益增多。在許多訪民看來，只有通過非正常上訪才能引起當(dāng)?shù)卣淖⒁夂椭匾?。?jù)2005年《信訪條例》第18條規(guī)定，信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出。相關(guān)文件還細(xì)化了對非正常上訪的界定，即到天安門廣場、中南海周邊、駐華使館區(qū)、中央領(lǐng)導(dǎo)人住所等地區(qū)及其他行為的上訪為非正常上訪。但實(shí)際執(zhí)行中，只要有人攜帶信訪的材料在這些地區(qū)被查出，就有可能被送往久敬莊，進(jìn)而被地方政府接回。其中不少訪民返回當(dāng)?shù)睾蟊痪辛艋騽诮獭?/p>

新的改革舉措延續(xù)了對正常上訪和非正常上訪的區(qū)分，無論是禁止截訪，還是建立信訪終結(jié)機(jī)制，都特別強(qiáng)調(diào)針對非正常上訪。全國信訪局長會(huì)議上的表述為，“堅(jiān)決糾正一切‘?dāng)r卡堵截’正常上訪群眾?！敝醒爰o(jì)委相關(guān)官員在線訪談時(shí)則表示，“要堅(jiān)決杜絕一切‘?dāng)r卡堵截’上訪群眾的錯(cuò)誤做法，嚴(yán)禁到來訪接待場所和公共場所攔截正常上訪群眾?！笨墒?，針對非正常上訪就可以截訪嗎？

同樣，全國政協(xié)十二屆一次會(huì)議上所稱的建立信訪終結(jié)機(jī)制，也特別強(qiáng)調(diào)是針對非正常上訪。信訪終局機(jī)制的建立相當(dāng)于賦予了信訪部門新的權(quán)力：對一項(xiàng)信訪事項(xiàng)是否終止作出判斷。可是，信訪部門是否有能力進(jìn)行判斷？這項(xiàng)權(quán)力會(huì)否如之前的“信訪銷號”一樣成為信訪部門尋租的機(jī)會(huì)？

在信訪改革中，信訪和司法的關(guān)系尤其值得關(guān)注。對于法院已經(jīng)作出生效法律判決的事件，如果法院或檢察院的司法審判監(jiān)督程序不能糾正，對于法院不予受理的行為，信訪又能發(fā)揮多大作用？

取消信訪排號則是最敏感的領(lǐng)域，因?yàn)殛P(guān)系到地方政府在信訪中的責(zé)任。《財(cái)經(jīng)》記者致電國家信訪局多個(gè)部門，但是對方均未給予回應(yīng)。熟知該局運(yùn)作的學(xué)者稱，對于這項(xiàng)做法，國家信訪局也在觀望，改革仍未有定局。

如果信訪不能對地方政府產(chǎn)生壓力，那么地方可以對信訪問題不聞不問，任由訪民上訪。這樣，信訪數(shù)量可能會(huì)隨之減少，因?yàn)樵S多訪民信訪的目的是引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，如果領(lǐng)導(dǎo)不能重視，信訪自然失去作用。但是，如果配套的改革不健全，對于一些真正的冤屈者，信訪沒有作用，司法渠道又不能救濟(jì)，他們尋求公正的希望在哪里？