現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行良好的國家都以法治為基礎。因為投資者、貿(mào)易者、勞動者、消費者——無論個人還是團體以及企業(yè)——只有明確地知道行為準則以及違反規(guī)則的后果，才能進行合理的規(guī)劃和決定。

在這里更重要的是，規(guī)則平等適用于任何人，政府不得偏袒某一方，也沒有超越于規(guī)則之上的特權。正是法治可以使市場經(jīng)濟的參與者不必擔心其他人任意侵犯自己的合法權益，無需就生產(chǎn)和營銷中碰到的各種問題和糾紛解決逐一與政府官員進行談判，因而可以全神貫注于各自的事業(yè)和績效。

由此可見，以限制政府權力為特征的那種法治是財產(chǎn)權和契約履行的保障，是自由競爭、公平競爭的前提條件，有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國在確立市場經(jīng)濟體制之后推行法治，乃改革開放時代制度變遷的必然邏輯。在一定意義上也的確可以說，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。

市場競爭機制還會促進功能分化和利益集團分化，導致社會的結構和思想狀況具有越來越顯著的多元性。在社會多元的格局中，國家權力的中立化、客觀化、媒介化以及治理方式的轉換勢在必行。也就是說，強勢群體與弱勢群體相對峙的格局以及解決利益和價值沖突的現(xiàn)實任務，決定了政治體制改革已經(jīng)無從回避，最佳切入點在于注重程序公正的法治。經(jīng)濟市場化和社會多元化對依照規(guī)則管理公共事務的內在需求，也為法治國家的建構提供了基本動力。把這樣的政治議題放到結構性歷史演變的宏觀背景中考察，可以發(fā)現(xiàn)法治正是未來中國開啟另一個軸心文明時代的關鍵。

兩步驟重塑權威

回顧帝制中國的2000余年歷史，可以發(fā)現(xiàn)各種合力作用的結果是：通過秦律形成了以皇帝為頂點的一元化權力結構（強制的秩序），通過漢儒形成了以三綱六紀為框架的對稱化權威體系（承認的秩序），并借助君父大義和修齊治平的推演方式使這樣的權力結構和權威體系耦合在一起。1905年廢除科舉制度，是傳統(tǒng)權威體系開始分崩離析的標志。1911年辛亥革命，則引起了傳統(tǒng)權力結構的解體。兩種巨變疊加在一起，造成社會長期無法整合，軍閥混戰(zhàn)、地方割據(jù)、宗族裂變。中國共產(chǎn)黨作為一種極其強大的整合力量，在把個體從血緣和地緣的共同體以及關系網(wǎng)絡中解放出來之后又再次組織起來，重塑了一元化權力結構，并在一定期間內把能夠有效凝結個體、動員民眾的革命意識形態(tài)以及超凡領袖作為新的權威，或者制度性權威的替代品。

但現(xiàn)在我們面臨的問題狀況是：在全球資本主義大潮的沖擊下，大量個體以原子化的形態(tài)游離于既有的社會結構之外，新的權威或者制度性權威的替代品已經(jīng)失落，而一元化權力結構也再次瀕臨瓦解的險境。經(jīng)濟績效本身并不能從根本上解決執(zhí)政合法性的危機，只能推遲危機的爆發(fā)，而在延宕的過程中倒很有可能促進社會的結構性腐敗，為新的社會革命創(chuàng)造條件。

顯而易見，為中國重新塑造妥當?shù)臋嗔Y構和權威體系就是我們這一代人的神圣使命。為了兼顧多元和整合這兩個方面，需要進行頂層設計，通過合理的制度安排解決中國現(xiàn)代政治中始終存在的所謂“一放就亂、一統(tǒng)就死”的問題。另外還有一項重要任務，就是樹立一個真正能得到人民內心認同、自愿遵循的權威體系，防止出現(xiàn)各行其是、無法合成公共選擇的亂象。能把限制權力與加強權威、保障自由與維護統(tǒng)一有機聯(lián)系在一起的正是現(xiàn)代法治秩序。概括地說，重新塑造權力結構和權威體系的作業(yè)可以分為兩個步驟。第一，通過激活現(xiàn)行憲法的方式，把平等、自由、民主、人權等現(xiàn)代文明的普遍性價值與高度集中的現(xiàn)行政府權力結合起來，在加強法律規(guī)則的執(zhí)行力和確立司法獨立原則的基礎上實現(xiàn)權力的合理化、效率化、正當化，建構一個立憲主義的法治國家。第二，在法律共同體已經(jīng)形成和鞏固的基礎上，回過頭來改造高度集中的權力結構，把普遍性價值與互相制衡的權力關系進行合乎憲政理念的重新組合，更準確地說是精心選擇不同的憲法設計。其中非常重要的一個舉措，就是加強人民代表大會的功能（特別是預算審議功能），修改選舉制度，落實民主主義政治原則。與此同時導入對違憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查制度，以加強法院系統(tǒng)的權威和功能，真正落實司法獨立原則。

有必要嚴格區(qū)分權力與權威這兩種不同的概念。權威與權力的不同在于前者的強制性必須基于社會承認，從而形成一種優(yōu)越的價值或者道義性，導致自發(fā)的遵循。簡單地說，權威就是能讓他人基于信賴而自發(fā)服從的力量。權威也不妨被理解為建立在正當性、合理性以及必要性的基礎之上的“服從的制度化”。法治之所以具有權威性，是因為通過一視同仁的規(guī)則適用限制政府權力以及強勢群體，確保任何個人的權益都不受侵犯。對理性的公民而言，通過限制自由的方式來保障自由這種制度安排是可以承認和接受的。尤其是在立法的民主程序原則得到充分落實的情況下，規(guī)范強制力的基礎是選擇自由與責任自負的邏輯關系，因而比較容易被內在化，變成一種重然諾的自覺行動。

由于在很多場合權力與權威被混淆了，所以時常有人把權威與民主對立起來，試圖貶損權威。這樣的認識是錯誤的，至少是很片面的。實際上，與其他任何政體相比較，民主制都更需要權威。因為民主制不等于群眾專政和傾向性輿論，而以自立的公民為前提條件；如果沒有與自律兼容的權威，民主制就不可能穩(wěn)定、不可能持續(xù)，在有些場合甚至還無法作出重大的政治決定。在議論紛紜的場合，需要權威的聲音來凝聚共識。在競選者勢均力敵時，需要權威的決定來化解對投票結果的質疑、回避國家分裂的危機。

法治就是非人格化的權威，其基礎是系統(tǒng)信任。只有在把對人格的信任轉化為對系統(tǒng)的信任時，法治才能確立其權威，并有效運作起來。當然，民意的多數(shù)支持也可以樹立強大的權威，特別是加強主權的權威性，當然也可以加強法治的權威。從權威而不是權力的角度來把握法治，我們就能夠預防中國古代法家思想中存在的嚴刑峻罰的偏向，確保構建現(xiàn)代法治秩序的作業(yè)不掉進舊體制的窠臼。

如果通過法治重新塑造的權力結構和權威體系能夠有效地替代帝制時代形成的傳統(tǒng)以及辛亥革命以后層出不窮的變局和混沌，構成一種普遍認同的秩序和制度模式，那么我們就有理由相信中國正在通過法治走向民主，并隨著世界經(jīng)濟重心的轉移和社會結構的轉型而進入一個全新的軸心文明時代。由此可見，作為“中國夢”的制度載體，除了法治與民主，我們別無選擇。當然，在法治民主的模式、各種具體制度的設計、功能等價物、不同組合方式、操作手段以及推進的路線圖和時間表上還存在甄別取舍的余地，還需要公共選擇的決斷。

“三審制”落實法治

重慶發(fā)生的李莊律師被捕事件、尼爾·伍德被謀殺案、“打黑英雄”副市長出走美國領事館的丑聞等等，以極其戲劇性的、頗有點黑色幽默的方式表現(xiàn)了既得利益集團的能量和肆意妄為，加劇了法治倒退、權力結構的裂變以及政府誠信危機。因此，從2012年開始，社會對撥亂反正和政治體制改革的期盼顯著升溫。在這樣的背景下，中共十八大報告有一個新提法，強調在處理改革、發(fā)展以及穩(wěn)定之間關系方面要運用“法治思維”和“法治方式”，明確了黨要守法和擯棄特權的治國方針，明確法治的目標是“保證人民依法享有廣泛權利和自由”。概括起來可以說，中國似乎在“法治民主”上已經(jīng)達成了基本共識。

剩下的問題是如何落實從法治到民主的設想，實現(xiàn)政治體制改革的軟著陸。因為經(jīng)濟發(fā)展是解決我國所有問題的關鍵，所以國家轉型應該以正確處理政府與市場之間關系作為切入點，側重限制權力以保障投資和貿(mào)易領域競爭的自由和公平，把增大人民的福祉和樹立法制的權威作為主要目標。

從這樣的視角來考察現(xiàn)階段中國的頂層制度設計，我想提出“三審制”方案的初步意見供大家批評和討論。這里所說的“三審制”，指的是審議、審計和審查，包括政治體制改革的以下三項重大舉措：加強人民代表大會的“預算審議”功能，通過全面的、嚴格的預算制度來決定政策的優(yōu)先劣后順位，改善治理的績效；擴大審計署的職責和權限，使國務院的內部監(jiān)察機制與人大的預算、決算審議通過等外部系統(tǒng)以及問責機制聯(lián)動起來，把“問責審計”作為杠桿推動比較徹底的行政改革，達到重組事權與財權之間關系、精簡機構和編制等目標；進而通過對違憲法規(guī)和違法行政舉措等的“司法審查”來提高法院以及整個法律體系的權威，并按照司法審查的現(xiàn)實需要來倒逼司法體制改革的深化。

下面具體說明預算審議、問責審計、司法審查這三大改革的內容。

h1VNuvVQOY95FlOjI95hLw==“預算議會”化

所謂“預算議會”的制度設計，是要切實貫徹和加強憲法和法律中規(guī)定的人民代表大會的預算審議職能，進而有步驟地把各級人大轉化成主要對稅收、撥款、各種津貼以及財政再分配的預算進行實質性審議的公開論壇。不言而喻，有意促成這樣的特征決不意味著全國人大將削弱根據(jù)憲法規(guī)定而行使的立法權、決定權、任免權以及監(jiān)督權，只是強調把以預算審議所謂突破口來切實改變所謂“議會不議”的現(xiàn)狀。所謂預算，就是資源分配方案，也是政策的貨幣表現(xiàn)形態(tài)。而根據(jù)政策目標分配資源正是政治的中心工作。換個表述，也就是要讓作為國家權力機關的人民代表大會的制度改革以實施“財稅民主”作為出發(fā)點，通過刷新資源管理方式來重塑政治生態(tài)。這樣的財稅民主不妨首先從直觀性較強、與群眾利害的相關性也較強的地方開始，自下而上逐步推行。例如選民有興趣并且有能力立即參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及縣級人大應該立即全面實行預算議會的做法，然后再漸次擴大到省、市、自治區(qū)乃至全國。

為了維持經(jīng)濟發(fā)展的速度和效益，需要采取有利于資本積累的企業(yè)傾斜政策；但為了維護統(tǒng)治的正當性，又需要通過充實福利保障制度來爭取廣大人民（尤其是低收入階層）的支持——在這里，社會上的不同階層和集團的分化是在所難免的，國家機關內部的政策爭論也是在所難免的。為此，當然需要利益磨合、意見競賽的場所、規(guī)則以及代理人。在這個意義上，推行預算議會的做法不僅要改變各級人大的工作重點，而且還必須改變其活動方式和成員構成。通過預算議會的制度設計，可以很好地把國有企業(yè)改革、社會福利制度整備以及治理方式的轉換有機結合起來，也可以很好地把政治改革與經(jīng)濟改革銜接起來，還有利于各種利益群體和政治勢力在編制和審議單純的財政預算的程序中學會妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表從事政策競爭和參與政治決策的能力。假如預算的審議結果真能直接牽涉不同集團的切身利益，那么對于利益代表的重視程度就會迅速提高，能夠促進人民代表大會制度的功能強化和改革。

預算議會專業(yè)性較強，會促進圍繞權衡不同利益的理性對話，從而能夠避免民粹主義、“均富”、外交等容易情緒化的爭點成為政治的基本對抗軸，造成民主政治在還不太成熟的初期就夭折。因而這一制度設計方案的基本特征是首先讓代議制的討論范圍盡量限定于那些在不同利益群體之間進行公平分配的租稅和財政事務，而暫時對其他政治性問題進行一定程度的非政治化的冷卻處理——擱置爭議，留待今后的適當時候去解決。預算議會還有利于在有效地加強民意代表對行政權的監(jiān)控的同時，也加強政府獨立面向社會承擔責任和政治風險的能力。何況在政治改革初期階段，以預算為中心的議會有利于通過適當限制和逐步調節(jié)民主化的范圍和速度的方式，保持經(jīng)濟發(fā)展所需要的社會穩(wěn)定。

更重要的是，對全國預算案的實質性討論勢必刺激地方政府以及各種社會勢力有興趣到中央的公共論壇來進行討價還價，從而有助于在推動地方自治的同時保持中央的凝聚力?；谶@樣的認識和預測，有必要盡早開始準備省市人大代表的直選，并在適當時機實施，從而一舉在全國層面實現(xiàn)財稅民主政治。

“問責審計”模式

對于國家權力中立化而言，改革黨派性太強的公務員制度以及在審判獨立的前提下健全行政訴訟制度具有非常重要的意義。這一切最終都將落實到行政問責機制的形成和健全上。

行政問責的意圖不僅僅是限制行政權力，還要最大限度提高行政效率，使得公務員的人數(shù)、能力、經(jīng)費、設施、權限、責任都能充分動員起來用于政策目標的實現(xiàn)。為此需要特別留意合理的評價標準和行之有效的監(jiān)督方法，以避免“預算制約的松弛”。市場化、多元化、風險化使得行政內部的評價標準更加復雜了，而全球化則促進國際通用標準的采用，這一切都要求加強預算編制工作的計劃理性和技術理性，并促進審計制度、程序、規(guī)則的改革。在決定政策或舉措的優(yōu)劣順位以及對不同部門的利益和活動進行統(tǒng)籌、調整的意義上，預算和審計是現(xiàn)代政府進行有效治理的最重要方式，也是加強行政可預測性和首腦領導力的關鍵。審計是提高預算執(zhí)行效率和加強行政內部監(jiān)察的一種手段。如果要通過審計進行問責并放大問責的效應，就必須把審計與人大的決算和監(jiān)督程序更密切地結合起來。

一般認為審計只是會計檢查上的技術問題，這種觀點如果不是錯誤的，至少是過時的。實際上，作為預算與決算的中間環(huán)節(jié)的審計制度既涉及技術問題，也涉及政治問題，甚至可以說鑲嵌在財政之中的政治因素更加重要。正是基于這樣的認識，一些發(fā)達國家導入了根據(jù)不同政策目的編制預算并對有關成果分別進行指標化評價的政策預算制，與此同時重新認識決算在財政監(jiān)管中的作用，特別是出現(xiàn)了讓參議院在決算審議中發(fā)揮更大作用的提案。在財政監(jiān)管方面還出現(xiàn)了從政治監(jiān)管到法律監(jiān)管的變化，例如法國通過預算法律和決算法律規(guī)定財政的原則，確立了公務員在財政方面的個人責任制，通過財政裁判和憲法訴訟對有關規(guī)則或舉措的合法性進行審查和追究相應的責任。

實際上，所有行政活動中都滲透了預算和會計的因素，因而不妨參照審計程序來重構行政程序體系，并以這種兼有會計檢查、政策評價以及目標管理等不同側面的“大審計”模式為抓手推動行政改革。

在英美法系，審計署是國會的附屬機構。在法國，審計署本來是直屬國王的。日本受法國影響，在“二戰(zhàn)”之前曾經(jīng)把會計檢查院定位為天皇的直屬單位；現(xiàn)行憲法雖然仍然規(guī)定會計檢查院的檢查報告必須通過內閣提交國會，但卻切斷了它與元首的關系，成為一個獨立性很強的行政機關。然而法國近年來的制度演變趨勢是重視審計署作為國會“輔助機關”或者“信息提供機關”的定位和作用，并加強審計署在政策評價等方面的管理活動。沒有審計署的幫助，民意代表的預算審議活動很難深入和具體化，在這個意義上可以說，財稅民主的本質在于一種基于信息的統(tǒng)治。

因此，“預算議會”與“問責審計”是緊密聯(lián)系在一起，需要作為政治體制改革的配套措施一并提出。與此相應，重新梳理事權和財權關系的行政改革其實在很大程度上也可以通過復式簿記和財務報表的法制化的方式來推進。

“司法審查”激活憲法

要把憲法真正付諸實施，就需要奉行“憲法至上”的原則，同時加強審判權的功能。為此，應該讓最高法院享有對憲法的最終解釋權和對違憲行為的最終審查權。這就是對法規(guī)和行政行為的合憲性以及合法性進行司法審查的制度設計。如果沒有這樣的司法審查活動，審判權就很難真正抬頭，審判獨立原則就很難真正確立，法治政府的建設以及憲法的權威也就無從談起。

從現(xiàn)行制度上看，為了落實憲法第5條第2款關于憲法最高效力的規(guī)定以及第62條第（2）項、第67條第（1）項關于憲法實施的監(jiān)督的規(guī)定，2000年制定的立法法第90條、第91條為全國人大常委會審查和判斷行政法規(guī)和地方性法規(guī)的合憲性提供了具體的程序。根據(jù)這兩個條文，國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、省級人大常委會均有權向全國人大常委會提出對法規(guī)條例進行合憲性、合法性審查的要求，作為常委會事務機構的法制工作委員會必須把上述要求轉交有關的專門委員會進行審查。除此之外的國家機關、社會團體、企事業(yè)單位乃至公民個人均有權提出相應審查的建議，由法制工作委員會負責研究處理，如果認為必要也有可能送交有關的專門委員會審議。專門委員會在確認審議對象有與憲法和法律相抵觸之處的場合，向法規(guī)制定機關提出書面審查意見，并要求該機關在兩個月內做出是否修改法規(guī)的答復；如果制定機關不予修改但卻不能說服有關專門委員會，那么由委員長會議決定是否最終付諸常委會會議審議決定。

不得不承認，立法法所規(guī)定的行政法規(guī)和地方性法規(guī)審查程序與現(xiàn)代違憲審查制度的原型還有很大的距離。

盡管如此，我們還是不能低估立法法規(guī)定合憲性審查程序的劃時代性意義。特別是有了第90條第2款所提供的操作性杠桿之后，企事業(yè)單位、社會團體以及個人就有可能通過反復行使建議權的方式來逐步撬開在推行憲政和引進合憲性審查制度方面的攔路石。除此之外，2001年8月13日起施行的關于受教育基本權利的法源性的司法解釋（法釋[2001]25號）也提供了另一條操作性杠桿，使得法院可以把憲法條文作為審判規(guī)范而援引，可以在一定范圍內受理人權訴訟，進而在審理具體案件（特別是行政訴訟）的過程中對法律法規(guī)的適用行為以及權力者的活動進行合憲性審查。實際上，在“憲法司法化”的呼聲影響下，已經(jīng)出現(xiàn)了一些真正意義上的人權訴訟，甚至有向憲法訴訟發(fā)展的趨勢。例如，被稱為“中國平等權訴訟第一案”的蔣韜訴中國人民銀行成都分行招聘限制身高行政訴訟已經(jīng)得到受理，并在2002年4月25日開庭審理；對于處理歷史遺留的私有房屋產(chǎn)權的政府抽象行為的異議活動，是隨時有可能轉化成憲法訴訟的。

從中國已經(jīng)存在的涉及合憲性監(jiān)督的法律現(xiàn)象、訴訟活動以及輿論要求中可以發(fā)現(xiàn)，在憲法保障機制方面，除抵抗權、緊急事態(tài)法制以及憲法修改及其特別程序之外，在公民個人行為層面有兩種啟動合憲性審查程序的基本模式也正隱約成形。

一種是公序式合憲性審查的請愿或呼吁，主要是根據(jù)現(xiàn)行制度向立法機構訴求，以保障憲法秩序的實效性和法制的統(tǒng)一性為目的。另一種是私權式（private rights model）合憲性審查的提訴，例如中國的平等權訴訟、圍繞受教育權的一系列案件，主要是以保障人權、公民的基本權利以及私人之間權利相互調整方面的具體的公道和公平為目的；迄今為止，從基層法院到最高法院的四級司法機構，均出現(xiàn)了處理這類“準憲法訴訟”的先例。此外還有按照民事審判程序進行的集團訴訟，也蘊藏著按照人權命題改變或創(chuàng)造法律規(guī)范以及政策的潛能。這意味著中國已經(jīng)擁有在不同權力機關、不同級別啟動合憲性審查程序的完整的嘗試性經(jīng)驗，公民中間已經(jīng)出現(xiàn)了維護人權和基本權利的自覺意識和強烈要求，建立司法性憲政委員會或憲法法院的條件不僅已經(jīng)具備，而且是完全成熟了（甚至可以說開始出現(xiàn)爛熟的跡象）。

中國引進合憲性審查制度，應該堅持司法本位的原則。也就是說，我們需要的是對違憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查。但從成文法體系的客觀條件來看，這種司法審查應該采取集中化的制度設計，也就是建立憲法法院?？紤]一步到位或許有困難，我曾經(jīng)建議不妨以人民代表大會體制為前提，采取分兩步走的方式，先設立直接對全國人大負責的憲法委員會，然后再使之演化成憲法法院。并且強調即便在第一步的階段，也不能僅僅由憲法委員會對與憲法有抵觸的法律進行解釋性修改，或者提請全國人大以成文的方式明確修改基本法律，而應該采取這樣的做法：先由憲法委員會做出相關法律條款是否違憲的審查結論；如果全國人大常委會對認定某一法律條款違憲的審查結論不主張?zhí)峤蝗珖舜髲妥h，就可以立即生效，反之則留待下次全國人大討論決定。無論結局如何，憲法委員會都必須服從全國人大的判斷，在這里與現(xiàn)有體制是相銜接的。

為了方便全國人大行使在合憲性審查方面的最終判斷權，可以明文規(guī)定：憲法委員會對法律是否違憲的提訴的審查結論應盡量在每年3月上旬全國人大開會之前或者在會議期間做出。為了維護憲法委員會的權威，也應該明文規(guī)定：全國人大要否決合憲性審查的結論必須取得全體代表的三分之二以上多數(shù)的贊成，即與通過憲法修正案的加重多數(shù)表決的條件相同。

另外，為了預先防止提訴案件的爆炸性增加造成合憲性審查制度功能麻痹的危險，除了規(guī)定非常嚴格而細致的受理要件，在第一階段似乎不妨首先只承認機關的提訴權；至于保障人權和公民基本權利方面審查程序的啟動，則暫時由國家信訪局來歸口進行，等等。

但是，鑒于政治體制改革停滯太久所帶來的各種問題，也許我們不得不加快制度改革的進程，現(xiàn)在就著手直接設置憲法法院。在最高人民法院之外另設憲法法院的主要長處是可以有效減輕來自國家權力一元化的現(xiàn)行體制的巨大壓力。在普通的法院系統(tǒng)內，審判人員的主要任務是嚴格按照現(xiàn)行法律審理具體案件，服從立法權是制度設計的基本要求，因而他們對違憲法規(guī)進行司法審查的動機很容易被壓抑，對憲法問題也缺乏足夠的專業(yè)興趣和判斷能力。在日常審判工作很繁忙的狀況下，法官也沒有余裕關注憲法異議或者憲法提訴，往往會傾向于司法消極主義，使得合憲性審查名存實亡。另外，憲法問題的集中審議也可以提高判斷的效率，有利于加強對公民基本權利的保障。

地方“法治競爭”紅利

政府從市場撤退、削減審批事項后所留下的權力空白，需要司法和律師來填補。為此必須啟動司法改革，特別是讓審判機關具有充分的社會信任度和權威。要對違憲法規(guī)和違法行政舉措進行審查，司法權、至少是其中一部分（例如最高法院或者憲法法院）的威信必須達到極高的程度。要創(chuàng)造這樣的條件，當然離不開頂層設計和頂層推動。無論多么大膽的司法改革，都是在既定的制度框架內進行，總是有利于法律秩序的統(tǒng)一和穩(wěn)定，所以制度失敗的風險性是比較小的，在全國范圍內自上而下進行應該沒有什么障礙。但在另一方面，對政府的問責審計需要與人民代表大會的預算審議聯(lián)動并借助決算認定程序而產(chǎn)生實效，財稅民主則應該從公民有興趣、也有能力參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市層面開始。托克維爾早就注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、地方自治對公民社會發(fā)育的重要性，并把這樣的社區(qū)規(guī)模的自由作為健全的民主政治的前提。

因此，加強人民代表大會的“預算審議”功能以及對政府的“問責審計”功能，應該從基層開始逐級倒逼高層。不言而喻，涉及立法權和行政權的改革是觸動體制根本的，影響制度設計的變數(shù)非常多、非常復雜，采取自下而上推動的方式和步驟，就可以增加試錯、創(chuàng)新的空間以及各種政策選項，降低失誤的風險，還有利于群眾參與。

在行政權過強、司法權過弱的現(xiàn)階段中國，能夠有力撬動政治體制改革并迅速推進的杠桿是立法權，更準確地說是在人民代表大會制度中開展的中央和地方權力關系的重構，并圍繞“預算審議”、“問責審計”以及“司法審查”等法治化舉措促進地方政府之間的改革競爭。為了提供適當?shù)恼T因，可以把新一輪稅制改革（稅源重新分配）和分權化與地方政府的法治進度掛鉤，允許已經(jīng)具備制度條件的地方享有一定程度自主征稅權及其他種類的政府自治權和居民自治權。在這里，非常關鍵的舉措是讓地方行政首長也接受當?shù)鼐用襁x舉的洗禮，使群眾的聲音直接反映到地方政治過程中，減少中央政府監(jiān)管的成本。當?shù)胤饺嗣翊砗偷胤叫姓组L都由直接選舉產(chǎn)生時，只要把立法權與行政權嚴格區(qū)分開，首長的決定可以直接以民意為后盾，因權力制衡而產(chǎn)生的“扯皮”現(xiàn)象會減少，政府的效率以及正當性、合法性會提高。

所以，地方立法一定要杜絕行政主導方式，堅決采取所有議案、法案都只能由人民代表提出的制度安排。這樣的狀況勢必導致地方人民代表大會的議決azzX3M6CCJUUaFnXP2UeRA==權越來越重要，從而形成一個自下而上改變中國政治生態(tài)的機會結構。

當前的形勢很有利于地方民主的推進。在房地產(chǎn)政策調整導致持續(xù)了20年左右的“土地財政”發(fā)生巨變之后，地方政府債務危機正在迫近。新一屆中央領導人勢必像20世紀90年代大刀闊斧清理國營企業(yè)“三角債”、“連環(huán)債”那樣，集中精力解決地方政府的債務問題?？梢哉f，處理地方債務就是推動地方民主的最佳切入點。通過“預算審議”和“問責審計”徹底梳理地方政府的事權與財權之間關系，把公共事務優(yōu)先分配到離公民更近的地方，可以加強預算制約、推行“精兵簡政”的政策，進而實施全面的、根本性的地方行政改革。嚴格的財政預算審議、審計以及問責還是防止地方官員腐敗的重要手段，并且可以順理成章地把治標的懲罰舉措與治本的信息公開、官員財產(chǎn)申報等一系列制度建設結合起來。

實際上，官員瀆職的蔓延與權力和財源過分集中于中央政府的格局也有著非常強的因果關系。在地方的政府自治和居民自治加強之后，“跑部錢進”的利益驅動政治的余地就會大幅度縮減，群眾監(jiān)督的機制就會有效運作，結構性腐敗就有可能得到有效遏制。

在地方分權的思路中考慮地方政府之間的法治競爭機制的形成和發(fā)展，首先需要重視浙江、江蘇、上海等省市的“法治指數(shù)”、“法治白皮書”等富有創(chuàng)新意識的實踐活動。這些地方政府在追求善治的過程中圍繞地方法治的理論和實踐進行探索，一方面是根據(jù)當?shù)氐奶厥鈼l件和需求，在與選舉、地方人大立法、行政審批事項、行政復議、行政訴訟、民事侵權訴訟、刑事訴訟、廉政舉措、法律職業(yè)、院外解紛機制、社會保障、環(huán)境保護、消費者保護相關的制度安排上表現(xiàn)出差異；另一方面又反過來通過“法治政府”的各種舉措改變了當?shù)氐臈l件和需求，形成了在國內的制度競爭優(yōu)勢，使得不同地方之間在經(jīng)濟和社會發(fā)展上的差異性更進一步顯露出來。

由此可見，通過改革釋放紅利的命題，應該也完全可能通過地方法治競爭來落實和驗證。如果把地方自治和稅源再分配的政策與法治政府建設的績效掛鉤，將會有力促進自下而上的制度創(chuàng)新，并能把分權與整合有機地結合起來，實現(xiàn)政治體制改革軟著陸。在這個推動地方法治競爭的過程中，學者和律師可以發(fā)揮重要的作用。

總之，通過平反重大冤案和公審反腐要案來樹立司法的權威，借此推動司法體制改革和制度化反腐，然后再導入司法審查制進一步加強司法獨立原則的基礎，形成有效的權力制衡關系，這是必須自上而下立即實施的舉措。與此同時，以清理地方政府債務為抓手，盡早自下而上導入“預算審議”和“問責審計”的相關制度，進而深化行政改革和稅制改革。把改革紅利作為誘因，促進地方法治競爭，并根據(jù)制度條件的成熟度來承認地方分權和居民自治。在地方自治的框架里，形成人民代表和行政首長都通過直接選舉產(chǎn)生并對居民負責，但把立法權與執(zhí)行權嚴格區(qū)別開來的格局。

這樣的制度安排，會刺激人民代表提出法案、審議預算案、監(jiān)督行政執(zhí)行權的積極性，使得地方法治競爭所產(chǎn)生的政策導向效應和制度創(chuàng)新效應進一步放大。人民代表大會與行政首長都很強勢，可以互相制衡，但卻不會影響地方的行政效率，因為行政首長也有民意作為合法性基礎，并且享有廣泛的自治權限。當?shù)胤焦珯嗔Φ淖灾螜C制以及地方與中央之間的權限關系發(fā)生問題時，通過司法機關，特別是憲法法院來解決并進行整合。

這就是在現(xiàn)階段中國對權力和權威進行重構的基本路線圖，所有作業(yè)都為了一個目標：法治民主。當前的突破口可以在各個地方層面選定三處，即伸冤審要案、清理地方債以及加強人民代表議決權。