當(dāng)前，投資仍然是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ骷?jí)地方政府通過大量投資拉動(dòng)了GDP的增長(zhǎng)，同時(shí)也引發(fā)出一些問題。

其中，地方政府融資負(fù)債問題已經(jīng)引起各界高度重視，但是對(duì)于地方政府的投資行為，特別是投融資體制中存在的結(jié)構(gòu)性問題卻缺乏關(guān)注和研究。

地方政府把投資作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要?jiǎng)恿?，其投資可分為四類：一是用財(cái)政資金直接投資各類公益性項(xiàng)目；二是用財(cái)政資金投資設(shè)立各類國(guó)有企業(yè)和公司；三是通過這些國(guó)有企業(yè)再去投資和建設(shè)；四是制定財(cái)政扶持政策，吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)的投資，即招商引資。

中國(guó)現(xiàn)行的行政體制和經(jīng)濟(jì)體制，也激勵(lì)了地方政府投資。特別是在招商引資過程中，各地區(qū)之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，形成了一波又一波的投資熱潮，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這也是改革開放一條重要的成功經(jīng)驗(yàn)。

不可否認(rèn)，現(xiàn)行地方政府投融資體制和模式有其合理性。在保證公共財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)之外，地方政府的建設(shè)投資存在大量資金缺口，必須通過其他融資手段來解決。

而地方政府不能制定稅種、稅率和稅收分配比例，不能調(diào)節(jié)利率和匯率，更不能發(fā)票子、搞赤字，目前也不能自行發(fā)債，因此只能想別的辦法：可以利用自己的土地等資產(chǎn)做抵押，可以利用自己的投資項(xiàng)目的預(yù)期收益做擔(dān)保，可以利用自己設(shè)立的投融資平臺(tái)公司等，主要通過銀行貸款等手段，融聚大量社會(huì)資金，滿足投資建設(shè)需求。

這樣，地方政府就以較少的財(cái)政資金，起到了撬動(dòng)社會(huì)資金的杠桿作用，通過銀行貸款等融資方式放大了地方政府的可支配財(cái)力，使地方政府可以在短期內(nèi)干更多的事。

地方投融資問題和隱患

現(xiàn)行地方政府投融資體制雖有其合理性，但任何事物都有一個(gè)“度”。當(dāng)前各地投融資平臺(tái)發(fā)生的問題，就是跨過了這個(gè)“度”，這些問題和隱患主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是投資率過高。近幾年全國(guó)各地大干快上，固定資產(chǎn)投資猛增，形成新一輪投資“大躍進(jìn)”。

2003年以來，中國(guó)的投資率連續(xù)八年超過40%，2011年中國(guó)投資率達(dá)48%，為有史以來最高，最終消費(fèi)率是47%，為有史以來最低，第一次出現(xiàn)投資率超過最終消費(fèi)率的情況。

其次是投資方向和投資波動(dòng)變化大。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)很多，又由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善，除了壟斷行業(yè)以外，經(jīng)濟(jì)要素和資金的投向在各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)之間快速流動(dòng)和變化。資金通過投資的形式在各個(gè)行業(yè)之間流動(dòng)、聚集和再變化，除了有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律外，也造成比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和結(jié)構(gòu)的不合理。

一個(gè)主要原因是各行業(yè)之間的平均利潤(rùn)率差異太大，且變化太快。企業(yè)追逐利潤(rùn)本來無可厚非，中央政府宏觀調(diào)控不到位，地方政府推波助瀾，有些行業(yè)被國(guó)有企業(yè)壟斷，行業(yè)協(xié)會(huì)不起作用，是行業(yè)利潤(rùn)率差距過大的重要因素。

第三是投資結(jié)構(gòu)不合理。這重點(diǎn)表現(xiàn)為政府投資快速增長(zhǎng)，比重上升，但職能分工不清。近年來，很多地方政府財(cái)政支出存在重投資、輕公共服務(wù)的現(xiàn)象。

2009年以后，國(guó)有及國(guó)有控股投資大幅增長(zhǎng)，近幾年很多地方政府的固定資產(chǎn)投資規(guī)模超過此前若干年之和。特別是在一些壟斷行業(yè)，這種政府投資對(duì)民間投資產(chǎn)生了嚴(yán)重?cái)D出效應(yīng)，各方面已有很多意見。

客觀上，地方政府的責(zé)任大，要干的事情多，要投的項(xiàng)目多；主觀上，政府管了許多不該管的事，又投資了許多不該投的項(xiàng)目，造成政府投資與民間投資交錯(cuò)的亂象。

一方面，政府本應(yīng)負(fù)責(zé)公益性項(xiàng)目的投資，卻投資了很多經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，例如很多國(guó)有企業(yè)都投資房地產(chǎn)。另一方面，很多地方國(guó)有企業(yè)投資和管理相當(dāng)混亂。

一是層級(jí)、數(shù)量太多，例如天津某控股公司下邊層層投資達(dá)八九級(jí)之多，各級(jí)全資、控股和參股公司多達(dá)上千家；二是相同行業(yè)重復(fù)投資，不但與民營(yíng)企業(yè)爭(zhēng)利，而且自相競(jìng)爭(zhēng)。

同時(shí)，城市建設(shè)改造和房地產(chǎn)投資比重過大。近兩年，中央宏觀調(diào)控政策抑制了房地產(chǎn)盲目投資和價(jià)格上漲，但是各地不但設(shè)法避開中央政策，還在加大城市建設(shè)和改造投資。一些地方政府一說發(fā)展產(chǎn)業(yè)，就想投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)蓋房子，普遍存在重硬件、輕軟件，重城建、輕產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)象，實(shí)際是在搞變相的房地產(chǎn)。

此外，各地基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)投資猛增，成為固定資產(chǎn)投資的主要組成部分，普遍存在投資過大、過于超前的現(xiàn)象。

投資體制結(jié)構(gòu)性缺失

首先是現(xiàn)有的法規(guī)和制度，并不能很好地貫徹執(zhí)行。

例如2004年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，對(duì)指導(dǎo)全社會(huì)的投資起到了積極的作用，前兩年大家都還關(guān)注這個(gè)問題，而在近幾年的投資高潮中已經(jīng)很少有人再提及了。多年來從中央到地方制定了很多關(guān)于投融資管理的規(guī)章和規(guī)范性文件，但這些法規(guī)在近幾年各地的大干快上中受到許多沖擊，貫徹落實(shí)的情況并不理想。

其次是有關(guān)制度的缺失。例如地方政府與中央政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任邊界都缺乏明確的制度規(guī)定。

再次是制度本身存在問題。例如投資項(xiàng)目的審批制度過多且不夠規(guī)范。目前的審批制度不完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的問題，而是政府職能問題，更是一些部門和官員的權(quán)力和利益問題。

例如人事干部管理制度存在的問題，查閱一些地方對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的文件，只有考核經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度的指標(biāo)，而沒有考核經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益的指標(biāo)，有的地方即使有，規(guī)定得也很粗泛，更談不上考核投資效率和風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)方面的指標(biāo)。

地方政府投資也存在大量非理性行為。地方政府在許多投資項(xiàng)目決策過程中不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，不講市場(chǎng)原則，不進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，不做可行性分析，不遵守相關(guān)程序和制度，不執(zhí)行已有規(guī)劃和計(jì)劃，不集體討論，全靠長(zhǎng)官意志。更多是由于政策導(dǎo)向問題，部分領(lǐng)導(dǎo)干部心態(tài)浮躁，眼睛向上，熱衷于搞政績(jī)工程、形象工程和面子工程。

總體來看，地方的投資效率很低下。目前我們對(duì)政府投資的績(jī)效評(píng)價(jià)研究還處在起步階段，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)辦法和數(shù)據(jù)也很難準(zhǔn)確計(jì)算地方政府的投資效率。從現(xiàn)象看，主要還是不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，盲目投資，亂上項(xiàng)目，結(jié)果有效投資不足，投資回報(bào)少，效益差。

最終，大量的重復(fù)投資、產(chǎn)能過剩和地方產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、房地產(chǎn)空置率過高等，主要是地方政府的投資政策造成的，政府的無效投資無疑是最大的浪費(fèi)。

融資負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不斷積累

近兩年，舉國(guó)關(guān)注地方政府性債務(wù)問題，擔(dān)憂其風(fēng)險(xiǎn)失控。

2011年，國(guó)家審計(jì)署的意見是“總體看，中國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力”，“地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)可控，基本安全”。但這些測(cè)算數(shù)據(jù)和結(jié)論，距離實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，和我們?cè)诘胤焦ぷ鞯母惺芤膊灰粯?。?duì)于地方政府性債務(wù)問題，不能僅僅滿足于“風(fēng)險(xiǎn)可控，基本安全”，而且要對(duì)地方政府的整體經(jīng)濟(jì)工作有更高標(biāo)準(zhǔn)。

這兩年，許多地方政府的投資和負(fù)債規(guī)模超過了之前若干年之和，今后幾年是還款高峰期，還本付息壓力很大，地方財(cái)政非常緊張，這已成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定的一大風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)問題主要表現(xiàn)在：家底不清，心中無數(shù)；財(cái)稅分配制度不盡合理；地方政府財(cái)政收支和債務(wù)管理不善；地方國(guó)企存在問題較多；部分官員思維和行為方式錯(cuò)誤。

出現(xiàn)這些問題，還是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不到位，政府職能太越位，“無形的手”太弱勢(shì)，“有形的手”太強(qiáng)勢(shì)。

中國(guó)這種“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在各級(jí)政府是實(shí)際上的投資經(jīng)營(yíng)主體、資源分配主體和利益主體，有些“公司化”了。各級(jí)政府已成為游離于市場(chǎng)企業(yè)主體之外的又一個(gè)龐大“準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)主體”，其結(jié)果是嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，且無人對(duì)此負(fù)責(zé)。

這種強(qiáng)勢(shì)的地方政府行為，割裂了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，影響了中央宏觀調(diào)控。我們既要繼續(xù)發(fā)揮地方政府的積極性，又要設(shè)法將其引導(dǎo)到正確方向，地方投融資體制改革因此勢(shì)在必行。

投融資改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法規(guī)制度、人的道德行為等各個(gè)方面問題，需要綜合研究解決。很多問題還要從宏觀層面，從大的體制機(jī)制改革和加強(qiáng)對(duì)地方政府的管理等方面入手加以解決。投融資改革又是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，應(yīng)按照標(biāo)本兼治的原則，根據(jù)投融資邏輯關(guān)系和改革力度大小，分為近期、中期、遠(yuǎn)期三個(gè)改革階段。

近期：加強(qiáng)投融資基礎(chǔ)性管理

當(dāng)務(wù)之急，是加強(qiáng)地方政府對(duì)投融資的基礎(chǔ)性管理工作，達(dá)到相對(duì)提高政府的投資效率，控制融資負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)等有限目標(biāo)。

首先要提高認(rèn)識(shí)，執(zhí)行法規(guī)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。各級(jí)政府要根本轉(zhuǎn)變“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由過去主要依賴土地、資本、勞動(dòng)力等要素的增量推動(dòng)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽靠萍紕?chuàng)新、制度創(chuàng)新，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率。要提高地方政府整體經(jīng)濟(jì)管理水平，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的投入產(chǎn)出比。

發(fā)達(dá)國(guó)家政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中進(jìn)行投融資，已形成一套行之有效的做法。近年來，中國(guó)各地政府在這方面也進(jìn)行了大量探索，上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)等有許多成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各地都有借鑒意義，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣，以推動(dòng)整體投融資體制改革。

各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)“十二五”規(guī)劃，制定“投融資總體規(guī)劃”，認(rèn)真研究測(cè)算各項(xiàng)投資建設(shè)所需資金規(guī)模，編制“融資負(fù)債規(guī)劃”，即完整的大資金平衡計(jì)劃；再與固定資產(chǎn)投資計(jì)劃一并制定完整的“投融資總體規(guī)劃”。

其中重點(diǎn)在制定 “融資負(fù)債規(guī)劃”。要設(shè)計(jì)好“地方政府債務(wù)解決方案”，把遺留的歷史問題解決好，再由地方政府與金融管理部門、金融機(jī)構(gòu)共同制定“融資負(fù)債規(guī)劃”。

要建立對(duì)地方政府的投融資評(píng)估考核體系，完善干部人事制度。為此要建立一套評(píng)估考核投資效果的指標(biāo)體系和制度，促使地方政府提高投資效率和整體投入產(chǎn)出比。還要建立一套考核融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的指標(biāo)體系和制度，促使地方政府合理降低債務(wù)比例和財(cái)務(wù)成本，合理縮短還債時(shí)間，特別是防止和控制把過多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)留給后任。

為了簡(jiǎn)便易行，真正落實(shí)，應(yīng)該把對(duì)投融資的專業(yè)考核內(nèi)容與政府審計(jì)工作相結(jié)合，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要件之一。

中期：在現(xiàn)行體制內(nèi)深化改革

中期的改革目標(biāo)，基本是在現(xiàn)行體制內(nèi)通過改革：轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，減少政府投資，增加社會(huì)投資，加強(qiáng)外部制約。

要通過制度化建設(shè)，規(guī)范地方政府投融資行為，推動(dòng)投融資改革。2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，八年后形勢(shì)已發(fā)生較大的變化，特別是近幾年出現(xiàn)一些新的問題，需要對(duì)這一《決定》進(jìn)行修訂。國(guó)家有關(guān)部委要盡快出臺(tái)《政府投資條例》，同時(shí)在這個(gè)基礎(chǔ)上，建議由國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)關(guān)于地方政府投融資體制改革的相關(guān)意見（下稱《意見》）。

為此，明確政府責(zé)任，按投資項(xiàng)目類型進(jìn)行分工。政府投資主要放在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性項(xiàng)目上，放在市場(chǎng)不能有效配置資源的方面和關(guān)系國(guó)家重大利益的領(lǐng)域。還應(yīng)根據(jù)這些項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益情況，分為非經(jīng)營(yíng)類、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類和經(jīng)營(yíng)類等類型的項(xiàng)目，政府主要負(fù)責(zé)投資公益性的非經(jīng)營(yíng)類和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，基本不投資經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目。

要明確各級(jí)政府職能和責(zé)任分工，明確中央負(fù)責(zé)干什么，投資什么，地方省、市、縣各級(jí)政府應(yīng)該干什么，投資什么。

還要從投融資改革的角度，提出對(duì)財(cái)稅制度改革的要求，這是投融資改革的基礎(chǔ)。

應(yīng)考慮明確劃分各級(jí)地方財(cái)政支出用途、支出邊界和支出責(zé)任，提高中央財(cái)政支出的責(zé)任和比重。要幫助地方政府完善財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

要改革稅收制度，調(diào)整中央與地方分稅的格局，合理提高地方政府稅收比例；給地方政府更大的營(yíng)收自主權(quán)，增加地方財(cái)政收入；改變主要依賴于土地收入的地方財(cái)政結(jié)構(gòu)，探討建立以地方為主體的稅種和稅源。

為此要減少政府投資、增加社會(huì)投資、創(chuàng)新投資模式。要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)總量、地方財(cái)政收入及有關(guān)人均指標(biāo)等，制定地方政府投資率控制指標(biāo)，對(duì)不同級(jí)別政府實(shí)行不同指標(biāo)控制。

最終，要確立民營(yíng)企業(yè)在投資中的主導(dǎo)地位。要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的公益性項(xiàng)目和壟斷行業(yè)的投資，還要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與地方政府的投融資體制改革。

融資債務(wù)方面，要研究制定不同級(jí)別的地方政府負(fù)債率和債務(wù)率等指標(biāo)，設(shè)定不同的限額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行嚴(yán)格的限額管理?！兑庖姟愤€應(yīng)制定優(yōu)惠政策要求，鼓勵(lì)地方政府通過金融領(lǐng)域的創(chuàng)新，拓寬投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與。

應(yīng)建立和完善相關(guān)法規(guī)和制度。最近全國(guó)人大在研究《預(yù)算法修正案》，有關(guān)新增條款提出“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算”，“各級(jí)政府的全部支出和收入都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。這是非常重要的，修正案一旦通過，投融資體制改革要執(zhí)行《預(yù)算法》要求，把《預(yù)算法》作為管理和約束地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力武器。

還應(yīng)建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的制度。有專家建議編制國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，指出地方政府負(fù)債是國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的主要組成部分，這是一個(gè)很好的建議?？梢杂眠@一思路指導(dǎo)地方政府制定“投融資規(guī)劃”，將來還可按照這一思路建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表制度。最終要將地方政府的資產(chǎn)負(fù)債管理，納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀管理體系，將短期經(jīng)濟(jì)政策的長(zhǎng)期成本顯性化，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跨任期、跨部門之間的轉(zhuǎn)移顯性化。

還要建立健全社會(huì)征信體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府及國(guó)有企業(yè)的債務(wù)和信用管理。為此要支持建立社會(huì)化獨(dú)立的專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，開展對(duì)地方政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)，并以專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告形式公布地方政府債務(wù)情況，用市場(chǎng)和輿論推動(dòng)政府提高債務(wù)透明度，建設(shè)“誠(chéng)信政府”。

要制定政府投資項(xiàng)目及內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)體系，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系要涵蓋政府使用和管理的各類資源，作為計(jì)劃及投資項(xiàng)目的依據(jù)，并將這一標(biāo)準(zhǔn)體系作為《意見》配套文件，當(dāng)成一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性建設(shè)工作。

最后，應(yīng)重新組合架構(gòu)地方國(guó)有企業(yè)。不少地方國(guó)企架構(gòu)混亂，且與投融資平臺(tái)公司有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此僅僅清理和整頓平臺(tái)公司是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更要對(duì)地方國(guó)企動(dòng)大手術(shù)：

第一，明確規(guī)定省、市、縣三級(jí)政府，每級(jí)只能保留一個(gè)國(guó)有控股公司，同時(shí)負(fù)有投融資平臺(tái)公司的職責(zé)；

第二，地方國(guó)有控股公司下面所有企業(yè)應(yīng)進(jìn)行重組，“合并同類項(xiàng)”并減少層級(jí)；

第三，規(guī)范省、市、縣三級(jí)控股公司之間的關(guān)系，規(guī)范每一地區(qū)母公司和子公司之間的關(guān)系，并最終納入地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系；

第四，嚴(yán)格政企分開、政資分開，國(guó)企要“去行政化”，不得有行政職能和行業(yè)壟斷等特權(quán)；

第五，地方國(guó)企要堅(jiān)持市場(chǎng)化大方向，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)企業(yè)的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，保證企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。

遠(yuǎn)期：全面改革解決深層次問題

長(zhǎng)期來看，不僅從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且從政治法律、社會(huì)文化以及人的思想道德觀念等領(lǐng)域全面推進(jìn)地方投融資體制改革，徹底解決深層次問題。還要通過地方投融資體制改革，推動(dòng)政治體制改革和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方投融資體制，最終通過市場(chǎng)支配經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)建立起自主決策、行為規(guī)范、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的多元投資主體體系，直接融資與間接融資相結(jié)合、市場(chǎng)有效約束的融資體系，全方位、全過程的投融資中介服務(wù)體系，以及遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府宏觀調(diào)控體系，為此有如下兩項(xiàng)改革建議：

一是從投資的角度，解決行業(yè)平均利潤(rùn)率差距過大的問題。

最根本的是，建立公平的市場(chǎng)環(huán)境，防止過度投機(jī)，促進(jìn)各行業(yè)平等發(fā)展，保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定。政府制定的產(chǎn)業(yè)政策，可以作為企業(yè)的參考，但不應(yīng)通過行政干預(yù)去主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政府首先要放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，打破政府和國(guó)企對(duì)某些行業(yè)的壟斷；其次要通過宏觀調(diào)控，深化財(cái)稅改革和資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，通過更加靈活的結(jié)構(gòu)性稅率調(diào)整，調(diào)節(jié)行業(yè)利潤(rùn)率的過大差距；最后要充分發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會(huì)的積極作用。

二是從融資的角度，要深化土地制度改革。

為此必須徹底改革征地制度和土地出讓制度，進(jìn)而改革土地收費(fèi)制度，變一次性收費(fèi)為長(zhǎng)期征收土地稅，或?qū)嵭型恋啬曜庵贫?，或建立土地收益基金，?guī)定當(dāng)期政府可支配使用的比例。最終實(shí)現(xiàn)土地出讓收支的跨期合理配置，以平衡不同任期政府的財(cái)稅收入，并長(zhǎng)期享受土地增值帶來的收益。

要轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為。要推動(dòng)地方政府從投資型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。

政府不能作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，更不能作為一般的投資主體，即使要參與某些必要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也應(yīng)作為平等的市場(chǎng)主體出現(xiàn)，而不能靠行政權(quán)力干預(yù)和破壞市場(chǎng)。

規(guī)范和約束政府權(quán)力的核心環(huán)節(jié)，是行政審批制度改革。其中，投融資項(xiàng)目審批改革又是重中之重，最終要減少官員的自由裁量權(quán)。

可由立法機(jī)構(gòu)和獨(dú)立部門（類似過去的體改委）全面清理政府行政法規(guī)，盡快建立與國(guó)際慣例和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政審批法律體系和管理模式。原則上取消對(duì)民營(yíng)企業(yè)投資項(xiàng)目的審批，進(jìn)而做到除有明確規(guī)定外，取消所有項(xiàng)目審批。

明確規(guī)范國(guó)企的行為和責(zé)任，也是轉(zhuǎn)變政府職能的重要環(huán)節(jié)。政府和國(guó)企不應(yīng)有自己的利益，更不能與民爭(zhēng)利。只要不涉及國(guó)家重大利益，政府和國(guó)企應(yīng)退出所有經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的投資。

要推進(jìn)政治體制改革。投資追求的目標(biāo)是資本回報(bào)率，提高資本回報(bào)率的核心是提高全要素生產(chǎn)率和市場(chǎng)的營(yíng)銷，而這又有賴于技術(shù)的進(jìn)步、效率的改善和價(jià)值觀的驅(qū)動(dòng)，特別是調(diào)動(dòng)人的積極性，為此必須積極推進(jìn)政治體制改革。

這不能只有良好愿望和許諾，政府要犧牲和讓出部分權(quán)力和利益，包括經(jīng)濟(jì)資源分配權(quán)和投融資項(xiàng)目審批權(quán)。這些改革，應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。

徹底解決現(xiàn)行投融資體制約束乏力的問題，還在于人事干部管理制度的改革。

政府投融資決策等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，不能領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算，一定要民主決策和科學(xué)決策，有人負(fù)責(zé)且能追責(zé)，這是規(guī)范和制約政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重要部分。

任命與選舉制度相統(tǒng)一，也是改變投融資決策機(jī)制的一個(gè)基礎(chǔ)。為此，要真正落實(shí)憲法和法律賦予各級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力，真正落實(shí)《黨章》賦予黨的各級(jí)代表大會(huì)和黨員的權(quán)力，真正發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。