2012年11月底，土地市場迎來年度供地高峰期，各大房地產(chǎn)企業(yè)一改上半年拿地時的猶豫不決，紛紛開始搶地，消失許久的“地王”重出江湖。

隸屬中冶集團的中冶置業(yè)集團表現(xiàn)搶眼，2012年11月30日，該集團以56.2億元的底價競得南京下關(guān)濱江G50地塊，這一成交價遠超2012年單幅土地成交價紀(jì)錄。

針對各地頻出“地王”，2012年12月18日，國土資源部召開新聞發(fā)布會，要求各地采取分割出讓、綜合競標(biāo)、配建競標(biāo)、提高付款難度等方式，避免出現(xiàn)“地王”。

但僅在一周后，上海國際港務(wù)集團旗下威旺置業(yè)有限公司以56.8億元競得上海海門路55號地塊，再次刷新全國年度單幅土地成交價紀(jì)錄。

2012年末土地市場的火熱，迥異于上半年的冷清。多位受訪的業(yè)內(nèi)人士認為，雖然中央多次強調(diào)堅持房地產(chǎn)調(diào)控政策，但地方政府迫于財政壓力，仍會不斷試探政策底線，2013年土地市場應(yīng)當(dāng)有所回暖。

部分房地產(chǎn)公司相信，中央推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，旨在中長期支撐土地市場的活躍。習(xí)慣性的以“土地”為主的城鎮(zhèn)化會帶來土地供應(yīng)增量，壟斷土地供應(yīng)的地方政府仍可以賣地生財。只是在土地財政模式漸入末路的背景下，最后的盛宴難以持續(xù)太久，當(dāng)下應(yīng)及早為土地財政退出歷史舞臺綢繆。

“冰火兩重天”

年末土地市場的紅火景象，與2012年上半年形成了強烈反差，其中緣由引人注目。中國指數(shù)研究院測算發(fā)現(xiàn)，2012年上半年全國300個城市土地出讓金總額6525.98億元，較去年同期下降38%。其中上海丟失蟬聯(lián)的冠軍寶座，收得土地出讓金184.2億元，僅為去年同期的40%；北京更是無緣前十，土地出讓金總額為144.88億元，較去年同期猛降55.65%。

財政部公布的土地出讓收入數(shù)據(jù)也證實了這一點。2012年前七個月，全國土地出讓成交額大幅下降，國有土地使用權(quán)出讓收入13490億元，同比減少5009億元，降幅27.1%。與之相伴縮水的還包括土地稅費收入、房地產(chǎn)稅收等，這對各地方政府財政收入的影響明顯。

《財經(jīng)》記者獲悉，早在2011年底，各方已研判出2012年土地市場會驟冷，國務(wù)院亦主動調(diào)低了2012年全國國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算，全年2.7萬億元的年度目標(biāo)，遠低于此前兩年的2.8萬億元和3.1萬億元。

其后，2012年上半年出現(xiàn)的土地出讓收入下滑，開始令部分地區(qū)財政吃緊。下半年全國土地交易出現(xiàn)了解凍跡象，這其中，地方政府“功不可沒”。

部分地方政府出面組織土地出讓推介會，試圖改變上半年的蕭條狀態(tài)。隨即，各地推出的地塊增多，相對價格并不高，多以底價成交。比如，浙江溫州一次性推出52宗共計3220畝土地，杭州土地交易會上推出的七宗地塊，有四宗地以底價直接成交。

2012年12月，全國土地供應(yīng)量、成交價格齊升，一派紅火景象，這也讓土地出讓收入大幅縮減的預(yù)測沒有出現(xiàn)：12月11日，財政部公布的財政收支數(shù)據(jù)顯示，2012年1月-11月土地出讓成交額下降，國有土地使用權(quán)出讓收入23478億元，同比減少4983億元，下降17.5%。

2012年土地市場前冷后熱的態(tài)勢表明，地方政府無法長期忍受“第二財政” ——土地出讓收入的過快下滑，它們?nèi)杂休^強的局部調(diào)控手段，可以通過控制土地供應(yīng)節(jié)奏來影響土地價格、交易量。但與此同時，浙江、深圳等發(fā)達地區(qū)并不令人樂觀的實際情況也證明，賣地生財之路將越來越難以為繼。

土地蛋糕日益稀薄

全國土地市場的總量數(shù)據(jù)，隱藏地區(qū)間的差異和更多的局部問題。大多數(shù)城市面臨的問題，并非政府延緩?fù)频毓?jié)奏，而是無地可推。

浙江省紹興市財稅部門一位官員表示，這些年紹興的城市建設(shè)任務(wù)很重，但由于可利用土地不多，來自土地財政的收入有限，只能另想他法。

“今年的稅收任務(wù)很重，支出壓力又大，各部門都在想辦法?！鄙鲜龉賳T說。

與浙江其他大部分地區(qū)一樣，紹興的民營經(jīng)濟比較發(fā)達，但現(xiàn)在可開發(fā)利用的土地太少，城市核心區(qū)的土地更是捉襟見肘，當(dāng)?shù)氐囊恍┢髽I(yè)開始向外轉(zhuǎn)移，到中西部地區(qū)發(fā)展。

上述財稅部門官員說，由于可利用土地越來越少，尤其現(xiàn)在房地產(chǎn)形勢不好，土地?zé)o人競拍，土地收入更是見少。這也促使紹興的經(jīng)濟發(fā)展走上一條“去土地依賴化”的道路。

針對這種現(xiàn)狀，紹興提出“回歸經(jīng)濟”和總部經(jīng)濟的口號，試圖創(chuàng)造更多條件吸引走出去的企業(yè)再回來。由于土地稀缺，紹興還提出騰籠換鳥，力圖把原來對稅收、就業(yè)、GDP貢獻不大的產(chǎn)業(yè)逐步淘汰，扶植貢獻更大的產(chǎn)業(yè)。

“經(jīng)營城市”、賣地生財，曾經(jīng)是江浙等發(fā)達地區(qū)津津樂道的發(fā)展“秘笈”，在運行幾十年后已漸至末路。而在欠發(fā)達的中西部地區(qū)，土地出讓收入規(guī)模雖然不大，但地方經(jīng)濟對其依賴絲毫沒有減弱，賣地生財依然大行其道。

包頭市某經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)負責(zé)人稱，在包頭市的各個區(qū)，土地出讓金與政府財政收入的占比雖各不相同，但可以說都比較倚重。納稅大戶包頭鋼鐵公司所在的區(qū)稍好一些，但土地出讓收入仍占相當(dāng)大的比重。

過去由于可用土地較多，開發(fā)區(qū)很看重土地出讓收入，而2012年上半年土地出讓減少，已影響到政府財政收入，支出出現(xiàn)虧空，無奈只能向上級政府申請財政補貼。該負責(zé)人說，2012年總體而言包頭市的財政收入情況不好，個別區(qū)財政收入減少甚至影響到教師工資發(fā)放。

土地“錢袋子”收緊造成的短期陣痛和可開發(fā)利用土地只會越來越少的遠景，開始倒逼當(dāng)?shù)卣\劃長遠?！盀榱嗽黾诱杖?，目前能做的就是培養(yǎng)企業(yè)快速成長，使之更多地繳稅，但這至少也要等三五年的時間?！痹撠撠?zé)人表示。

現(xiàn)行的土地出讓金支付方式是土地批租制，即開發(fā)商向當(dāng)屆政府一次性支付幾十年的土地出讓金，從本質(zhì)上說這是“寅吃卯糧”、透支未來。這一土地出讓制度的缺陷，也決定了土地財政不可持續(xù)，當(dāng)屆政府越是大量賣地，越會導(dǎo)致下幾屆政府的“錢袋子”趨緊。

進入地方政府“錢袋子”的是土地出讓收益，即土地出讓總收入中扣除土地出讓成本后的盈余部分。市縣政府在征地和收購?fù)恋貢r，需要墊付征地和拆遷補償費用、對失地農(nóng)民的補助、前期土地開發(fā)費等。剔除這些成本后的收益，約占總收入的四成以上，“貨真價實”地進入地方財政賬戶。

按規(guī)定，教育、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)資金支出，與各地土地出讓收益掛鉤，各自計提均不少于10%。2011年以來，各地區(qū)這一輪土地出讓收入下滑，勢必影響上述各項民生支出。

影響更大的是各地的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及“土地財政”“土地金融”蘊含的風(fēng)險。以土地為抵押品、土地出讓收入作為償債來源，從而撬動銀行巨額貸款，便是公開的賣地生財秘密。

據(jù)了解，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%-80%依靠土地抵押融資。由于土地成交量下降，土地出讓收入隨之減少，這又會導(dǎo)致地方政府融資和償債能力下降，財政、金融風(fēng)險進一步凸顯。

安邦咨詢研究團隊認為，土地財政是一個無法循環(huán)玩下去的游戲，一旦土地儲備枯竭，游戲終結(jié)?？膳碌牟粌H僅是金融系統(tǒng)壞賬的泛濫，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形和貧富分化的進一步加劇。對于中國經(jīng)濟和社會而言，過度依賴土地財政，最終是一個多輸而不是多贏的結(jié)果。究竟是什么造就了中國特色的“土地財政”難題？

告別土地出讓狂歡

中國的土地財政歷史并不長，其火熱更是最近十幾年的事。

1987年12月1日，深圳在內(nèi)地第一次舉行國土有償使用權(quán)拍賣會，深圳房地產(chǎn)公司以525萬元的最高價獲得了羅湖區(qū)一塊8588平方米土地的使用權(quán)。這一事件標(biāo)志著中國國有土地的使用由過去行政劃撥向有償出讓轉(zhuǎn)變。

但直至最近十幾年，土地出讓金才逐漸成為地方政府的“第二財政”。

1994年分稅制改革后，各地的土地出讓收入劃歸地方政府支配使用。這一在當(dāng)時看來并不起眼的政策性安排，導(dǎo)致土地出讓金收入在最近幾年出現(xiàn)井噴，并在過度透支后，隨著房地產(chǎn)調(diào)控而發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

1999年至2004年，全國土地出讓收入規(guī)模不大，占地方財政收入的比重總體上呈穩(wěn)步上升趨勢，但在這五年間，多數(shù)地方政府尚未形成對這一收入的過度依賴。

由于全國投資增長迅速，部分行業(yè)出現(xiàn)過熱，中央政府于2005年初加大了宏觀調(diào)控力度，土地首次與貨幣、財政一道成為宏觀調(diào)控的政策工具。土地“閘門”收緊，導(dǎo)致2005年土地出讓收入銳減，其占地方財政收入比重由2004年的54%降至39%。

但隨著土地出讓制度的改革，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)迅速回潮，新一輪的土地收入上升期很快來臨。

由于中央實行經(jīng)營性土地全部招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，鼓勵價高者得，各地土地出讓收入在2005年后快速回升。雖然受國際金融危機影響，2008年國內(nèi)土地市場冷清，當(dāng)年全國土地出讓收入9600億元，比2007年減少2000多億元，但這只是接下來更為瘋狂的地價游戲的一次暫停。

2009年，在中央經(jīng)濟刺激計劃全面實施的背景下，各地大量上馬投資項目，土地市場也開始好轉(zhuǎn)，地價相繼攀升，當(dāng)年全國土地出讓收入達1.4萬億元，與2008年相比猛增近一半。

之后兩年，可謂各地方政府土地財政的狂歡年。重新火熱的房地產(chǎn)市場，帶動了土地市場急速升溫，房價、地價交替上升，地王紀(jì)錄不斷被刷新。2010年，全國國有土地出讓收入達到2.8萬億元，是2009年土地出讓收入的2倍多。2011年更是達到3.2萬億元，相當(dāng)于2008年的3倍多，而在此背景之下的全國房價上漲，亦達到?jīng)Q策層和公眾的容忍臨界點。

雖然數(shù)量可觀，各地方政府卻是冷熱不均。

在全國土地出讓收入的總盤子中，北京、上海、廣東等沿海大城市和省區(qū)依然占據(jù)“大頭”，約七成的土地出讓金集中分布在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這給上述地區(qū)帶來了巨大的財政收入與支出景氣，但同時也為接下來的收縮埋下隱患。

賣地機制如何打破

伴隨全國各地房產(chǎn)市場的日益壯大，近年土地出讓金規(guī)模越來越大，在地方財政收入中的分量也越來越重。

更為重要的是，在運作土地過程中，江浙等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)現(xiàn)了一條以土地為杠桿撬動銀行資金，從而快速擴張城市的發(fā)展之路。這一模式被更多地方政府仿效，其后果即是土地出讓價格和房地產(chǎn)開發(fā)熱潮的交替上升。

土地財政促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但帶來了諸多短期、扭曲的行為。部分地方政府為了賣地生財，大舉進行城市擴容，強行征地、拆遷，引發(fā)諸多社會矛盾，在改進城市面貌、推進城鎮(zhèn)化的同時，亦埋下諸多隱患。

地方政府之所以有恃無恐，與現(xiàn)行的土地管理制度安排有很大關(guān)系。按現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有后才能進入土地交易市場，交易的主體是政府，而非農(nóng)民個人。

地方政府既是土地管理者，同時又是土地經(jīng)營者，通過對土地供應(yīng)的壟斷地位，推高地價、房價，獲取高額土地出讓收益。在這場由地方政府主導(dǎo)、以廉價方式購買（補償）的土地國有化過程中，地方政府為追求土地收益最大化，在實際操作中，容易在征地時刻意壓低補償標(biāo)準(zhǔn)，突破耕地保護政策紅線，擅自更改土地利用規(guī)劃，侵害農(nóng)民利益事件時常發(fā)生。

在地方政府壟斷土地供應(yīng)的既有格局之下，地價、房價下跌與其利益相悖，因而會采取減少供地面積等方式維持高地價、高房價。這也成為近年中央數(shù)次房地產(chǎn)調(diào)控政策難以奏效的一個重要原因。

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，只有將地方政府經(jīng)營土地職能剝離出來才能解決問題，否則將管理和經(jīng)營職能混在一起，管理必然是虛的。

更多的建議指向是，現(xiàn)行土地批租制亦需改良，遏制地方政府的賣地沖動。

“2009年我們提出分期支付土地出讓金的建議?！卑舶罴瘓F高級研究員唐黎明指出，這樣可以較好地解決政府和開發(fā)商的短期行為，在政府、開發(fā)商、購房者之間形成相對的利益平衡。

各地現(xiàn)行的土地出讓制度為批租制，即一次性收取未來幾十年的全部地租，這一制度安排飽受爭議。除了批租制外，國際上還有年租制（按年收取地租）、混合制（既有批租，也有年租），混合制以香港為典型代表?；旌象w制包含“價”和“租”兩個部分：土地使用權(quán)拍賣時，一次性收取土地出讓金；出讓期內(nèi)，按年征收租金。

唐黎明建議借鑒香港經(jīng)驗，她認為，實行混合體制后，土地的初始出讓價格會下降，因為一部分地租會從初始地價轉(zhuǎn)變?yōu)槟曜饨稹?/p>

香港的土地基金制度，亦得到多方重視。在此制度下，土地批租的一半收入歸當(dāng)期政府使用，另一半收入歸未來政府使用。這樣既可以滿足土地收購儲備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。

改變土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)，打破政府對土地市場壟斷，改良土地批租制，是旨在建立合理的激勵機制，矯正過往的短期、扭曲行為，遏制地方政府強烈的賣地沖動。

但不少人提及，要根治土地財政難題，尚需合理劃分中央和地方的事權(quán)、財權(quán)，同時要為地方政府尋找一條穩(wěn)定的收入來源，部分學(xué)者建議開征物業(yè)稅逐步替代土地財政。

新稅源與城鎮(zhèn)化契機

深圳市是“賣地生財”的發(fā)源地，曾高度依賴土地財政。不過隨著轄區(qū)內(nèi)可利用土地的逐漸減少，土地出讓收入占政府收入的比重已日益見小，甚至出現(xiàn)無地可賣的局面。2011年，深圳財政收入超過1300億元，在全國各城市中名列前茅，而土地出讓收入不足100億元。

深圳市房地產(chǎn)研究中心主任王鋒告訴《財經(jīng)》記者，深圳每年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入都很大，但已經(jīng)走過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠土地出讓收入的階段。

“十二五”期間，深圳將重點加強東部軌道交通建設(shè)，到2016年將擁有10條地鐵線路，形成348公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。如此大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需資金規(guī)?？上攵?。據(jù)了解，地鐵建設(shè)投入除了一部分公共財政投入外，主要靠市場化運作籌資。

在“土地生財”之路走不通的時候，深圳市尋找新的稅收增長來源，即通過發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，逐步擺脫土地財政。

深圳市頗具代表性，它所遭遇的困惑與被迫轉(zhuǎn)型亦可為其他地區(qū)借鑒。

在王鋒看來，很多地方政府熱衷參與大量經(jīng)濟建設(shè)活動，而稅收收入又有限，只能依賴土地財政。對土地財政依賴過大，導(dǎo)致對土地粗放型的利用和無序的使用，本就不可持續(xù)。

國家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，或許是土地財政的最后盛宴。

十八大報告提出，要優(yōu)化國土空間開發(fā)的格局，推動城鎮(zhèn)化，這其中就有城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局的問題。土地的城鎮(zhèn)化將是不可忽視，也無法越過的一環(huán)。在此政策號召下，一些地方政府勢必做大土地供應(yīng)增量，繼續(xù)走賣地生財老路。

土地出讓金下滑態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)，土地財政模式亟須改革已成共識，受訪的專家建議政府部門應(yīng)及早為土地財政退出歷史舞臺綢繆。

國土資源部副部長胡存智在“財經(jīng)年會”上稱，要按照市場化的方向走，絕不僅僅是對現(xiàn)行制度斷然否定，或者不加條件地肯定。這個制度支撐30年高速發(fā)展，有它的合理性，但它同樣存在缺點，在現(xiàn)行機制的運行下，它仍然有一定的作用和向前推進改善的地方。

“土地財政改革的方向要非常明確，這是一個憲法問題！”北京大學(xué)教授周其仁說，靠政治強制力得到市場，在憲法上是不可以的，它歪曲了社會、國家、公民市場之間的關(guān)系。這么多地方政府介入土地財政，是一個現(xiàn)實問題。

周其仁建議，一要用財產(chǎn)稅收替代，目前房產(chǎn)稅僅在上海、重慶兩市試點，應(yīng)該擴大試點，增加強度；二要把利益軌道弄清楚，即把拿地去賣的軌道定量減下來，這不光是資源配置效率問題，還會影響收入分配及社會進步。