醞釀多時的中國養(yǎng)老金改革的“頂層設(shè)計”方案即將進(jìn)入初定階段。

省人社部官員證實(shí)，目前，對破除養(yǎng)老金雙軌制、基金投資運(yùn)營等內(nèi)容，改革路徑已漸趨明晰。但對如何看待中國基本養(yǎng)老保險的根本結(jié)構(gòu)——個人賬戶、統(tǒng)籌賬戶并存的雙賬戶結(jié)構(gòu)，乃至如何看待目前個人賬戶的空賬問題，如何填補(bǔ)，學(xué)界乃至決策部門內(nèi)部，仍爭論不休。

此輪參與改革方案討論的部委，包括人社部和財政部。

4月，有財政部社保司官員在湖北咸寧召開的一次養(yǎng)老金研究會上建議，在目前個人賬戶空賬運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)下，保持企業(yè)、個人繳費(fèi)費(fèi)率不變，可將個人賬戶記賬額從當(dāng)前的8%提高到12%-16%，統(tǒng)籌賬戶記賬額從當(dāng)前的20%相應(yīng)縮減，以激勵參保人“多繳多得”。

與學(xué)界提交的“名義賬戶”方案相似的是，上述方案強(qiáng)化個人賬戶規(guī)模，由于個人賬戶體現(xiàn)完全的個人權(quán)益，不參與再分配，這意味著養(yǎng)老保險從當(dāng)前的更重視再分配，向更重視個人權(quán)益轉(zhuǎn)變，并直指制度核心問題：養(yǎng)老保險究竟應(yīng)當(dāng)更重視公平，還是更重視效率。

但無論是財政部的建議，還是學(xué)者提出的名義賬戶方案，均回避了當(dāng)前個人賬戶巨額空賬的償還問題。

在改革方案設(shè)計的另一關(guān)鍵部門——人社部的相關(guān)人士看來，改革應(yīng)在不動搖當(dāng)前個人、統(tǒng)籌賬戶結(jié)構(gòu)的前提下進(jìn)行，對做實(shí)個人賬戶，人社部同樣沒有緊迫性，認(rèn)為只要能逐步提高基金積累額，保證當(dāng)期發(fā)放，空賬問題就并非真實(shí)存在的危機(jī)，遠(yuǎn)期危機(jī)則可以寄希望于未來劃轉(zhuǎn)國有股等方式解決。

但在不少學(xué)者看來，個人賬戶空賬帶來了巨額隱性債務(wù)問題。當(dāng)前的改革就須制定償債對策，越加拖延，越可能造成巨大危機(jī)。在中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄提交的方案中，個人賬戶應(yīng)當(dāng)逐步開始做實(shí)，并保證與統(tǒng)籌賬戶的分離，不再借支，統(tǒng)籌賬戶部分降低費(fèi)率并由費(fèi)改稅，形成徹底的現(xiàn)收現(xiàn)付制。這一方案，沿襲了中國養(yǎng)老保險雙賬戶的設(shè)計結(jié)構(gòu)。

目前，個人賬戶長期空賬運(yùn)行，以及記賬利率過低等問題，致使養(yǎng)老保險的部分積累功能的設(shè)計初衷無從實(shí)現(xiàn)，已成為事實(shí)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。

無論學(xué)者還是官員，皆有的共識是，隨著人口老齡化不斷加劇，贍養(yǎng)比將持續(xù)下降，現(xiàn)收現(xiàn)付制總有不可持續(xù)的一天。對改革路徑爭議的根本在于，對個人賬戶要不要保留、要不要立即開始做實(shí)的討論，最終體現(xiàn)的是對巨額隱性債務(wù)的不同態(tài)度，是繼續(xù)推向未來，還是現(xiàn)在就開始解決。

空賬之憂

中國實(shí)行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶“雙賬戶”的養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)。對比世界各國，這一結(jié)構(gòu)可稱為獨(dú)創(chuàng)。目前各國的養(yǎng)老金模式，可分為完全由工作者繳費(fèi)供養(yǎng)退休者，自身不做積累的現(xiàn)收現(xiàn)付制，以及由個人工作時繳費(fèi)，支持自身退休后收入的完全積累制。而中國統(tǒng)賬結(jié)合的設(shè)計，創(chuàng)立了獨(dú)特的部分積累制。在設(shè)計者看來，這一安排結(jié)合了積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制各自優(yōu)點(diǎn)。

建立個人賬戶，主要的考慮是通過自身的滾動累積，減輕財政負(fù)擔(dān)，提高制度可持續(xù)性。但就在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度推行第二年的1998年，國企改革加速，此后全國三分之二的國企職工下崗，并提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，加之亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，作為繳費(fèi)主體的企業(yè)生存艱難，剛剛建立起來的養(yǎng)老保險制度一時陷入困境。為緩解養(yǎng)老金支付壓力，地方政府普遍開始挪用養(yǎng)老金個人賬戶資金當(dāng)期發(fā)放。

學(xué)界批評，中國養(yǎng)老保險制度設(shè)計之初，沒有在財政預(yù)算中對政府責(zé)任作出安排，加之制度設(shè)計為挪用個人賬戶資金留下通道，最終使空賬成為隱患，至今未能解決。

但在改革親歷者看來，挪用個人賬戶資金并未被當(dāng)時的制度所禁止，確保養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放乃制度運(yùn)行首要責(zé)任，而部分積累制的設(shè)計，并不需要個人賬戶確為一一對應(yīng)的實(shí)賬，只要記賬額精確，參保人最終支取養(yǎng)老金時，制度可以給付，即可無虞。

正因為個人賬戶資金普遍被挪用為空賬，有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國養(yǎng)老保險仍為實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，部分積累未能實(shí)現(xiàn)，隨著人口老齡化，遠(yuǎn)期抗風(fēng)險能力堪憂。2000年，在世界銀行專家的建議下，中國決定逐步做實(shí)個人賬戶。此后，“做實(shí)個人賬戶”的大方向，在中央文件中被反復(fù)提及。

但現(xiàn)實(shí)卻在另一條軌道上與政策并行。2001年，中央決定在遼寧展開做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)，此后13年間，進(jìn)展殊為有限。其中最大的問題，在于做實(shí)賬戶的資金從何而來。按照安排，做實(shí)賬戶資金由中央和地方財政共同承擔(dān)，其中地方財政承擔(dān)主要責(zé)任。

據(jù)知情人士透露，財政部對做實(shí)個人賬戶一直存在疑慮，一方面，填補(bǔ)個人賬戶需要財政出錢；另一方面，一旦個人賬戶資金不再被挪用，統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)的支付缺口也需財政出錢。而更尷尬的是，按照現(xiàn)行制度設(shè)計，即使已做實(shí)的個人賬戶資金，也只能以一年期活期利率存在財政專戶，白白貶值。

自2009年起，遼寧統(tǒng)籌賬戶再次出現(xiàn)缺口，地方政府無計可施，在努力做實(shí)個人賬戶九年后，再次申請借支個人賬戶資金用于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放。這一波折，被學(xué)界認(rèn)為是做實(shí)個人賬戶改革宣告失敗。

自1997年至今，基本養(yǎng)老保險全部個人賬戶記賬額本金已超過2萬億元。而做實(shí)的部分，只有約3396億元。最終個人賬戶是否能夠做實(shí)，時間需要多長、資金量需要多大，誰來負(fù)擔(dān)，如今都懸而未決。

雙賬戶存廢爭議

正由于目前雙賬戶結(jié)構(gòu)的尷尬局面，多年來各界皆有反思，有學(xué)者認(rèn)為個人賬戶已是無效的設(shè)計。除去空賬運(yùn)行問題，由于目前個人賬戶計息太低，無法實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計時的積累增值目的，“既跑不贏通脹，也跑不贏社會平均工資增長率”，這導(dǎo)致養(yǎng)老金遠(yuǎn)期購買力下降，替代率逐年下滑，已從制度施行之初的60%降至目前的40%。

有人社部官員表示，當(dāng)前個人賬戶計息應(yīng)當(dāng)與社平工資增長率持平，才能合理保障退休收入。但過去十幾年，中國的社平工資保持了世界罕見的8%-12%的增長率，在基金本身無法投資的情況下，追平工資增長，唯有財政投入一途。

作為最終的出資者，財政部門并不支持立即做實(shí)個人賬戶，但主張擴(kuò)大個人賬戶規(guī)模，保護(hù)個人權(quán)益。理由在于，賬戶比例的更改，必然伴隨養(yǎng)老金計發(fā)公式調(diào)整，同時通過計息額的調(diào)整，可以更好保障養(yǎng)老金發(fā)放水平，也可提高對參保人的激勵性。

此外，有學(xué)者主張，徹底廢除當(dāng)前的雙賬戶結(jié)構(gòu)，改之以名義賬戶制，將當(dāng)前統(tǒng)籌賬戶的20%全部并入個人賬戶，但并不做實(shí)，在當(dāng)期發(fā)放之外，結(jié)余全部用于投資保值增值。

名義賬戶（NDC）在中國被提出是在2005年，當(dāng)時，麻省理工學(xué)院教授彼得·戴夢德（2010年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者）和倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授尼古拉斯·巴爾聯(lián)合向中國時任總理溫家寶提出實(shí)施NDC的建議。他們認(rèn)為，NDC既可以保持個人賬戶責(zé)任明確的優(yōu)點(diǎn)，又可避免基金積累制風(fēng)險過大的缺陷，既保持了激勵機(jī)制，又降低了轉(zhuǎn)軌成本，是一個近乎“完美”的方案。但反對者認(rèn)為，世上沒有免費(fèi)的午餐，NDC僅僅為了掩飾“空賬”的現(xiàn)實(shí)，其實(shí)只是把現(xiàn)在的問題推到未來。

無論是做大個人賬戶，還是改為名義賬戶，上述兩種意見，代表了同一種傾向，即養(yǎng)老金制度要從現(xiàn)在的更強(qiáng)調(diào)再分配功能，向更強(qiáng)調(diào)個人權(quán)益、“多繳多得”方向轉(zhuǎn)變。其中的共識是，在當(dāng)前的制度設(shè)計下，個人對參保缺乏積極性，普遍傾向于按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，搭制度便車，那么養(yǎng)老保險最終將不可持續(xù)。

但是，在此輪改革的主要操刀者——人社部看來，當(dāng)前的改革，仍然應(yīng)當(dāng)在堅持統(tǒng)籌、個人雙賬戶結(jié)構(gòu)的大前提下進(jìn)行。一位不愿具名的人社部官員認(rèn)為，只要能夠不斷提高保險基金積累額度，當(dāng)積累額達(dá)到個人賬戶記賬額的那一天，就等于隱性債務(wù)已被償還，并不需要立即將個人賬戶一一對應(yīng)做實(shí)。而當(dāng)前，提高基金積累仍有空間，其一是當(dāng)前社平工資仍將高速增長，這意味著總繳費(fèi)額的提升；其二是隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，還會有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，加入城?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，為繳費(fèi)做出貢獻(xiàn)；最后，還可寄希望于財政不斷加大投入?！半S著人口老齡化，目前實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制總會有當(dāng)期收不抵支的一天，屆時，可以通過劃轉(zhuǎn)國有股等方式來解決?！边@位人社部官員表示。

對個人賬戶要不要做實(shí)的爭論，體現(xiàn)了對養(yǎng)老金隱性債務(wù)的不同態(tài)度，是當(dāng)前通過財政不斷地持續(xù)投入償還個人賬戶資金，還是通過制度的持續(xù)運(yùn)行，把巨額債務(wù)繼續(xù)留待未來去化解。

按照不同口徑測算，未來的巨額隱性債務(wù)將在幾萬億元到十幾萬億元之間，并非當(dāng)期財政收入可以負(fù)擔(dān)。雖然按照財政部的計劃，“十二五”期間，財政對于社保投入要從當(dāng)前的12%提高到15%，仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家30%以上的水平。

因此，持有做實(shí)個人賬戶觀點(diǎn)的人士，多將“償債”希望寄托在未來劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)收益上。依照2012年8月末的市場價格測算，中央和地方的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)持有市值約12.2萬億元的上市國有企業(yè)股權(quán)。而截至2009年底，已有1561.26億元國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入劃歸社?；?。就規(guī)模來看，劃撥資產(chǎn)尚且不到國有股份總市值的2%。

中國金融四十人論壇課題組建議，假定國有股份的增值速度與名義GDP 的增速趨同，應(yīng)當(dāng)從2012年起每五年劃撥10%的國有資產(chǎn)進(jìn)入社保體系，直至80%的水平。實(shí)際上，自2003年起，即有學(xué)者呼吁劃撥國有股充實(shí)社?；穑K未被決策層采納。學(xué)者認(rèn)為，十年后，隨著股權(quán)分置改革的深入，可供劃撥的國有股將越來越少，未來改革阻力將會更大。