房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵在于公平，很多發(fā)達(dá)國家在房地產(chǎn)稅征收管理方面都形成了較為成熟的制度，值得研究和借鑒。

評估和征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置

稅基評估和征收管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，是房地產(chǎn)稅制度必不可少的構(gòu)成要素。在OECD（經(jīng)合組織）國家中，盡管房地產(chǎn)稅征管的模式不同，但機(jī)構(gòu)設(shè)置都遵循了評估與征收相獨立的原則，以保證評估的公正客觀。

稅務(wù)部門的主要作用包括房地產(chǎn)稅相關(guān)法律的監(jiān)督執(zhí)行、地方政府評估結(jié)果爭議的處理、房地產(chǎn)稅收收入的入庫和監(jiān)督，以及房地產(chǎn)評稅師培訓(xùn)等。

國際上房地產(chǎn)稅評估機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以分為四種模式。

第一類是由第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估，如加拿大不列顛哥倫比亞省和安大略省、日本等國家和地區(qū)；第二類是稅務(wù)部門的下設(shè)部門負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅評估，典型國家有英國、德國、新加坡、芬蘭等；第三類是稅務(wù)部門以外的政府部門負(fù)責(zé)評估，典型的地區(qū)是澳大利亞新南威爾士州、美國俄亥俄州；第四類是沒有特定的部門負(fù)責(zé)評估，而是由地方政府議會任命或由公民選舉評估師，負(fù)責(zé)轄區(qū)房地產(chǎn)稅的評估，如美國的一些州和南非一些國家。

由于房地產(chǎn)市場具有較強(qiáng)的地域性，而房地產(chǎn)稅作為地方稅收，房地產(chǎn)稅評估機(jī)構(gòu)通常設(shè)置在省或市一級。

在美國一些州，盡管評估機(jī)構(gòu)設(shè)置在市縣一級，但省政府承擔(dān)了評估標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)督執(zhí)行、評估結(jié)果審核、市縣之間評估結(jié)果協(xié)調(diào)，評估師培訓(xùn)等工作。也有一些國家將評估機(jī)構(gòu)設(shè)置在中央一級，通過下設(shè)在地方的辦公室來進(jìn)行評估工作。這些國家往往是集權(quán)國家，或面積比較小的國家，如英國、法國、新加坡。

稅收爭議的解決機(jī)制

即使是獨立評估機(jī)構(gòu)對房地產(chǎn)做出的科學(xué)評估，也不可避免會存在數(shù)據(jù)以及模型偏差，納稅人的預(yù)期也有所不同。因此，公正透明的爭議解決機(jī)制十分必要。

發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)稅評估部門每年定期向納稅人發(fā)放評估通知單，并安排專門時間接受上訴。

在加拿大不列顛哥倫比亞省，對房地產(chǎn)稅評估的爭議處理分為四個層次。當(dāng)納稅人對評估結(jié)果有異議時，首先在法律規(guī)定期限內(nèi)向評估局提出非正式上訴，評估局負(fù)責(zé)就評估數(shù)據(jù)和模型等問題向納稅人進(jìn)行解釋說明。如果納稅人對評估結(jié)果仍有異議，可以向評估審核小組提出正式上訴，評估審核小組通過聽證會來處理相關(guān)爭議。如果仍未解決，納稅人可以向評估審核委員會提出進(jìn)一步上訴。爭議處理的最高層次是法院，法院只處理對于法律規(guī)定的爭議。

在英國，當(dāng)納稅人對評估結(jié)果中住宅的等級歸屬有異議，可以直接去當(dāng)?shù)毓纼r辦公室上訴。除非特殊情況，納稅人不得對估價辦公室復(fù)查的結(jié)果進(jìn)行上訴。英國法律規(guī)定了一些特殊情況，納稅人可以向?qū)ｉT的法庭提出上訴。2008年4月1日開始，英國采用了“直接上訴”的方式，簡化了上訴流程。除了通過原有的程序，納稅人可以在評估辦公室做出復(fù)查結(jié)果后自行決定是否讓專門的法庭對房屋進(jìn)行重新評估。

細(xì)化稅收優(yōu)惠政策

理論上，房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一稅率對全部房地產(chǎn)進(jìn)行征收。但是在現(xiàn)實中，由于房地產(chǎn)稅按照房地產(chǎn)市場評估價值征收，存在著納稅額與納稅人現(xiàn)金收入不匹配的可能，為此各國均制定了一系列稅收優(yōu)惠政策。

這些稅收優(yōu)惠政策主要針對弱勢群體、非營利性房地產(chǎn)以及家庭自有住宅。比較普遍的做法是對老年人、殘疾人、退伍軍人等制定減免政策。對于非營利性的公共服務(wù)用途房地產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、福利院等，各國大多制定稅收豁免政策。對于住宅，各國也有各自的優(yōu)惠政策，包括對家庭自住房屋的稅額扣減或稅率優(yōu)惠，對住宅設(shè)定低于工商業(yè)房地產(chǎn)的稅率。

一些國家還制定了與家庭收入相結(jié)合的稅收優(yōu)惠政策。典型的是美國“斷路器”（circuit-breakers）政策。如果納稅人所繳納的房地產(chǎn)稅與其收入的比例超過法律規(guī)定的水平，政府會將超出的一部分稅額返還給納稅人，或減少其應(yīng)納的所得稅額或直接支付給納稅人現(xiàn)金，從而作為對所得稅稅收返還的一種補(bǔ)充。目前，美國有29個州以及哥倫比亞特區(qū)對住宅房地產(chǎn)給予“斷路器”稅收抵免政策。

房產(chǎn)稅的征稅限制

發(fā)達(dá)國家開征房地產(chǎn)稅以來，都先后遇到了爭議、反對甚至抗稅。

比如美國加州13號提案對美國各州財產(chǎn)稅改革產(chǎn)生了巨大影響，大多數(shù)州對房產(chǎn)稅稅收的增長幅度實行了限制；英國在1990年為避免稅基重估所帶來的反對意見，將以租金價值為稅基的不動產(chǎn)稅改為人頭稅（Poll Tax），但這一稅制設(shè)置不合理、征繳率低，1992年被廢除，代之以市政稅（Council Tax）。

為保證征收，地方政府一方面加強(qiáng)各項配套措施使評估更加準(zhǔn)確；另一方面還通過法律約束對征稅權(quán)加以限制，既包括對整個稅收總量、稅率進(jìn)行限制，還包括對不同部門權(quán)力的相互制約。

設(shè)置房地產(chǎn)稅稅率上限。

例如美國，州一級政府可以通過制定法律對稅率上限進(jìn)行限制。在加利福尼亞州，法律規(guī)定在任何情況下房地產(chǎn)稅稅率不得超過1%。在其他一些州，法律則規(guī)定了一些特殊情況下房地產(chǎn)稅稅率才可以超過設(shè)定的上限，如俄亥俄州。

計稅價值年增長限制。

在美國一些州，計稅價值增長幅度采用固定的百分比，或與通貨膨脹指數(shù)（或消費者價格指數(shù)）掛鉤，各州計稅價值增長上限范圍在2%-15%之間。計稅價值增長幅度限制可以應(yīng)用于全部類型房地產(chǎn)，如美國加利福尼亞州；也可以只針對特定房地產(chǎn)類型，如佛羅里達(dá)州僅對自住住宅設(shè)置計稅價值增長上限。在美國阿肯色州，針對不同類型房地產(chǎn)設(shè)置不同的增長上限。

一些發(fā)達(dá)國家地方政府有嚴(yán)格的預(yù)算管理和控制，限制征稅與支出沖動。比如美國地方政府的房地產(chǎn)稅的稅率是按以支定收的原則通過一個公式算出法定稅率。該稅率還需要州政府核實和批準(zhǔn)，每年稅率都不一樣。房地產(chǎn)稅在一定程度上把稅負(fù)與地方公共服務(wù)的水平相結(jié)合。納稅人通過對政府預(yù)算的影響和監(jiān)督實行公民參與并納稅意識，建立起一個良性循環(huán)并可持續(xù)發(fā)展的公民社會。

對中國房產(chǎn)稅改革的啟示

研究發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)稅征管制度，我們可以得到幾條經(jīng)驗。

第一，在普遍征收的基礎(chǔ)上，適當(dāng)進(jìn)行稅收優(yōu)惠和限制。

從稅收公平和效率角度，按照統(tǒng)一稅率進(jìn)行普遍征收可以保證稅收公平和減少對經(jīng)濟(jì)的扭曲。但是，由于房地產(chǎn)稅稅額與納稅人現(xiàn)金收入存在不匹配的可能，加之近年來房地產(chǎn)市場快速發(fā)展帶來的房地產(chǎn)價值大幅上漲，政府不得不通過一系列稅收優(yōu)惠和限制措施來避免納稅人稅負(fù)過高。

這條經(jīng)驗對于中國房地產(chǎn)稅制度設(shè)計十分重要?，F(xiàn)行的房產(chǎn)稅對住宅免征，從課稅范圍來講造成了住宅和其他類型房地產(chǎn)間的不公平，也大大限制了房產(chǎn)稅稅收規(guī)模。因此，在房地產(chǎn)稅改革中，一定要對工商業(yè)房地產(chǎn)、住宅等各類房地產(chǎn)做到普遍征收。只有這樣才能夠最大限度保證稅收公平，并且獲得足夠的稅收，從而緩解地方政府對于土地財政的依賴。

中國也要設(shè)計一套完善的房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠政策，對于弱勢群體進(jìn)行稅收減免。對于符合一定居住標(biāo)準(zhǔn)的家庭主要住宅也要予以減免，降低家庭稅收負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅改革應(yīng)當(dāng)是在合并一些稅種，取消一些不合理稅種和收費的基礎(chǔ)上進(jìn)行，配以稅收優(yōu)惠政策，同時針對超過一定居住面積的高收入人群，從房地產(chǎn)投資投機(jī)獲取財富的家庭征收累進(jìn)稅收。

第二，稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置要力求客觀中立。根據(jù)國際經(jīng)驗，房地產(chǎn)稅評估的客觀公正十分關(guān)鍵。一方面通過評估技術(shù)的提升來保證評估結(jié)果的公平，另一方面在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也要兼顧公平和效率。

中國房地產(chǎn)稅改革可以考慮兩種模式，第一種是成立第三方獨立的評估機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅的評估，這種模式比較適用于房地產(chǎn)市場比較復(fù)雜的大城市。第二種是將數(shù)據(jù)收集和評估部分外包給專業(yè)公司，稅務(wù)部門對評估結(jié)果進(jìn)行審核后使用。

第三，建立完善的爭議處理體系，有助于提高稅收征管的公正性和透明度。在使用比較成熟的房地產(chǎn)批量評估技術(shù)的情況下，納稅人對于評估結(jié)果的爭議是比較少的。大部分的爭議通過納稅人與評估部門非正式的上訴或溝通可以得到解決。因此，建立“評估部門非正式上訴—專業(yè)評估審核—法院”的三級爭議處理體系對于中國是比較理想的選擇。

中國房地產(chǎn)稅改革對于財政稅收體制的完善，建立地方公共服務(wù)和地方稅收良性循環(huán)，減少對土地財政的依賴，以及促進(jìn)社會公平等都有著重要意義。自從2003年以來，經(jīng)過多年的探索和實踐，評估技術(shù)已經(jīng)不再是改革的障礙。現(xiàn)在每個省至少有一個城市將批量評估技術(shù)用于二手房交易契稅征管中。在許多城市，地方政府已與評估公司及測繪公司合作搜集了大量精確細(xì)致的房產(chǎn)信息，而且成本不高，具備了一定的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

下一步房地產(chǎn)稅改革需要確定長遠(yuǎn)目標(biāo)，下定政治決心，克服既得利益群體的障礙，確立法律保障，加強(qiáng)部門間的數(shù)據(jù)合作，設(shè)計出合理的稅收及評估征管制度，配合預(yù)算制度改革，盡快擴(kuò)大試點范圍。