民間投資在固定資產(chǎn)投資中的比重在過(guò)去八年間已翻一番，政府投資占比降至約三分之一。然而政府投資與民間投資并非此消彼長(zhǎng)、截然對(duì)立的，把握好政府投資和民間投資的關(guān)系，發(fā)揮政府投資優(yōu)勢(shì)促進(jìn)民間投資，對(duì)保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量持續(xù)增長(zhǎng)有重要意義。

在當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控中，政府投資雖然仍有發(fā)揮作用的空間，但受制于財(cái)政收入增速放緩和準(zhǔn)政府負(fù)債規(guī)模擴(kuò)大；而民間投資受經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)影響投資擴(kuò)張意愿降低，加之要素成本邊際優(yōu)勢(shì)下降、政府引導(dǎo)作用不足，其發(fā)展仍存障礙。

在這種情況下，以政府投資促進(jìn)民間投資，發(fā)揮政府投資的杠桿撬動(dòng)作用至關(guān)重要。

政府投資與民間投資的關(guān)系

固定資產(chǎn)投資根據(jù)主體的不同，通常分為政府投資、民間投資和外商投資。一般意義而言，政府投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。

考慮到我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)，政府投資應(yīng)包括政府決策并由國(guó)有資金進(jìn)行投資的行為或由代表政府的國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行的投資活動(dòng)。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的分類，民間投資是指具有集體、私營(yíng)、個(gè)人性質(zhì)的內(nèi)資企事業(yè)單位以及由其控股（包括絕對(duì)控股和相對(duì)控股）的企業(yè)單位在我國(guó)境內(nèi)建造或購(gòu)置固定資產(chǎn)的投資。

一般而言，政府投資具有基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性的特點(diǎn)：一是早期投入，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策確定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；二是環(huán)境性，不論是硬件基礎(chǔ)設(shè)施還是軟件環(huán)境，很多難以通過(guò)商業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，政府投資便承擔(dān)起完善投資環(huán)境的重任；三是公益性，對(duì)于某些為社會(huì)發(fā)展服務(wù)難以直接產(chǎn)生回報(bào)的民生福利等投資，社會(huì)效益明顯，不一定有豐厚經(jīng)濟(jì)效益，須由政府投資主導(dǎo)；四是不確定性，在風(fēng)險(xiǎn)與收益的權(quán)衡中，即使盈利性項(xiàng)目，若存在較強(qiáng)不確定性，也往往需要政府來(lái)進(jìn)行率先投資；五是巨額投入的規(guī)模性，對(duì)于某些盈利性項(xiàng)目，因存在資金投入大、資本需求高的情況，對(duì)民間投資也缺乏吸引力；六是安全性，對(duì)于涉及國(guó)計(jì)民生的一些重要產(chǎn)業(yè)，通過(guò)加大政府投資可以保證國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

民間投資具有競(jìng)爭(zhēng)性和波動(dòng)性的特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)屬于集體和個(gè)人，以謀求經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)，一般多投向競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，雖然受制于資金主要靠自我積累等因素而規(guī)模普遍較小，但勞動(dòng)密集型占很大比重，對(duì)擴(kuò)大就業(yè)起到積極作用。同時(shí)，民間投資的逐利性，也意味著其具有隨經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的特性，在經(jīng)濟(jì)回升階段，民間投資通常具有很強(qiáng)擴(kuò)張意愿，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)民間投資也往往率先收縮，而政府投資具有逆周期性。

因此，政府投資在公益性、基礎(chǔ)性及部分盈利性領(lǐng)域均可發(fā)揮重要作用，同時(shí)也具有平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能，關(guān)鍵是對(duì)政府投資的投入階段、領(lǐng)域范圍和項(xiàng)目性質(zhì)的把握，把握好可促進(jìn)民間投資，把握不好也會(huì)擠出民間投資。

從西方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如撒切爾夫人在上世紀(jì)80年代大力推行私有化政策，并適當(dāng)減小政府干預(yù)，在當(dāng)時(shí)取得良好效果，民間投資比重和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)迅速增加。這期間，英國(guó)通脹穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增速優(yōu)于歐洲其他發(fā)達(dá)國(guó)家。“撒切爾主義”當(dāng)時(shí)在全球得到呼應(yīng)，世界銀行估計(jì)，1978年-1991年國(guó)有企業(yè)增加值占全球GDP的比重從9%下降至6%。

但2008年金融危機(jī)后，“撒切爾主義”遭到嚴(yán)重質(zhì)疑，私有化和去監(jiān)管化已不再是宏觀調(diào)控主流。相反，凱恩斯主義和寬松貨幣政策得到重用，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退。如美國(guó)政府在危機(jī)期間對(duì)通用汽車、“兩房”、花旗集團(tuán)等關(guān)鍵行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模注資，不少企業(yè)轉(zhuǎn)由政府控股。雖然危機(jī)后政府資本也逐步退出，但政府投資在應(yīng)對(duì)危機(jī)、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全上的作用毋庸置疑。

政府投資與民間投資并非此消彼長(zhǎng)、截然對(duì)立的，其具有互補(bǔ)性，政府投資需定好位，民間投資也要引導(dǎo)，通過(guò)政府投資來(lái)促進(jìn)民間投資發(fā)展，既充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，又盡量避免市場(chǎng)失靈，才有助于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

投資結(jié)構(gòu)的變化

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2004年以來(lái)民間投資數(shù)據(jù)中可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)投資結(jié)構(gòu)過(guò)去八年來(lái)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)換，政府投資占比從近六成降至三分之一左右，而民間投資占比翻了一番且超過(guò)六成。

伴隨著政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策逐步放寬，公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)廣泛地進(jìn)入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一些主要領(lǐng)域。

政府投資數(shù)額雖然從2004年的3.37萬(wàn)億元逐年增加至2012年的12.37萬(wàn)億元，但增長(zhǎng)速度常年處于較低水平，其在固定資產(chǎn)投資總額中的占比也從2004年的57.4%下降至2012的33.9%，下降了近24個(gè)百分點(diǎn)。民間投資數(shù)額從2004年的1.79萬(wàn)億元快速增長(zhǎng)至2012年的22.40萬(wàn)億元，增速也一直快于同期全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速，其占固定資產(chǎn)投資的比重從2004年的30.6%快速增長(zhǎng)至2012年的61.4%，提高了一倍多。

當(dāng)然，政府投資所占比重在過(guò)去八年并非持續(xù)下降， 2008年全球金融危機(jī)發(fā)生后，為抵御經(jīng)濟(jì)下滑，政府實(shí)施4萬(wàn)億投資計(jì)劃，政府投資增速出現(xiàn)明顯回升。2009年投資增速高達(dá)35.3%，占比也較上年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)。

與此對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)年外商投資占比下降2.2個(gè)百分點(diǎn)，民間投資增速也從危機(jī)前40%多回落至2008年-2010年間的32%左右。隨后政策上主動(dòng)收緊政府融資平臺(tái)，促使2011年民間投資增速恢復(fù)。

這也證實(shí)了政府投資與民間投資各自的逆周期性和順周期性，在受到外部沖擊經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)失速風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府投資起到了對(duì)沖民間投資、外商投資增速下滑，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。而宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)因素減少后，政府投資實(shí)行主動(dòng)收縮，這給民間投資提供了增長(zhǎng)空間。

在政府投資和民間投資結(jié)構(gòu)變化的同時(shí)，各自的投資領(lǐng)域分布也發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府投資逐步從制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出，目前競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中民間投資已占主體。從行業(yè)大類角度，投資可分為制造業(yè)投資、房地產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他投資四大類，政府投資和民間投資在上述大類中的分布也有明顯差異。

制造業(yè)投資以民間投資為主，2012年民間投資中制造業(yè)投資10.32萬(wàn)億元，占全部制造業(yè)投資比重82.6%，其占民間投資總額的46.1%，表明制造業(yè)也是民間投資的主要投向。

房地產(chǎn)業(yè)投資也以民間投資為主，2009年-2011年房地產(chǎn)投資中集體與私人控股投資占比都在60%以上，國(guó)有控股投資占20%左右，而前者占民間投資的比重近年來(lái)雖有所下降，但仍超過(guò)四分之一。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資以政府投資為主，在2012年7.61萬(wàn)億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資中，民間投資為1.66萬(wàn)億元，占比僅21.9%，民間投資中投向基礎(chǔ)設(shè)施的比例也僅為7.4%。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一些關(guān)鍵行業(yè)，民間投資的占比基本保持穩(wěn)定，甚至有所縮小，比如航空業(yè)。

除上述板塊外，金融業(yè)中民間投資已獲得較大發(fā)展。金融業(yè)國(guó)有控股投資占比從2004年的81.5%下降至2011年的62.8%，集體與私人控股投資占比相應(yīng)地從10.3%上升至29.7%。

尤其在2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》之后，民間投資進(jìn)入金融業(yè)的步伐加快，政府投資在金融業(yè)中的占比從2010年的71.4%降到了2011年的62.8%，一年多時(shí)間降幅近10個(gè)百分點(diǎn)。從細(xì)分行業(yè)來(lái)看，銀行業(yè)、證券業(yè)政府投資占比較高，2011年分別為69.8%、66.3%，而保險(xiǎn)業(yè)政府投資占比僅為45.6%。

綜上所述，民間投資多集中在盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政府投資已逐步從上述行業(yè)退出從而更多體現(xiàn)在公益性及壟斷性行業(yè)，故民間投資是制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)投資的主力，而政府投資則更多集中在基礎(chǔ)設(shè)施以及包括林業(yè)、石油和天然氣開(kāi)采業(yè)等在內(nèi)的其他投資中。

從影響各類投資的因素來(lái)看，制造業(yè)投資的增長(zhǎng)主要靠上年的盈利所決定；早期房地產(chǎn)業(yè)投資主要受資金來(lái)源影響，目前股東背景等軟實(shí)力影響已經(jīng)越來(lái)越大；基礎(chǔ)設(shè)施投資則主要由財(cái)政政策決定。

政府投資受限

穩(wěn)增長(zhǎng)需要保持一定的投資增速，特別是民間投資增速回落階段，更需要加強(qiáng)政府投資來(lái)對(duì)沖和引導(dǎo)。穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)并進(jìn)對(duì)政府投資帶來(lái)更高要求，不但需要投資保持較快速度來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)，又要處理好與調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

盡管當(dāng)前階段需要政府投資保持較快增長(zhǎng)，但財(cái)政收入增速的放緩和政府融資平臺(tái)債務(wù)的高企，限制了政府投資發(fā)揮作用的空間。

其一，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩帶來(lái)財(cái)政收入增速的放緩，一定程度上影響到政府主導(dǎo)的大型項(xiàng)目投入。

2001年-2012年，固定資產(chǎn)投資中的中央項(xiàng)目投資增速與國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金增速之間的相關(guān)性達(dá)到53%。由于國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)入投資領(lǐng)域的分配與財(cái)政收入的增長(zhǎng)關(guān)系密切，因此財(cái)政收入的變化對(duì)固定資產(chǎn)投資的影響非常明顯。2012年財(cái)政收入的增幅為12.8%，而2011年和2010年增幅分別為25.0%和21.3%，財(cái)政收入增速的放緩將影響到國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金對(duì)投資項(xiàng)目的支持。

其二，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)限制了地方政府融資能力。地方政府由于受到2008年以來(lái)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的制約，融資能力變?nèi)?。我?guó)《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，因此地方融資平臺(tái)作為地方政府融資的一種替代主體應(yīng)運(yùn)而生。截至2010年底，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)10.7萬(wàn)億元，集中還款期在2011年、2012年、2013年。

值得關(guān)注的是，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大和融資方式的日益復(fù)雜，特別是銀行表外融資的急劇增長(zhǎng)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯露，財(cái)政部等四部委2012年底出臺(tái)463號(hào)文對(duì)平臺(tái)融資行為進(jìn)行規(guī)范，地方政府未來(lái)的償債及融資形勢(shì)不容樂(lè)觀。

其三，政府負(fù)債率對(duì)投資的潛在限制也在加大。

對(duì)于政府總負(fù)債占GDP的比重，目前國(guó)際普遍共識(shí)的紅線是60%。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府負(fù)債比重偏高的國(guó)家，應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的能力明顯低于政府負(fù)債比重較低的國(guó)家；相應(yīng)地，這些政府在經(jīng)濟(jì)下行周期通過(guò)投資來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的能力也比較有限。尤其是2010年爆發(fā)并且惡化至今的歐洲債務(wù)危機(jī)，更是大大加劇了市場(chǎng)對(duì)政府債務(wù)的擔(dān)憂。

歐債危機(jī)和美國(guó)財(cái)政懸崖已經(jīng)證明，以公共負(fù)債替代私人負(fù)債的刺激路徑是不可持續(xù)的。為了在應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，2010年以來(lái)歐美普遍采取“緊財(cái)政+寬貨幣”的政策組合。而我國(guó)財(cái)政空間較大，同時(shí)基于對(duì)通脹及流動(dòng)性過(guò)松的警惕，因而采取“寬財(cái)政+緊貨幣”的政策組合來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)。

但由于“寬財(cái)政”始終有硬約束，而“緊貨幣”卻有松約束，因此在一定程度上造成準(zhǔn)政府負(fù)債的泛濫。盡管我國(guó)中央政府債務(wù)占GDP比重一直保持健康，但地方政府債務(wù)卻存在上升隱患。

根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)，2010年中央財(cái)政債務(wù)余額7.12萬(wàn)億元（年末余額限額，預(yù)算數(shù)）、外債余額5489億美元，加上地方政府債務(wù)合計(jì)占GDP比重為53.5%。假設(shè)2011年地方政府債務(wù)按計(jì)劃到期償還24.49%，并不增加新債務(wù)，則2011年上述三部分債務(wù)合計(jì)占GDP比重為42.8%。

根據(jù)目前研究的主流觀點(diǎn)，我國(guó)2010年底中央政府債務(wù)、地方政府債務(wù)、政策性金融機(jī)構(gòu)金融債在內(nèi)的總體公共部門(mén)債務(wù)占GDP比重約50%-55%，中央和地方政府總債務(wù)占GDP比重約45%左右。

考慮到未來(lái)四年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增速中樞可能回落至8%的水平，加上財(cái)政收入增速大幅下降，如果要通過(guò)大規(guī)模舉債的方式加大投資力度，負(fù)債率的上升將對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定（尤其是地方政府和銀行資產(chǎn)）造成一定的隱患。

假定政府負(fù)債率為45%的水平，按照2012年的GDP規(guī)模計(jì)算，達(dá)到60%的紅線僅剩約7.8萬(wàn)億元的舉債空間，而當(dāng)年固定資本形成總額為24.3萬(wàn)億元，即使政府舉債達(dá)到這個(gè)極限并全部用于投資，也僅占社會(huì)投資需求的三分之一。未來(lái)分析，擴(kuò)大政府投資的空間已經(jīng)十分有限，應(yīng)更多地發(fā)揮政府投資的杠桿作用，撬動(dòng)民間投資的快速增長(zhǎng)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

民間投資受阻

我國(guó)的民間投資雖然在過(guò)去兩年間獲得了快速發(fā)展，但在發(fā)展過(guò)程中仍存在多方面的障礙：

其一，經(jīng)濟(jì)下行周期帶來(lái)民間投資意愿降低。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)下行周期對(duì)民間投資意愿的抑制作用很明顯。經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致行業(yè)利潤(rùn)減少，從根本上影響民間投資增長(zhǎng)動(dòng)力。

我國(guó)投資主要集中于制造業(yè)、房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施，這三大類約占80%。2012年工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)的嚴(yán)峻形勢(shì)直接制約了制造業(yè)的投資增速；而房地產(chǎn)投資則面臨政策和資金的長(zhǎng)期制約；雖然基建投資正在回升，但這主要是由政府主導(dǎo)，且對(duì)民間投資的吸引力較低。

其二，要素成本的邊際效益在下降，并擠壓民間投資。改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)注入了活力，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但從2008年以來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的邊際效益在下降，成長(zhǎng)空間趨小，造成上述問(wèn)題的原因如下：

首先，經(jīng)營(yíng)成本剛性上升，金融危機(jī)加重負(fù)擔(dān)，經(jīng)營(yíng)普遍艱難。2008年全球金融危機(jī)重挫我國(guó)出口，之后全球展開(kāi)的量化寬松造成大宗商品價(jià)格飆升，削弱了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。為了避免破產(chǎn)和倒閉，部分民營(yíng)經(jīng)濟(jì)積極轉(zhuǎn)型。

其次，產(chǎn)業(yè)鏈延伸仍存障礙。勞動(dòng)力成本上升后，企業(yè)如果要實(shí)現(xiàn)一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有向上下游延伸的需求，如希望進(jìn)入能源、金融等行業(yè)，或?qū)崿F(xiàn)融資方面突破，充分利用外部資金，并有效降低融資成本。但目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面仍存在障礙，無(wú)法有效降低成本、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)?？傊?，體制框架限制，擠壓了中小企業(yè)的生存空間，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，迫使企業(yè)不得不采取短期行為甚至違規(guī)操作，這又影響到對(duì)民營(yíng)企業(yè)的誠(chéng)信評(píng)價(jià)，形成惡性循環(huán)。當(dāng)2008年全球金融危機(jī)來(lái)襲時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)難免停產(chǎn)、倒閉或被兼并命運(yùn)，民間投資也隨之萎縮。

其三，政府對(duì)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際引導(dǎo)作用不足。

改革開(kāi)放伊始，民間投資有巨大增長(zhǎng)空間，無(wú)需或者少量引導(dǎo)即可實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。這一階段的特點(diǎn)是民間投資與政府投資所投資行業(yè)涇渭分明，之間幾無(wú)交叉。近些年，政府投資和民間投資的行業(yè)開(kāi)始互相滲透，政府在制定民間投資引導(dǎo)政策時(shí)，出于各種原因，對(duì)民間投資的引導(dǎo)作用弱于前一階段。

另外，從2005年開(kāi)始我國(guó)人口紅利明顯減弱，我國(guó)參與全球化的進(jìn)程進(jìn)入另一個(gè)階段，自身產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿強(qiáng)烈。新的局面，更為快速變化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)政府制定的引導(dǎo)政策提出了更高的要求。

在這種情況下，政策發(fā)揮作用或許不如以往，表象或是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府支持政策長(zhǎng)期得不到落實(shí)。未來(lái)良性循環(huán)的實(shí)現(xiàn)，有賴于政府積極、有效地制定行業(yè)引導(dǎo)政策，形成民間投資健康發(fā)展的土壤；也需要民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，逐步減少對(duì)政策的依賴。

促進(jìn)民間投資的建議

由于經(jīng)濟(jì)基本面的影響，以及政府實(shí)際引導(dǎo)作用的不足，民間投資在擴(kuò)張過(guò)程中遇到各種制約和障礙。

要促進(jìn)民間投資，首要的是理順政府投資與民間投資之間的關(guān)系，并關(guān)注影響兩種投資增長(zhǎng)的因素采取相應(yīng)措施，以政府投資促進(jìn)民間投資，帶動(dòng)全社會(huì)投資的增長(zhǎng)。

其一，理順制度環(huán)境，保障制度執(zhí)行，轉(zhuǎn)變政府投資職能，引導(dǎo)民間投資發(fā)展。一個(gè)具備穩(wěn)定預(yù)期長(zhǎng)期延續(xù)性的政策是降低投資風(fēng)險(xiǎn)，啟動(dòng)民間投資、活躍民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。

主要體現(xiàn)在：一是明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)和方向，確定哪些行業(yè)、哪些部門(mén)必須以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，哪些需保留國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分，哪些應(yīng)實(shí)行完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，減少民間投資的心理負(fù)擔(dān)；二是明確行業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，避免由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)過(guò)分產(chǎn)業(yè)鏈延伸形成壟斷傷害民間資本的投資積極性；三是制定民間投資的相關(guān)制度，強(qiáng)化已頒布政策的切實(shí)落實(shí)，打破制約民間投資的“彈簧門(mén)”、“玻璃門(mén)”。

從“國(guó)36條”到“國(guó)新36條”，政策特點(diǎn)為規(guī)劃頒布多，而配套措施少。政策頒布后及時(shí)落實(shí)，強(qiáng)化政府信用的同時(shí)，也將夯實(shí)民間投資進(jìn)入路徑。如通過(guò)落實(shí)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改制重組中積極引入民間投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2012]80號(hào)），積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間投資參與國(guó)有企業(yè)的改制重組，實(shí)現(xiàn)對(duì)民間投資的帶動(dòng)。

在理順制度、保障執(zhí)行的過(guò)程中，政府要起到“帶動(dòng)”民間資本的職能。即對(duì)一些特定領(lǐng)域，比如公共設(shè)施、重大戰(zhàn)略項(xiàng)目進(jìn)行特定投資；對(duì)一些特定區(qū)域，比如欠發(fā)達(dá)地區(qū)或民間資本不愿進(jìn)入的區(qū)域進(jìn)行開(kāi)拓性投資。在做好“筑巢”工作之后，政府投資應(yīng)逐步退出，回歸其“守夜人”的角色。

其二，區(qū)分項(xiàng)目收益性質(zhì)，發(fā)揮政府投資杠桿作用。政府投資促進(jìn)民間投資的一個(gè)關(guān)鍵是對(duì)投資項(xiàng)目的性質(zhì)有一個(gè)明確的把握，嚴(yán)格區(qū)分項(xiàng)目的商業(yè)性、公益性和準(zhǔn)公益性。政府原則上退出商業(yè)性項(xiàng)目，對(duì)準(zhǔn)公益性及公益性項(xiàng)目可以發(fā)揮政府投資的杠桿作用。

其三，強(qiáng)化金融支持，保證民間投資可持續(xù)發(fā)展。民間投資在發(fā)展過(guò)程中重要的制約之一是“融資難”問(wèn)題，這是由其自身規(guī)模小、擔(dān)保能力不足造成的。

契合這一特性，要設(shè)計(jì)相應(yīng)的金融支持。一是創(chuàng)新投融資模式，發(fā)揮政府資金的杠桿作用，設(shè)立公共投資基金，吸引民間資本參與；二是規(guī)范民間中小金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作，以民營(yíng)金融促民間投資發(fā)展；三是完善擔(dān)保機(jī)制，建立適應(yīng)中小企業(yè)特點(diǎn)的融資擔(dān)保體系；四是健全金融體系，加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)民間投資的支持力度，避免“規(guī)模歧視”和“所有制歧視”。

其四，用政府消費(fèi)需求引導(dǎo)民間投資。比如以財(cái)政手段擴(kuò)大中小企業(yè)內(nèi)需市場(chǎng)，強(qiáng)化對(duì)中小企業(yè)的政府采購(gòu)，在政府招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中通過(guò)項(xiàng)目“大變小”等分拆方式向中小企業(yè)傾斜。

其五，發(fā)揮“收益率”指揮棒效用，加大政府引導(dǎo)力度，營(yíng)造民間投資內(nèi)生的良好循環(huán)。要通過(guò)“收益率”這一指揮棒來(lái)擴(kuò)大民間資本在公益性及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目上的參與度。

一是在大項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中要重視股權(quán)投資回報(bào)率；二是政府要通過(guò)各領(lǐng)域投資之間的協(xié)調(diào)，調(diào)配資源，彌補(bǔ)無(wú)收益或低收益項(xiàng)目的收入，比如商業(yè)性房產(chǎn)建設(shè)，可將土地出讓收益改為部分商品房或公建配套設(shè)施要求，獲得公益收入；三是政府通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)造優(yōu)惠條件，降低費(fèi)用就是增加項(xiàng)目收益，比如稅收減免、貸款貼息等。

其六，支持民營(yíng)企業(yè)海外投資，消化過(guò)剩產(chǎn)能并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)再平衡。當(dāng)前，國(guó)家大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，要求減少和下放投資審批事項(xiàng)，落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)，中資企業(yè)“走出去”也將得到外匯儲(chǔ)備的支持，以及外匯管制的逐步放松，都將對(duì)民營(yíng)企業(yè)的對(duì)外投資起到積極的促進(jìn)作用。