20世紀(jì)以來(lái)的國(guó)家命運(yùn)錯(cuò)綜復(fù)雜、一言難盡。

一方面，誠(chéng)如福山指出的，在20世紀(jì)的最后25年里，從拉美到東歐，從蘇聯(lián)到中東和亞洲，強(qiáng)權(quán)政府大面積塌方；但另一方面，從20世紀(jì)后半期開(kāi)始，國(guó)家權(quán)力也得到了前所未有的潛滋暗長(zhǎng)，其最突出的標(biāo)志之一就是很多國(guó)家（包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家）的政府支出規(guī)模迅速膨脹。

龐大的財(cái)政支出意味著政府獲得了龐大的收入來(lái)源，而這種收入來(lái)源主要來(lái)自于公債而不是傳統(tǒng)的稅收。

很顯然，很多國(guó)家的稅收普遍沒(méi)有出現(xiàn)相應(yīng)的快速增長(zhǎng)，而其債務(wù)規(guī)模卻像滾雪球一樣地不斷擴(kuò)大，以至于到今天出現(xiàn)了巨大的債務(wù)國(guó)（如美國(guó)）和債務(wù)危機(jī)（如歐債危機(jī)、中國(guó)的地方債危機(jī)）。

更為吊詭的是，大量發(fā)行的公債并不是由老百姓掏錢購(gòu)買的，而主要是由各國(guó)央行通過(guò)貨幣發(fā)行直接或間接購(gòu)買的，與急劇增長(zhǎng)的債務(wù)規(guī)模相應(yīng)，全球新增貨幣供應(yīng)量也在急速增長(zhǎng)，尤其是2008年金融危機(jī)之后，世界各主要經(jīng)濟(jì)體的印鈔機(jī)都在以QE（量化寬松）的形式轟鳴。

2012年，全球貨幣超發(fā)額約26萬(wàn)多億元人民幣，達(dá)到歷史最高峰，其中人民幣的超發(fā)連續(xù)四年占了近半。無(wú)疑，國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、國(guó)家的力量及其命運(yùn)，已經(jīng)在權(quán)力與貨幣的交織中展開(kāi)了新的變遷路程，世界遠(yuǎn)遠(yuǎn)不會(huì)簡(jiǎn)單地達(dá)到福山所言的“歷史的終結(jié)”，而熊彼特曾預(yù)言的“稅收國(guó)家的危機(jī)”卻已然浮現(xiàn)。

稅收國(guó)家的危機(jī)與凱恩斯革命

“稅收國(guó)家”是熊彼特1918年在財(cái)政社會(huì)學(xué)研究視角下，從財(cái)政的角度來(lái)觀察國(guó)家、國(guó)家的性質(zhì)、國(guó)家的形式以及國(guó)家的命運(yùn)時(shí)提出的概念。

熊彼特將稅收國(guó)家視為真正意義上的現(xiàn)代國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)特征是公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的區(qū)分，而稅收國(guó)家的意義就在于私人經(jīng)濟(jì)自治，判斷一個(gè)國(guó)家是不是稅收國(guó)家的決定性標(biāo)準(zhǔn)，就是看其是否在自由經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。但同時(shí)，熊彼特也指出，經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)等因素的變化可能導(dǎo)致稅收國(guó)家的危機(jī)，并在其扛鼎之作《資本主義、社會(huì)主義和民主》中對(duì)上述思想進(jìn)行了深入闡發(fā)。離熊彼特的預(yù)言已近百年，世界發(fā)生了許多始料未及的變化，稅收國(guó)家的危機(jī)是否發(fā)生或在什么樣的意義上發(fā)生？我們必須從對(duì)多數(shù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政體制產(chǎn)生了巨大影響的凱恩斯革命開(kāi)始說(shuō)起。

凱恩斯革命是財(cái)政原則和財(cái)政制度變遷的一個(gè)分水嶺。在凱恩斯革命前，平衡預(yù)算原則被奉若神明，具有不可替代的重大的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。平衡預(yù)算意味著除非戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退等特殊情況，國(guó)家一般應(yīng)奉行量入為出的財(cái)政原則，而在以稅收作為主要財(cái)政收入來(lái)源的稅收國(guó)家里，平衡預(yù)算原則使得任何一項(xiàng)開(kāi)支的提議必然伴隨著一項(xiàng)征稅的提議，這就為作為納稅者的市場(chǎng)主體和作為經(jīng)濟(jì)抽取者的國(guó)家（或政府）創(chuàng)造了一個(gè)議價(jià)制衡的機(jī)制。在古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，平衡預(yù)算原則天然地蘊(yùn)含著對(duì)權(quán)力濫用的警惕防范，它對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)抽取確定了一個(gè)邊界，制約了國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，有效地約束了政治家的欲望。

然而，在20世紀(jì)30年代大蕭條中應(yīng)運(yùn)而生的凱恩斯革命賦予了政府一項(xiàng)前所未有的新職能：促進(jìn)充分就業(yè)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，政府應(yīng)該挺身而出肩負(fù)起維持繁榮的重任，通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策來(lái)擴(kuò)大政府支出，從而增加有效總需求、達(dá)到充分就業(yè)。由此，古典的平衡預(yù)算原則受到了毀滅性的打擊。鑒于政府支出對(duì)挽救經(jīng)濟(jì)衰退、促進(jìn)充分就業(yè)的重要性，預(yù)算赤字甚至連續(xù)的預(yù)算失衡都成為了一種必要，財(cái)政蛻變成了傾向于赤字?jǐn)U張的功能財(cái)政。

赤字財(cái)政與公債貨幣化

那么，功能財(cái)政下產(chǎn)生的預(yù)算赤字如何解決呢？

一般來(lái)說(shuō)，解決預(yù)算赤字的途徑有三個(gè)：增加稅收、發(fā)行公債和創(chuàng)造貨幣。增稅顯然會(huì)引起民眾的抵制和反對(duì)，凱恩斯的辦法是政府向居民以及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的非金融機(jī)構(gòu)發(fā)行公債。但這個(gè)辦法在實(shí)際過(guò)程中是一廂情愿的，它既忽略了人們的購(gòu)買能力，也高估了人們對(duì)政府債券的購(gòu)買意愿。

于是，問(wèn)題就出現(xiàn)了，當(dāng)政府不斷發(fā)行債券時(shí)，債券供給的增加必然壓低債券價(jià)格，債券價(jià)格的降低會(huì)導(dǎo)致利率上升，而利率上升又會(huì)進(jìn)一步抑制私人投資，私人投資不振又使政府不得不發(fā)行更多的債券來(lái)進(jìn)行政府投資，由此進(jìn)入了一個(gè)惡性循環(huán)。

于是，貨幣當(dāng)局將面臨強(qiáng)大的壓力，不得不產(chǎn)生通貨膨脹傾向，這種傾向即便不是以直接的財(cái)政性貨幣發(fā)行表現(xiàn)出來(lái)，也會(huì)以中央銀行大量購(gòu)買并持有公債的形式釋放出來(lái)。

因此，凱恩斯主義的擴(kuò)張性財(cái)政政策實(shí)際演變成了公債貨幣化，即一部分甚至大部分公債轉(zhuǎn)化為法定貨幣的發(fā)行，擴(kuò)張性貨幣政策成為配合擴(kuò)張性財(cái)政政策的重要支柱。

觀察美國(guó)1946年-1975年較為集中受凱恩斯主義影響的實(shí)踐即可發(fā)現(xiàn)，貨幣流通量的變化率與預(yù)算赤字和債務(wù)規(guī)模是正相關(guān)的，尤其是在1961年-1974年間，隨著預(yù)算赤字與債務(wù)規(guī)模的不斷增加，貨幣流通量的年均增長(zhǎng)率達(dá)到4.9%，高出此前14年間的平均增長(zhǎng)率達(dá)3個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，即便是相對(duì)獨(dú)立的中央銀行，其行為也不可能與財(cái)政需要嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)，財(cái)政需要助長(zhǎng)了中央銀行的通脹傾向，當(dāng)今美聯(lián)儲(chǔ)已成為平衡預(yù)算赤字的一個(gè)重要來(lái)源，就是典型的例證，功能財(cái)政下產(chǎn)生的預(yù)算赤字實(shí)際上是主要依靠公債貨幣化的手段來(lái)平衡的。

鑄幣稅與通脹稅

由此，國(guó)家財(cái)政收入也產(chǎn)生了微妙的但卻具有決定性的變化，鑄幣稅和通貨膨脹稅作為非稅形式的財(cái)政收入開(kāi)始扮演著越來(lái)越重要的角色。

鑄幣稅一般指政府壟斷貨幣發(fā)行權(quán)之后，其貨幣發(fā)行成本和貨幣面值之間的差額。在金屬貨幣時(shí)代，統(tǒng)治者常常通過(guò)往貴金屬貨幣中摻入廉價(jià)金屬來(lái)獲取鑄幣稅。到了脫離金本位的紙幣時(shí)代，政府得以用更低廉的成本獲取更多的鑄幣稅。

在人類歷史上，鑄幣稅的產(chǎn)生和增長(zhǎng)一直伴隨著越來(lái)越快的貨幣貶值。例如，羅馬帝國(guó)在吞并希臘以后開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)三個(gè)世紀(jì)的硬幣貶值過(guò)程，原來(lái)幾乎是純銀的希臘銀幣最后貶損到僅僅是一枚銅幣，只不過(guò)早先鍍了一層銀，后來(lái)改成了錫。而美國(guó)只花了不到一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，其10美分、25美分以及50美分的硬幣就走完了同樣的周期。鑄幣稅來(lái)源于國(guó)家對(duì)貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷，與赤字財(cái)政沒(méi)有必然聯(lián)系，但赤字財(cái)政對(duì)鑄幣稅成為國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源有重要影響。過(guò)去，鑄幣稅只能是一種隱蔽的、與“偽造”相聯(lián)系的非稅收入，且受到貴金屬產(chǎn)量的制約。

然而，到了20世紀(jì)，金本位的廢除、法幣制度的實(shí)行，以及凱恩斯革命后功能財(cái)政的大行其道，使得鑄幣稅發(fā)生了翻天覆地的變化。國(guó)家鑄幣權(quán)不再受貴金屬產(chǎn)量的制約，而公債貨幣化手段，使得國(guó)家可以合法化地在擴(kuò)張性貨幣政策的名義下，獲取大量甚至無(wú)限的鑄幣稅收益。

借助于公債貨幣化的赤字財(cái)政形成了通貨膨脹的強(qiáng)烈誘因。20世紀(jì)70年代的滯脹危機(jī)，就使人們普遍認(rèn)識(shí)到凱恩斯藥方的最大毒副作用是通貨膨脹。由此，通貨膨脹稅也日益凸顯出來(lái)。

通脹稅和鑄幣稅都來(lái)自于國(guó)家的貨幣創(chuàng)造，但是，鑄幣稅來(lái)源于國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的壟斷權(quán)，而通脹稅則是從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，衡量貨幣擴(kuò)張引起的通脹對(duì)貨幣持有者的影響。鑄幣稅是產(chǎn)生通貨膨脹的必要條件但非充分條件。歷史證明，在金屬鑄幣時(shí)期，由于國(guó)家或政府降低金屬貨幣成色（即抽取鑄幣稅）而偶有出現(xiàn)通貨膨脹，但通貨膨脹更多地發(fā)生在法幣制度中，更多地和財(cái)政赤字相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)現(xiàn)了法幣制度和凱恩斯革命的20世紀(jì)，至少發(fā)生了26次惡性通貨膨脹，這是人類歷史上前所未有的。

通貨膨脹的發(fā)生不僅僅歸因于中央銀行的基礎(chǔ)貨幣創(chuàng)造，還根源于商業(yè)銀行的信貸擴(kuò)張，而為中央銀行和商業(yè)銀行的信用擴(kuò)張推波助瀾的，正是赤字財(cái)政。

當(dāng)政府為預(yù)算赤字發(fā)債籌資時(shí)，不論是中央銀行創(chuàng)造貨幣直接向財(cái)政部購(gòu)買這些債券，還是轉(zhuǎn)而收購(gòu)商業(yè)銀行所購(gòu)買的政府債券，其結(jié)果都是向市場(chǎng)注入了大量的貨幣；這些貨幣經(jīng)由各商業(yè)銀行的相互存貸，又?jǐn)U大到與貨幣乘數(shù)相應(yīng)的倍數(shù)，當(dāng)社會(huì)產(chǎn)品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上貨幣的供給并且貨幣需求也未大幅增加時(shí)，通貨膨脹就產(chǎn)生了；而所有的貨幣持有者因貨幣購(gòu)買力被稀釋，等同于納稅，這就是通貨膨脹稅。通脹稅實(shí)際是對(duì)貨幣持有者的一種強(qiáng)制性征稅，稅率是貨幣貶值率亦即通脹率，稅基是貨幣持有者實(shí)際持有的貨幣數(shù)量。

法幣制度和赤字財(cái)政的實(shí)行，已使鑄幣稅和通脹稅日益成為國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源。根據(jù)測(cè)算，1971年-1990 年期間，世界90個(gè)國(guó)家（不包括中國(guó)）鑄幣稅占政府總收入的比重平均已是10.5%，而21世紀(jì)以來(lái)連續(xù)大規(guī)模的貨幣超發(fā)恐怕已使這一比例急劇上升。費(fèi)希爾也曾測(cè)算出阿根廷在1960年-1975年間，通脹稅持續(xù)占政府歲入的近46%。

按照弗里德曼的定義，即通貨膨脹是一種隱蔽的、不需要投票通過(guò)的征稅方式，增加的貨幣本身就是政府的財(cái)政收入，那么通脹稅在當(dāng)今一些主要經(jīng)濟(jì)體的政府收入中所占比例也是相當(dāng)可觀的。

現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與危機(jī)

凱恩斯革命后的赤字財(cái)政、公債貨幣化以及相伴隨而來(lái)的鑄幣稅和通脹稅，對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)產(chǎn)生了深刻的影響。

首先，國(guó)家權(quán)力得到了迅速擴(kuò)張。正如約翰·坎貝爾指出的，與國(guó)家建構(gòu)受經(jīng)濟(jì)和階級(jí)力量驅(qū)動(dòng)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)相比，政治精英們改變稅收水平和稅收形式的努力也是至關(guān)重要的。顯然，赤字財(cái)政下的公債貨幣化，使政治精英們找到了一種隱蔽的、阻力較小，甚至無(wú)需考慮稅收遵從的辦法獲得財(cái)政收入。而隨著政府支出規(guī)模和活動(dòng)范圍的擴(kuò)展，國(guó)家權(quán)力已經(jīng)悄然地拓展邊界，日益擴(kuò)張滲透到市場(chǎng)及其私人部門當(dāng)中。

這個(gè)改變足以解釋為什么在凱恩斯革命以后，即使是民主國(guó)家的公共部門也得到了迅速地膨脹和擴(kuò)張。例如，美國(guó)政府的年支出自20世紀(jì)60年代以來(lái)增長(zhǎng)了30多倍，雖然其中也有人口增長(zhǎng)等原因，但如今美國(guó)有三分之一的GDP歸屬公共部門的事實(shí)（加拿大、瑞士、英國(guó)的這一比例甚至達(dá)到了40%左右），無(wú)疑顯示政府已成為了一種巨大的經(jīng)濟(jì)力量。

第二，政府的再分配權(quán)力增強(qiáng)，財(cái)富更多地從私有部門向公共部門集中。用鑄幣稅和通脹稅為赤字籌資，間接使公民手中的貨幣貶值，無(wú)異于侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

實(shí)際上，封建君主降低硬幣成色來(lái)獲取鑄幣稅，就是一種掠奪人民的過(guò)程。而貨幣擴(kuò)張導(dǎo)致的通貨膨脹，其實(shí)質(zhì)是對(duì)大部分人收取大量的隱性稅收，受益者正是政府以及較早獲得新貨幣的人。

弗里德曼曾從幾個(gè)方面分析了通貨膨脹如何增進(jìn)了政府收益，一是政府可以在不加征稅賦的情況下推行公共工程等項(xiàng)目，但實(shí)際上所有持有貨幣的人都為此支付了費(fèi)用；二是個(gè)人的貨幣收入因通貨膨脹而增加，并被推上了更高的納稅檔；三是政府向私人部門償還公債時(shí)所付貨幣的購(gòu)買力比通脹前要少，這相當(dāng)于減免了政府的部分公債。

第三，公眾對(duì)政府干預(yù)的需求進(jìn)一步得到了強(qiáng)化。雖然凱恩斯理論只是把預(yù)算赤字作為短期內(nèi)熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的工具，但赤字財(cái)政卻從此一發(fā)不可收拾，成了欲罷不能、長(zhǎng)期使用的藥方。一方面，赤字籌資給納稅人傳遞了公共服務(wù)較為便宜的信號(hào)，使得公眾越來(lái)越傾向于用公共產(chǎn)品替代私人產(chǎn)品。另一方面，用貨幣平衡的赤字不僅不能熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，反而因?yàn)榇罅控泿诺淖⑷霐_亂了價(jià)格信號(hào)，使經(jīng)濟(jì)周期更不穩(wěn)定。當(dāng)透支的繁榮最終受到市場(chǎng)清算從而轉(zhuǎn)化為衰退時(shí)，公眾又往往把高物價(jià)、高失業(yè)率歸咎于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失敗。于是，在對(duì)市場(chǎng)失靈的一片聲討中，對(duì)政府干預(yù)的需求反而得到了強(qiáng)化。

因此，赤字財(cái)政以及為了彌補(bǔ)赤字而征收的鑄幣稅和通脹稅，隱蔽地但卻決定性地開(kāi)啟了大政府的時(shí)代，并日益威脅到私人經(jīng)濟(jì)自治的基礎(chǔ)。在這一意義上，熊彼特預(yù)言的“稅收國(guó)家的危機(jī)”的確已經(jīng)發(fā)生了。這是極具諷刺意義的，凱恩斯革命力圖挽救資本主義的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，卻引發(fā)了稅收國(guó)家的危機(jī)！事實(shí)上，由于公債及其貨幣化已成為財(cái)政收入的重要來(lái)源，傳統(tǒng)的“稅收國(guó)家”大多已轉(zhuǎn)型成為“財(cái)政國(guó)家”，亦即以健全的稅收制度為基礎(chǔ)，可以大規(guī)模發(fā)行公債獲得收入的國(guó)家，19世紀(jì)-20世紀(jì)的英國(guó)、當(dāng)代的美國(guó)以及諸多發(fā)達(dá)國(guó)家都是這種情況。

財(cái)政國(guó)家可能發(fā)生的財(cái)政危機(jī)會(huì)表現(xiàn)出其他的形式。一是債務(wù)危機(jī)，這發(fā)生在無(wú)法以新債還舊債，或者公債貨幣化受阻時(shí)，當(dāng)前的歐債危機(jī)就是如此。二是通脹甚至滯脹危機(jī)，20世紀(jì)德國(guó)因?yàn)榇罅堪l(fā)行貨幣為赤字融資而發(fā)生的惡性通脹就是一個(gè)典型的例子。

更重要的是，公債貨幣化的財(cái)政國(guó)家還面臨著一個(gè)深刻的憲法危機(jī)，我們必須洞察到的是，鑄幣稅和通脹稅的隱蔽性破壞了自英國(guó)光榮革命以來(lái)確立的一個(gè)原則：無(wú)代表權(quán)不納稅。在稅收國(guó)家中，公民同意是財(cái)政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，一切稅收問(wèn)題，不論是確立稅種還是稅率，均須取得納稅人或其代表的同意，這是現(xiàn)代法治國(guó)家區(qū)別于其他國(guó)家的關(guān)鍵所在。鑄幣稅和通脹稅作為無(wú)需經(jīng)納稅人或其代表同意的隱性稅收，無(wú)疑對(duì)這一征稅原則及其法治基礎(chǔ)形成了巨大的挑戰(zhàn)。

財(cái)政立憲與貨幣立憲

稅收國(guó)家的危機(jī)凸顯出平衡預(yù)算必須重新作為財(cái)政立憲的重要法則。財(cái)政稅收集中體現(xiàn)了國(guó)家與個(gè)人的界限，平衡預(yù)算是維護(hù)這條界限、確保公民與國(guó)家能夠依據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行談判制衡的重要法則，赤字財(cái)政則在無(wú)形中解除了公民對(duì)政府支出的約束，并由此帶來(lái)了深刻的憲法危機(jī)，在不斷自我強(qiáng)化的赤字?jǐn)U張中，即使是民主國(guó)家也變得非常脆弱。

第二，必須將貨幣立憲作為財(cái)政立憲必不可少的補(bǔ)充。從鑄幣稅和國(guó)家權(quán)力緊密結(jié)合開(kāi)始，財(cái)政和金融就共同成為國(guó)家攫取財(cái)政收入的渠道。而通過(guò)公債貨幣化來(lái)征稅，也是統(tǒng)治集團(tuán)控制財(cái)政機(jī)器制造財(cái)政幻覺(jué)，使個(gè)人看不清自己在政府服務(wù)總成本中的份額占有的一種有效手段。

20世紀(jì)的通脹史也說(shuō)明了，唯一成功的價(jià)格穩(wěn)定方案就是財(cái)政與貨幣的控制，讓公共部門預(yù)算通過(guò)顯性稅收來(lái)平衡，結(jié)束通過(guò)貨幣融資來(lái)平衡的方法。因此，貨幣立憲也是制約政府課稅權(quán)以及預(yù)防惡性通脹的必需措施。

誠(chéng)如哈耶克所擔(dān)憂的，即使是西方民主國(guó)家也常常忘記了自由社會(huì)的一些根本原則。凱恩斯革命無(wú)疑在放縱政府權(quán)力、削弱自由社會(huì)根基方面產(chǎn)生了深刻而廣泛的影響，引發(fā)了稅收國(guó)家的危機(jī)。中國(guó)的制度轉(zhuǎn)型和探索絕不能以任何現(xiàn)成的西方社會(huì)為模板，而應(yīng)從探討根本的原則著手。在預(yù)算民主已被提上日程的現(xiàn)階段，我們還應(yīng)將財(cái)政立憲與貨幣立憲并重，因?yàn)?，除了管住政府錢袋子的支出，還要管住政府錢袋子的收入，才能真正形成有效的制約。赤字財(cái)政一旦成為常態(tài)，國(guó)家如何攫取財(cái)政收入就始終是威脅到建構(gòu)有限政府和法治政府的大問(wèn)題。