熊彼特在其名作《稅務(wù)國家的危機(jī)》中講道，“歷史上，從來沒有哪個方面，像國家財政那樣對大眾命運具有如此大的決定性。在財政史中，我們可以最清晰地觀察到各國脈搏的跳動，可以看到一切社會悲劇的根源。”財政在現(xiàn)代國家建構(gòu)中具有關(guān)鍵性的歷史作用，而中法兩國近代轉(zhuǎn)型時都曾經(jīng)面臨著財政危機(jī)，成為了兩國王朝革命共同的歷史背景。

一、召開議會：中法應(yīng)對財政危機(jī)的政治選擇

任何一個社會出現(xiàn)足以顛倒乾坤的政治危機(jī)，必然以財政危機(jī)為前兆，中法兩國在近代轉(zhuǎn)型時期，面臨國內(nèi)嚴(yán)峻的財政危機(jī)不約而同地將召開議會作為緩解國內(nèi)矛盾的唯一手段，因為王朝的統(tǒng)治者清楚地看到，只有贏得社會公眾的認(rèn)可與同意，他們所渴望的稅款才能穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)厣侠U國家，國家的財政危機(jī)才能有望緩解。

路易十四統(tǒng)治時期的法國，在其統(tǒng)治的鼎盛時期，幾乎所有歐洲國家都臣服于“太陽王”的赫赫權(quán)勢。然而好景不長，到了路易十四執(zhí)政晚期，法國由于長年征戰(zhàn)，已經(jīng)顯現(xiàn)出衰微的跡象：人口銳減，原有的制造業(yè)被拋棄，土地收獲大大減少。更糟的是，法國的衰落并沒有因為路易十四的死亡與戰(zhàn)爭的結(jié)束而停止，在很長一段時間里，國家財政支出是依靠大量舉借外債來維持的，為了應(yīng)付到期的債務(wù)，國家又不得不舉借新債，如此往復(fù)，惡性循環(huán)。

“在國家的眼里，特權(quán)就是逃稅的權(quán)利，而對政治家來說，特權(quán)更意味著強(qiáng)制他人代他繳稅的權(quán)利?！碑?dāng)官員成為特權(quán)的擁有者時，為了緩解財政壓力，路易王朝公然采用賣官鬻爵的方法來飲鴆止渴。路易王朝統(tǒng)治下的法國，中央集權(quán)的專制制度制造了一個超級龐大的利維坦，而民眾不得不用有限的資源去填補(bǔ)這個巨大的無底洞，產(chǎn)生了無法擺脫的財政負(fù)擔(dān)和難以化解的社會矛盾。

再看大清王朝，鴉片戰(zhàn)爭前后，清政府對財政稅收的控制能力已急劇下降。自鴉片戰(zhàn)爭以來，隨著清廷財政上的日益吃緊，統(tǒng)治者只能依靠向國內(nèi)民眾過度汲取來緩解財政壓力，在這個過程中，新稅種、新捐稅不斷涌現(xiàn)，民眾已經(jīng)不堪重負(fù)，再加之各級官吏的層層盤剝更是使原本羸弱的民間生活雪上加霜，而各地此起彼伏的農(nóng)民反抗，也正是每一個王朝末世的時候，難以避免的輪回。

一個國家的財政史是驚心動魄的，面對如此難以遏制的財政危機(jī)，路易王朝和大清王朝，都在積極尋求破解之道，以求得王朝得以維系。與此同時，與財政危機(jī)并存而來的，是國家的統(tǒng)治危機(jī)以及社會公眾對于王朝的信任危機(jī)。在法國，人們理所當(dāng)然地抱怨貴族在捐稅問題上的特權(quán)；在晚清，國內(nèi)公債無人購買，民間抗捐抗稅事件頻頻發(fā)生，統(tǒng)治合法性的喪失迫使王朝自身做出適當(dāng)?shù)母淖儭?/p>

未經(jīng)議會批準(zhǔn)不得征稅和支出，是現(xiàn)代民主國家公共預(yù)算的一項基本原則。在近代歐洲，正是基于限制國王征稅權(quán)的需要，現(xiàn)代議會才應(yīng)運而生，國會取得預(yù)算審議權(quán)被認(rèn)為是現(xiàn)代議會民主制發(fā)展的原動力。相比之下，晚清中國議會制度的建立，則完全是一個舶來品，這使得中法兩國在近代轉(zhuǎn)型時，路易王朝面臨重開三級會議以解決財政危機(jī)的窘境，而大清王朝則試圖依靠議會制度的出現(xiàn)，幫助清王朝渡過難關(guān)。

與許多國家不同，法蘭西是一個擁有寶貴自由傳統(tǒng)的民族，對于普通捐稅，由教士、貴族、人民三個等級通過三級會議的方式，共同表決并共同負(fù)擔(dān)。但后來波旁王朝長期充當(dāng)了逆歷史潮流而動的角色，從1614年開始，三級會議中斷了175年。路易十六重開三級會議，完全是不得已而為之。在此之前，他進(jìn)行了一系列財政改革，但都由于觸犯了特權(quán)階層的利益而流產(chǎn)。從杜爾哥規(guī)定所有等級一律照章納稅，到內(nèi)克壓縮王室財政開支；從卡隆試圖緊急應(yīng)召顯貴會議向富有者征稅，到布里埃納的向特權(quán)者課稅的方案遭到名人會議的拒絕。到頭來，路易十六不得不承認(rèn)，除了重開三級會議與國民協(xié)商，再也沒有任何辦法能夠使國家擺脫財政危機(jī)。

與法國自中世紀(jì)以來形成的三級會議傳統(tǒng)不同，被裹挾著卷入近代化進(jìn)程中的大清王朝，則是在“師夷長技以制夷”的制度移植中，發(fā)現(xiàn)了議會制度這根救命稻草。郭嵩燾這樣感嘆英國的財政制度：“（英國）所征收即居民日用百貨之雜稅也，較之中國厘稅約加5倍，而無言其苛擾者，亦一奇也?！辟Y政院議員講，“如果開了國會，則財政有監(jiān)督機(jī)關(guān)，將來中國借款就不致亂用。”時人已經(jīng)洞察到預(yù)算的公共性是獲取公眾對稅收支持的有力保證，一個不能合理使用稅款、不能財政公開、為民眾提供基本生活福利的國家，是無法贏得民眾信任，獲得政治合法性的。清廷急需通過資政院對國家財政收支的合法性確認(rèn)，緩解當(dāng)時清廷中央政府的財政困窘，以竭盡全國之力，來應(yīng)對國家財政吃緊的處境。于是，清廷召開了資政院第一次常年會，其議決的宣統(tǒng)三年預(yù)算案，也是民意機(jī)關(guān)首次對朝廷收支進(jìn)行監(jiān)督和審核的事件。

二、改革與革命賽跑

面對財政危機(jī)，中法兩國都在政治體制方面進(jìn)行了不可謂不深刻的改革，但是就兩個國家而言，改革都沒有能夠阻止社會革命的爆發(fā)。

在法國，財政改革在很大意義上喚起了民眾的自由回憶。托克維爾說，“經(jīng)驗告訴我們，對于一個壞政府來說，最危險的時刻通常就是它開始改革的時刻。”路易十六統(tǒng)治下的法國，民眾正經(jīng)歷著自身的權(quán)利受到最嚴(yán)重踐踏的時期。當(dāng)公共工程尤其是筑路蔚然成風(fēng)時，政府毫不猶豫地占有了筑路所需的所有土地，夷平了妨礙筑路的房屋，被破壞或毀掉的財產(chǎn)總是遲遲得不到賠償，賠償費由政府隨意規(guī)定，而且經(jīng)常是分文不賠。當(dāng)時每個房產(chǎn)所有者都從切身經(jīng)歷中體認(rèn)，公共利益破壞個人權(quán)利時，個人權(quán)利是微不足道的。于是，沒有人會為自己的行為負(fù)責(zé)，沒有人會關(guān)照內(nèi)心深處的個體理性，因為這個社會里擁有一個無限權(quán)力的政府，一切都聽命于它并受它庇護(hù)，人們只是作為一個整體概念時才擁有權(quán)利，這個國家可以為了所謂的國家利益而無視任何個體的利益。

與此同時，特權(quán)者還毫不忌諱地在民眾面前繪聲繪色地描述民眾的苦難，揭露使農(nóng)民受苦的流弊，譴責(zé)特別危害農(nóng)民的財政法規(guī)，但這些人的改革方案卻是治標(biāo)不治本，這激發(fā)起民眾難以遏制的仇恨，之前和現(xiàn)在的一切不人道、不平等的現(xiàn)象變得更加可惡。終于，法國人不再局限于要求政府進(jìn)行改良，他們要親自動手來改革。

果然，路易十六硬著頭皮召開的三級會議開得很不順利。第三等級的代表們發(fā)現(xiàn)國王僅僅是試圖通過召開三級會議來緩解國家難以抑制的財政危機(jī)，忍無可忍的第三等級將有名無實的三級會議改為“國民議會”，并且賦予自己批準(zhǔn)稅收的權(quán)力。面對這樣的突發(fā)局面，笨拙的路易十六做出了一個愚蠢的舉動，那就是動用行政權(quán)力，蠻橫地關(guān)閉了第三等級的會議大廳。終于，積怒已久的民眾點著了稅務(wù)局，攻占了巴士底獄，革命行動迅速蔓延到外省，手持武器的農(nóng)民沖進(jìn)封建領(lǐng)主的城堡，燒毀了那些登記著封建特權(quán)的古老證書和征收捐稅合法的契據(jù)。更為糟糕的是，法國大革命的烈火并沒有就此終結(jié)，把路易十六推上斷頭臺卻僅僅是一場殺人風(fēng)暴的開始。

如果說法國王權(quán)與國會權(quán)力的博弈以王權(quán)失敗告終的話，那么清王朝的博弈則以皇權(quán)勝利、國會無奈而收場。強(qiáng)大皇權(quán)的籠罩下，無論是中央的資政院還是地方的咨議局，議員們在行使自己財政預(yù)算相關(guān)職權(quán)時，總是難以擺脫行政權(quán)力的控制。

在各省咨議局開會期間，普遍要求審議本省預(yù)算，但憲政編查館、度支部僅答應(yīng)將宣統(tǒng)三年各省預(yù)算送咨議局參考，而各督撫甚至不把預(yù)算送交咨議局，即使送交，也是不全不實，地方咨議局對預(yù)算的審查監(jiān)督無從談起。在第一次常年會上，資政院發(fā)現(xiàn)宣統(tǒng)三年國家預(yù)算赤字竟達(dá)7000余萬兩，清廷本希望由資政院出面提出增加租稅彌補(bǔ)這一虧空，而資政院的議員們卻發(fā)現(xiàn)預(yù)算歲出部分有太多冗費，紛紛提出核減行政支出，盡量節(jié)省經(jīng)費，這一舉動自然招致各部及其特派員的抵制和反對，但是資政院還是挺住壓力，審查核減7790萬兩。面對這一決議，清廷雖然不便公開駁斥資政院，但下了一道給各部門開綠燈的諭旨，稱：“若實有窘礙難行之處，準(zhǔn)由京外各衙門將實不用敷各款，繕呈詳細(xì)表冊，敘明確當(dāng)理由，逕行具奏，候旨辦理。”這一諭旨無異于將各部門各督撫的預(yù)算開支權(quán)柄重新攬入皇權(quán)，致使資政院裁減預(yù)算的議決形同具文，以至于民國學(xué)者楊汝梅曾經(jīng)這樣感嘆清末新政時期的預(yù)算嘗試，“僅為吾國預(yù)算史上留一空名?！庇谑牵逋⑹チ梭w制內(nèi)自我革新的最后機(jī)遇，推翻它的社會革命已經(jīng)不遠(yuǎn)了。

將西方議會政治的外殼拿來，而將其精髓拋棄，是近代中國經(jīng)世致用、富國強(qiáng)兵的時代背景下國人的通病。當(dāng)滿清朝廷僅僅企圖把議會的召開當(dāng)作緩解王朝財政壓力，進(jìn)而維系其政治統(tǒng)治的工具的時候，議會的預(yù)算審查權(quán)必然無法真正落實，稅收法定更是無從談起。正如資政院民選議員易宗夔所說，“我們是咨議局間接所選者，不是人民直接所選者，準(zhǔn)諸不出代議士不納租稅之通例，我們自不能代表人民承諾新租稅。”確實，在皇權(quán)籠罩之下的咨議局和資政院，很難承擔(dān)起完成國家現(xiàn)代建構(gòu)的使命。

三、近代中法議會作用迥異的原因

同樣的財政危機(jī)，同樣的議會訴求，同樣的社會革命，但是中法兩國近代轉(zhuǎn)型的路徑，卻并不相同。由于歷史傳統(tǒng)以及王室權(quán)威的不同，法國三級會議的召開在很大程度上直接成為了法國大革命的導(dǎo)火線，而資政院以及咨議局的召開，卻只是部分地起到了社會進(jìn)步的效果，大權(quán)依然牢牢地把握在清廷手中，這使得議會的召開并沒有能夠遏制滾滾而來的革命浪潮。可以說，在這一過程中，雖然兩國的皇權(quán)都試圖做出傾聽民意的姿態(tài)，但由于都并沒有付諸實踐的誠意，致使社會革命都終究無情地將舊式王朝吞噬。

財政社會學(xué)者提出的財政社會契約命題，并被描繪成兩種模型，一種被稱為談判模型，另一種被稱為合法化模型。所謂談判模型，說的是統(tǒng)治者用代議制來交換臣民的稅收，或者說代議機(jī)構(gòu)是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者就政府活動所需要的稅收進(jìn)行談判的產(chǎn)物，特別是在統(tǒng)治者對稅收存在迫切需要（如發(fā)生戰(zhàn)爭等緊急事態(tài)）的情況下；所謂合法化模型，說的是代議制并不是像談判模型所說的那樣，由統(tǒng)治者將其作為一種繳稅的獎賞而加以提供，實際上代議制是統(tǒng)治者對其征稅行為進(jìn)行合法化的工具。也就是說運用代議制的幫助，統(tǒng)治者創(chuàng)造了臣民的一種義務(wù)感，讓他們覺得繳稅并非出于害怕統(tǒng)治者的懲罰或出于利益交換，而是為了臣民自己的事業(yè)，并經(jīng)過自己的批準(zhǔn)而繳納的。這兩種模型的區(qū)分，可以在很大意義上解釋中法兩國代議制度建設(shè)過程中與其國民納稅行為的關(guān)系，法國的近代轉(zhuǎn)型更類似于談判模型，而中國則更類似于合法化模型。

在法國，革命過程中凸顯了社會大眾對政府行動的期望，認(rèn)為官員有責(zé)任來緩和歉收問題及減少苛稅重賦，相比之下，在近代中國，當(dāng)晚清的朝廷大員經(jīng)歷了一系列戰(zhàn)爭的慘痛失敗，親眼目睹了種種社會狀況的危機(jī)之后，發(fā)現(xiàn)國家只有富強(qiáng)才能抵御外辱，于是他們立足于現(xiàn)實需要，感覺到中國已瀕臨生死存亡的關(guān)頭，相信富強(qiáng)應(yīng)該列為第一位，而諸如精神價值的追尋、制度安排的合法等層面的問題，則可以不急從緩，而召開國會、清理財政、審議預(yù)算，僅僅是清王朝給自己的征稅行為披上“合法”的外衣，緩解財政壓力的手段而已。

對財政社會學(xué)理論持質(zhì)疑態(tài)度的學(xué)者，看到了歷史傳統(tǒng)因素之于財政與國家建構(gòu)關(guān)系的不同：“在那些稅收推動代議機(jī)構(gòu)誕生與權(quán)力擴(kuò)大的國家， 事前就已經(jīng)存在一種前現(xiàn)代的議會機(jī)構(gòu)， 正因為如此，稅收才推動了代議制民主機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)、持續(xù)與權(quán)利的增長。因此，稅收推動代議民主這樣的結(jié)論并不能運用到現(xiàn)代?！闭鞫惞芾須v史傳統(tǒng)的不同，也解釋了中法兩國議會召開之后作用迥異的原因。

法蘭西是一個擁有自由傳統(tǒng)的民族，而中國則是一個財政民主傳統(tǒng)極其缺失的國家，交納皇糧國稅被當(dāng)作天經(jīng)地義，在歷史上從沒有形成過類似于西方的能夠在收稅的管理活動中發(fā)揮直接作用的前現(xiàn)代議會機(jī)構(gòu)。晚清雖然不少社會精英意識到“無代表不納稅”的作用，但爭取稅收的決定權(quán)，并沒有成為以“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華，創(chuàng)立民國，平均地權(quán)”為政治口號的辛亥革命的綱領(lǐng)。

此外，包括法國在內(nèi)的很多率先進(jìn)入現(xiàn)代化的西方國家，其議會往往是先取得稅收的決定權(quán)，然后才采取的預(yù)算的決定權(quán)。作為后起國家，中國的現(xiàn)代財政預(yù)算制度的構(gòu)建之路，與西方國家有所不同。僅就現(xiàn)代財政預(yù)算制度的引入而言，清王朝試圖利用議會的召開來開源節(jié)流的企圖十分明顯。正如《時報》指出：“預(yù)算有歲出歲入，今日吾國之所宜講求者，莫如先籌歲出?！边@也就解釋了在咨議局審查預(yù)算時，會有多個省份不報歲入，只列歲出，在資政院預(yù)算審議時，對財政收入只能事后追認(rèn)，卻可以對財政支出有削減的操作空間。

可以說，雖然中國在清末新政時期，出現(xiàn)了代議機(jī)關(guān)對政府預(yù)算的審議實踐，但并沒有能夠在稅收問題上真正形成社會和政府之間的討價還價關(guān)系，晚清中國也并沒有能夠真正進(jìn)入稅收國家的行列，而中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的道路，也才剛剛開始。