目前中國社會，正如吳敬璉所講，“正處于準(zhǔn)備按十八大要求進(jìn)行一場大改革的前夜，處于為即將進(jìn)行的系統(tǒng)性改革做好準(zhǔn)備工作的階段”。習(xí)近平總書記近日在武漢的一次座談會上也提出，“改革開放是我們黨在新的歷史條件下帶領(lǐng)人民進(jìn)行的新的偉大革命。”

去年的中共十八大報告對中國下一步改革已經(jīng)有一些具體的規(guī)劃。比如，《十八大報告》第四部分講到中國下一步經(jīng)濟(jì)體制改革時，第一條是財政體制改革：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度?！本o接著，在第五部分講“推進(jìn)政治體制改革”中，第一條也主要是講財政體制與預(yù)算體制改革：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！?/p>

中共十八大報告關(guān)于未來中國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制兩條重要改革規(guī)劃均充分說明，財政體制尤其是政府預(yù)算體制改革，是目前中國經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的一個重要和核心部分。支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，是未來中國民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是在整體上推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)迫切要求。

預(yù)算民主是制度反腐的需要

為什么把政府的財權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子中如此重要？這顯然與當(dāng)下中國的基本社會格局有關(guān)，是建立一個現(xiàn)代良序社會的必然要求，也與在中國經(jīng)濟(jì)市場化條件下如何根治政府官員大面積腐敗和屢治不果有關(guān)。

按照中國最高人民檢察院前檢察長賈春旺在2009年向人大所作的最高人民檢察院的報告中的數(shù)字，2003年到2008年五年間，全國共立案偵查貪污受賄10萬元以上、挪用公款百萬元以上案件就有35255件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員13929人，其中廳局級930人，省部級以上干部35人。另據(jù)2012年5月15日國家預(yù)防腐敗局副局長崔海容透露的數(shù)字，從1982年至2011年這30年間，中國因違反黨紀(jì)政紀(jì)受到處分的黨政人員達(dá)420余萬人，其中465人是省部級官員。中共十八大后，有9位副部級以上的政府官員因腐敗瀆職問題而落馬。

根據(jù)重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林教授之前的一項(xiàng)研究，從1999年-2003年最高檢察院與最高法院報告等相關(guān)數(shù)據(jù)中，可以推算出：在這段時間里，中國普通民眾犯罪率為0.25%；國家機(jī)關(guān)人員犯罪率為0.5%；而司法機(jī)關(guān)人員犯罪率為1.5%。

中國政府官員尤其是司法機(jī)關(guān)官員的犯罪率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通民眾的犯罪率，這充分說明，中國政府官員的腐敗尋租和瀆職犯罪問題，不只是一些政府官員的思想覺悟和道德品質(zhì)問題，而是有著深層的制度原因的。我們這幾年的研究發(fā)現(xiàn)，這說到底與政府官員的權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性制衡，尤其是與政府的財政收入和支出不透明、政府財權(quán)不受任何實(shí)質(zhì)性的約束和制衡有關(guān)。簡單說來，在政府的財政收支缺乏預(yù)算民主政制的情況下，政府官員的腐敗瀆職是一個必然的制度結(jié)果。

在中國改革開放初始的1978年，中國政府的全部財政收入才大約有1132億元，到1994年實(shí)行分稅制改革時，也大約只有5218億元。1994年實(shí)行分稅制改革以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，加上分稅制實(shí)行后政府稅收強(qiáng)大的“激勵兼容”制度，政府的財政收入在近20年中超高速增長。到2012年，中國政府的財政收入已經(jīng)高達(dá)117209.75億元，再加上各地的土地出讓金和各種預(yù)算外收入和制度外收入，政府的“全口徑收入總量”會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個數(shù)字。中國十DIUiGtj+FbUzeoA83v55bw==幾萬億元的政府財政收入，在財政支出方面又不怎么透明，且在實(shí)際上不受任何實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督、審議和制衡，一些政府官員在政府收支的各個環(huán)節(jié)上運(yùn)用自己手中掌管的權(quán)力和資源進(jìn)行個人和家庭的腐敗尋租，就是一個必然結(jié)果。單靠執(zhí)政黨的思想教育以及中紀(jì)委、審計(jì)署、反貪局的事后調(diào)查和司法機(jī)關(guān)的反腐運(yùn)動，也不能從根本上解決一些政府官員的腐敗尋租和徇私舞弊行為。

另外，從近些年各級政府的財政存款和國庫“庫底資金”不斷攀高的實(shí)事來看，中國的財政和預(yù)算體制問題也很多，是到需要在政府財政體制和預(yù)算體制方面進(jìn)行一些根本性的改革時候了。從圖1和圖2中可以看出，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長和政府財政收入的高速增長，各級政府的財政存款這些年不斷在攀高。根據(jù)中國央行的公開數(shù)據(jù)，2012年國內(nèi)國庫存款余額高達(dá)3.23萬億元，各級政府的“財政專戶”中的資金余額也達(dá)到1.42萬億元，總共財政存款達(dá)到4.65萬億元。這么大的財政存款余額，一方面說明了我們的財政體制存在一些根本性的體制和效率問題，另一方面也為一些官員（如江蘇省財政廳副廳長張美芳）以權(quán)謀私和腐敗尋租提供了巨大的空間和可能。

與多年來政府財政收入快速增加和財政存款不斷攀高的事實(shí)相聯(lián)系，近幾年來，每年底各級政府部門尤其是中央各部委的突擊花錢也成了一個突出的且為世詬病的經(jīng)濟(jì)、政治與社會問題（見圖3）。

根據(jù)財政部的月度財政收支報告中的數(shù)字，我們也可以推算出，2011年和2012年，各級政府部門年底突擊花錢的數(shù)字還在不斷攀高。在這兩年的12月，政府部門突擊花錢的數(shù)額已經(jīng)超過2萬億元，甚至接近3萬億元。這些圖表和驚心動魄的數(shù)字表明，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會改革根本問題，已經(jīng)主要不再是如何進(jìn)一步深化市場化改革的問題，而更重要的問題是政治體制改革問題即政府權(quán)力缺乏監(jiān)督和制衡。政府權(quán)力之虎，還是在制度的籠子之外自由地徜徉，尤其是各級政府的財權(quán)，即各級政府財政收入和支出的權(quán)力，還缺乏納稅人代表實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督、審議和制衡。

預(yù)算民主政制如何實(shí)施

能不能從預(yù)算民主政制建設(shè)上推進(jìn)中國的政治體制改革？我個人理解，如何理解這個問題，又牽涉到如何認(rèn)識習(xí)近平總書記最近所提出的“改革開放是我們黨在新的歷史條件下帶領(lǐng)人民進(jìn)行的新的偉大革命”這一判斷。

預(yù)算民主（budgeting democracy），即國家立法機(jī)關(guān)對政府財政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、審議、制衡和審計(jì)，是現(xiàn)代民主政治的一個重要或言核心組成部分。從某種程度上來說，能否有預(yù)算民主，這是衡量一個國家是否已經(jīng)走向現(xiàn)代化國家的重要標(biāo)識之一。這一制度沿革到當(dāng)代，西方民主國家議會的一項(xiàng)主要功能仍然是監(jiān)督和控制政府的財政預(yù)算。有研究發(fā)現(xiàn)，西方國家的立法機(jī)關(guān)（一般包括參議院和眾議院）一般都將超過60%的時間用在審核和討論政府的預(yù)算問題上，即政府如何收錢、如何花錢問題上。由此而論，制衡政府財權(quán)，才是立法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性和主要的功能。

從理念上講，全權(quán)政府，首先且主要表現(xiàn)為政府征稅和政府花錢得不到實(shí)質(zhì)性的制約，表現(xiàn)為政府對財稅的無約束的征收和不受任何制衡的支配權(quán)。預(yù)算民主，也就意味著政府征收任何稅種和花錢都要得到實(shí)質(zhì)性的制衡。要建立一個現(xiàn)代公平正義的和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的和諧社會，要構(gòu)建一個法治民主的現(xiàn)代國家，要建立執(zhí)政為民的廉潔政府，要從根本的國家制度上根治政府官員的貪污腐敗，必須建立起預(yù)算民主的政府財政體系，即預(yù)算民主政制，也就是建立起使一些政府官員不敢腐敗到從制度上保證他們不能腐敗制度。

盡管加強(qiáng)國家的立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算審查、監(jiān)督和制衡是現(xiàn)代民主國家政治與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的一項(xiàng)基本內(nèi)容乃至最重要的組成部分。但是，到目前為止，我們國家在立法機(jī)關(guān)政府財權(quán)監(jiān)督和制衡方面，仍是建制缺環(huán)、制度缺失，甚至連一些預(yù)算民主政制的基本理念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有樹立起來。

因而，加強(qiáng)國家立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算進(jìn)行全口徑的預(yù)算監(jiān)督、制衡和審計(jì)，在此方面建立健全相應(yīng)的人大功能機(jī)構(gòu)，并在立法上做出制度保障，當(dāng)是目前中國財政體制改革乃至全部政治體制改革的首要任務(wù)、核心內(nèi)容和最主要的構(gòu)成部分。從這個意義上來說，盡管中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)市場化了，但是由于作為國家立法機(jī)關(guān)的全國人大和政協(xié)，對政府財政預(yù)算還沒有真正做到實(shí)質(zhì)性的審查、監(jiān)督，實(shí)際上并沒有全程參與政府預(yù)算的制定、實(shí)施、制衡乃至對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)，這是當(dāng)代中國還沒有完成現(xiàn)代國家制度建設(shè)的一個重要標(biāo)志。

具體演進(jìn)路徑

根據(jù)上述思路，筆者謹(jǐn)談自己三點(diǎn)初步的建設(shè)性想法。

第一，目前我們首先要做的，就是要落實(shí)中共十八大報告提出的下一步政治體制改革第一條的具體目標(biāo)，加強(qiáng)人大“對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。要做到這一點(diǎn)，必須在人大和政府制度上和建制上進(jìn)行真正的改革，并重新起草和制定與之相匹配的帶有現(xiàn)代預(yù)算民主精神的《預(yù)算法》。做不到以上兩點(diǎn)，單憑國務(wù)院和財政部的一些文件和行政命令規(guī)定“各級政府的預(yù)算要公開、透明”，作用是不會太大的。即使在黨的綱領(lǐng)性文件中寫上“加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，如果不進(jìn)行一些根本性的國家制度改革，也不會有多大實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

這里問題的關(guān)鍵，是要在國家建制上予以保證，例如可考慮增強(qiáng)人大財經(jīng)委的人數(shù)，強(qiáng)化其功能，并建立健全真正實(shí)體化和常設(shè)性的各級“人大預(yù)算工作委員會”（簡稱“預(yù)算工委”），增加“預(yù)算工委”的編制，甚至可考慮設(shè)置像美國參議院和眾議院有近千人員編制的“撥款委員會”（the Appropriation Committee）和“國會預(yù)算署”（the Congressional Budget Office，簡稱CBO，一譯“國會預(yù)算辦公室”）一樣在預(yù)算工委下設(shè)一個常設(shè)的“預(yù)算署”的實(shí)體機(jī)構(gòu)，做到所有政府部門的財政支出要經(jīng)由“預(yù)算工委”和“預(yù)算署”筆筆核實(shí)符合年初制定的財政預(yù)算而批準(zhǔn)后，才能支出。同時使中國人大的財經(jīng)委和預(yù)算工委或“預(yù)算署”能像美國參眾兩院的財經(jīng)委員會（Finance Committee）尤其是撥款委員會和預(yù)算署或像英國下議院的“公共賬目委員會”（the Public Accounts Committee）那樣全程參與政府預(yù)算的編制、實(shí)施、調(diào)整和決算。只有這樣，才能從制度上和建制上落實(shí)中共十八大報告關(guān)于政治體制改革的第一條，加強(qiáng)人大“對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。很顯然，這里最關(guān)鍵的問題還在于如何“做實(shí)人大”。

第二，升格“審計(jì)署”，從國家建制上把審計(jì)署從國務(wù)院獨(dú)立出來，建立起獨(dú)立的和超越的“國家審計(jì)督察院”，強(qiáng)化對政府財政部門和其他政府部門乃至所有國有企業(yè)和部門的預(yù)算、決算的事后審計(jì)、督察和問責(zé)。在升格和構(gòu)建獨(dú)立的國家審計(jì)督察機(jī)構(gòu)的同時，也可考慮在人大設(shè)立一個監(jiān)督審查委員會，可以考慮把反貪局甚至國家統(tǒng)計(jì)局設(shè)在人大“監(jiān)審委”下。

從目前世界上160多個國家和地區(qū)審計(jì)制度模式來看，現(xiàn)在有立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型等四種審計(jì)模式。1982年我國修改憲法時，確定了實(shí)行現(xiàn)行的“行政型審計(jì)模式”，即在國務(wù)院和縣級以上政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。根據(jù)目前中國財政體制出現(xiàn)的種種問題，我們建議改革審計(jì)制度，重新考慮從現(xiàn)在的行政型審計(jì)模式向立法型、獨(dú)立型或二者混合型審計(jì)模式過渡?？煽紤]像英國的國家審計(jì)署（National Audit Office，簡稱NAO）或美國的審計(jì)總署（General Accountability Office，簡稱GAO，或譯“問責(zé)總署”）那樣建立一個完全獨(dú)立的“審計(jì)督察院”（同時可考慮在財政部內(nèi)部也保留或設(shè)置一個“審計(jì)局”或“審計(jì)司”），而審計(jì)督察院院長則由國家主席提名，人大和政協(xié)大會投票通過而較長時間任職。加強(qiáng)對各級政府預(yù)算決算的審計(jì)、督察和問責(zé)，獨(dú)立的審計(jì)督察院和在人大立法機(jī)關(guān)中設(shè)有獨(dú)立的和功能化的常設(shè)委員，目前看來應(yīng)該是一項(xiàng)重要的和切實(shí)可行的改革。

第三，進(jìn)行財政體制改革，強(qiáng)化財政部在政府“全口徑”預(yù)算資金的管理和支配權(quán)力，對全部政府性收入實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)決算管理，盡量消除各級和各地政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)的“預(yù)算外收入”和“制度外收入”，把政府性全部預(yù)算收入分類編入公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算，建立起政府“全口徑的預(yù)算體系”。財政部與央行一起，完善和健全央行經(jīng)理國庫的“單一國庫賬戶”制度。

這要牽涉到兩個方面的改革：第一，要強(qiáng)化而不是消弱財政部的對政府部門的財政收支的統(tǒng)籌權(quán)力。政府預(yù)算一旦通過，即為“法定”，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和其他部門領(lǐng)導(dǎo)不得干預(yù)財政部門按照年初預(yù)算進(jìn)行財政收支的財權(quán)，即使有國家的較大經(jīng)濟(jì)波動和重大自然災(zāi)害等情況需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，也要經(jīng)人大及其相關(guān)職能機(jī)構(gòu)討論通過才能修改。黨政領(lǐng)導(dǎo)除了在自己職權(quán)內(nèi)所特設(shè)的一些專用基金外，不得隨便和任意干預(yù)各級財政部門的獨(dú)立財權(quán)。另外，進(jìn)行相應(yīng)的財政體制改革，使中央和地方的財權(quán)與事權(quán)相匹配。第二，財政部與央行一起，完善政府所有財政資金的“單一國庫賬戶”管理制度，建議取消各級政府現(xiàn)有的“財政專戶”，使所有政府財政收支必須入出央行的“單一國庫賬戶”。政府各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政資金收支的“支付賬戶”，必須做到“零余額”。如果做到這一點(diǎn)，就可以從制度上堵住許多政府官員貪污腐敗的漏洞，建立起完備的和切實(shí)有效的防腐、反腐和懲腐的制度保障機(jī)制。

概言之，在國家基本制度構(gòu)架的改革和建設(shè)上，要做到政府財政預(yù)算制度的“民主化”和“現(xiàn)代化”，一方面加強(qiáng)財政部對政府所有財政收支的統(tǒng)籌和支配權(quán)力，另一方面在人大內(nèi)部建制上建立起真正實(shí)體化和常設(shè)化的預(yù)算工委，下設(shè)人大和政協(xié)聯(lián)席的預(yù)算署來全程參與國務(wù)院和財政部預(yù)算的編制、執(zhí)行、實(shí)3bf54f3485511957341133847067d83e施和審查監(jiān)督。在國家的審計(jì)和督察制度方面，在升格國家審計(jì)署、在人大內(nèi)部或在國家的最高權(quán)力層面上設(shè)置一個獨(dú)立的“審計(jì)督察院”，并相應(yīng)健全和完善央行經(jīng)理國庫的“單一國庫賬戶”體制，基本做到把政府所有財政資金入出央行的單一國庫賬戶。這樣一來，在政府的財政預(yù)算編制、執(zhí)行、實(shí)施和決算的整個過程中，前面在制定預(yù)算時有人大財經(jīng)委和預(yù)算工委參與制定和審議，中間有預(yù)算署的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督和制衡，且有央行國庫所提供的預(yù)算收支和庫底資金使用情況的精準(zhǔn)數(shù)字，事后又有獨(dú)立的審計(jì)督察院來審計(jì)財政部和各政府部門的財政收支情況、支出用途和效率以及是否使用得當(dāng)、是否符合年初預(yù)算，這樣就可以從各個環(huán)節(jié)上隨時堵住現(xiàn)在政府官員腐敗瀆職的主要渠道，以從制度上建立起一套完整的國家反腐保廉的制度機(jī)制。