城鎮(zhèn)化，正成為中國(guó)當(dāng)下地方政府最熱衷的發(fā)展模式。但全國(guó)各地大小不同的城市能否適用于“攤大餅”的土地?cái)U(kuò)張模式，農(nóng)民是否在城鎮(zhèn)化過程中分享更多收益，農(nóng)民是否被動(dòng)地等待被城鎮(zhèn)化等問題，在現(xiàn)實(shí)中有待厘清。

目前，山東等地先后爆出強(qiáng)制征地事件。一些地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化又陷入新一輪暴力拆遷和“圈地運(yùn)動(dòng)”中。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，即將在三中全會(huì)召開之際推出的城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，將打破過去城鎮(zhèn)化的路徑依賴，不再是把農(nóng)民從他們傳統(tǒng)的祖祖輩輩留下來的宅基地中，強(qiáng)制性地搬遷出來，然后簡(jiǎn)單地集中“合村并居”，也不是18億畝耕地保護(hù)紅線下以“占補(bǔ)平衡”為操作依據(jù)的置換，而是重在體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及謀求城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，既要充分發(fā)揮政府這只“有形的手”在調(diào)控、監(jiān)督和引導(dǎo)等方面的作用，更要加強(qiáng)市場(chǎng)這只“無形的手”對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的牽引力，防止城鎮(zhèn)化過程中政府唱“獨(dú)角戲”的現(xiàn)象。“人口的流動(dòng)趨勢(shì)，企業(yè)、項(xiàng)目往哪里聚？政府并不能完全掌握，也不能依賴規(guī)劃來主導(dǎo)?！?/p>

“如果完全看的清楚，沒問題，做規(guī)劃、下指標(biāo)、干就行了，不會(huì)錯(cuò)。如果這里面有看不清的問題，應(yīng)該靠體制機(jī)制把決策錯(cuò)誤降低到最低。中國(guó)走新型城鎮(zhèn)化，就是資源更友好一點(diǎn)，環(huán)境更友好一點(diǎn)，浪費(fèi)少一點(diǎn)，折騰少一點(diǎn)，不要今天做了明天又折騰回來了?！敝芷淙收f。

人口往哪流？城市往哪擺？公司往哪里聚？是有規(guī)律可循的。周其仁認(rèn)為，政府要注意向市場(chǎng)學(xué)習(xí)，發(fā)揮企業(yè)的作用。而企業(yè)在城鎮(zhèn)化這一公共事務(wù)上，也要成為積極參與aX30A2f1zl6/q8Dim1E6ojO+dP7eJOqg5Bm/BoXi7BU=者。用PPP（Public-Private-Partnership）的概念來說，這種方式即公私合作。

同時(shí)，周其仁認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不是搞個(gè)城市把人圈到里頭。國(guó)王都沒有那么大能耐。先要想清楚人們?cè)诔鞘幸裁矗瑸槭裁茨贻p人都喜歡往大城市跑?！安荒苷f我手中反正有權(quán)，做幾個(gè)項(xiàng)目硬邦邦放下去，過幾年我就升了，我的政績(jī)出來了，這個(gè)傾向要關(guān)注?！敝芷淙收f。

正如亞當(dāng)·斯密在《道德情操論》中所說：“在政府中掌權(quán)的人，容易自以為非常聰明，他似乎認(rèn)為他能像用手?jǐn)[布一副棋盤中的各個(gè)棋子那樣非常容易地?cái)[布偌大一個(gè)社會(huì)中的各個(gè)成員……但在人類社會(huì)這個(gè)大棋盤上，每個(gè)棋子都有自己的行動(dòng)原則。”

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這一忠告依然有用。

反思城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

《財(cái)經(jīng)》：你對(duì)目前推進(jìn)的新一輪城鎮(zhèn)化前景有何看法？

周其仁：工業(yè)化后起階段，中國(guó)推進(jìn)工業(yè)化比較急躁。認(rèn)為政府可以發(fā)揮很大的作用，認(rèn)為自己把事情都看明白了，搞規(guī)模化工廠比市場(chǎng)來得快。從工業(yè)化發(fā)展的教訓(xùn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程很可能也會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象。政府強(qiáng)有力，也有很強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)，并有上下一體的官員體系和專家服務(wù)系統(tǒng)。自以為對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家前面走過的彎路已經(jīng)看明白了，不會(huì)再走彎路。

但是，政府主導(dǎo)很可能還是有很多信息成本。世界瞬息變化，中國(guó)人均GDP達(dá)5000美元的情勢(shì)與美國(guó)人均GDP在5000美元的情形大不一樣，那時(shí)還沒有手機(jī)呢，因此，并不能簡(jiǎn)單重復(fù)，會(huì)冒出新情況。

《財(cái)經(jīng)》：如果不吸取工業(yè)化進(jìn)程的教訓(xùn)，繼續(xù)沿襲工業(yè)化進(jìn)程的思維，搞“粗放式城鎮(zhèn)化”，會(huì)導(dǎo)致什么結(jié)果？

周其仁：國(guó)家工業(yè)化階段看西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化有什么就布局什么。上海搞紡織廠，從一棉到二棉一字排開，搞了很多廠子，一個(gè)時(shí)期來看很對(duì)，但時(shí)間一長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)了。其他地方搞紡織比上海更有優(yōu)勢(shì)。過去國(guó)家搞了很多定點(diǎn)的工業(yè)企業(yè)，最后變成了包袱，不了了之。因此要注意市場(chǎng)機(jī)制，企業(yè)家追求利潤(rùn)，前提是滿足消費(fèi)者需求，消費(fèi)者不買賬，利潤(rùn)從何而來？一定要利用市場(chǎng)信號(hào)，人往哪兒流，是有市場(chǎng)信號(hào)的，根據(jù)信號(hào)來決定比較穩(wěn)妥。

行政系統(tǒng)是比較硬的，副處長(zhǎng)上頭是處長(zhǎng)，處長(zhǎng)上面是局長(zhǎng)，一個(gè)城市也分很多級(jí)。人口往哪流？城市往哪擺？公司哪里聚？項(xiàng)目聚哪里？好大一門學(xué)問?，F(xiàn)在可以自由遷徙了，年輕人可以自己出去打工，學(xué)生可以自由找工作，這里頭到底有什么規(guī)律可循？我覺得首先需要學(xué)習(xí)，不能說我手中反正有權(quán)，做幾個(gè)項(xiàng)目硬邦邦下去，過幾年我升了，政績(jī)出來了，這個(gè)傾向要關(guān)注。要有敬畏之心。

《財(cái)經(jīng)》：城市化是產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)果，是工業(yè)化的自然產(chǎn)物？

周其仁：是的，城市化就是工業(yè)化的產(chǎn)物。搞個(gè)總裝廠，就需要零部件供應(yīng)，零部件不能離總裝廠太遠(yuǎn)，否則，運(yùn)輸成本太高。為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)，總裝廠與零部件靠得很近。高度利用能源的產(chǎn)業(yè)靠近能源基地，大量煤炭運(yùn)輸接近港口。隨著輸變電系統(tǒng)的建立，很多碼頭城市后來趨于衰敗，內(nèi)陸城市則隨之興起。因?yàn)槿藗兙凼椎臈l件發(fā)生變化，運(yùn)輸條件變化了。因此，人湊到一起是有道理的，一些大都市崛起也是有道理的。比如廣告業(yè)更適合放在大城市，不會(huì)向縣城和鄉(xiāng)村聚集。

《財(cái)經(jīng)》：目前城鎮(zhèn)化千頭萬緒，路徑也各不相同。你能給出一個(gè)可操作的路徑嗎？

周其仁：中國(guó)一個(gè)話題越熱就越空，所有人都熱衷講這事兒的時(shí)候，要聽到有價(jià)值的東西不容易了。只有讓它自生自滅，講到?jīng)]有什么好講的時(shí)候就不講了。你問城鎮(zhèn)化的模式，找個(gè)農(nóng)民來，他也有看法。人類不是完全依賴想法的，還要有行動(dòng)。想法和行動(dòng)在互動(dòng)中推進(jìn)。

《財(cái)經(jīng)》：如何理解城市“化”？更多人是留在大城市、中等城市、還是小城市？哪種城市模式更適合中國(guó)國(guó)情？

周其仁：沒錯(cuò)，是哪里的城市化？縣城人說，全國(guó)人民都跑我這里來吧。這可能嗎？這么多人往哪里跑？落誰那兒？有學(xué)者研究了城市在100年到200年間的變遷后發(fā)現(xiàn)，城市一旦出了名，很難在短時(shí)間內(nèi)消失。城市比公司頑強(qiáng)。公司要死掉很快的。城市演化則很慢，所以它能粘住你。比如義烏，這種小商品市場(chǎng)，不就是蓋些大棚子嘛，中國(guó)每個(gè)縣市都有大棚，但只要義烏一搭，生意就扎堆，買賣信用就跟著去了。其他地方搭多少棚子沒有用啊，沒有人來。再比如深圳，匯聚科技精英、創(chuàng)業(yè)氛圍很濃厚，到別的地方就味道不對(duì)了。它也有很大的粘性。這里面的市場(chǎng)機(jī)制很重要，企業(yè)家精神很重要，冒險(xiǎn)與敢闖的氣質(zhì)很重要。

現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率低有一個(gè)原因，大的鎮(zhèn)子有100多萬人，但是還不能叫“市”。所以要研究城市規(guī)模劃分和設(shè)立機(jī)制的改革，什么樣的標(biāo)準(zhǔn)可以叫城市。

《財(cái)經(jīng)》：城市設(shè)計(jì)的決策機(jī)制應(yīng)該怎么定？

周其仁：城市最重要的是規(guī)劃。過去是誰官大誰就是第一規(guī)劃師。很多大樓很難看?，F(xiàn)在，要有公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃，可以由使用者參與設(shè)計(jì)。像萬科，企業(yè)管理的樓宇和人群好大一片，周圍都是開發(fā)區(qū)，十幾萬人在里面。開發(fā)區(qū)是民營(yíng)公司搞的。其實(shí)就是公司制的城市，但是是非營(yíng)利的城市，是個(gè)平臺(tái)，也沒有四大班子。四大班子管國(guó)土就行了。

規(guī)劃重在改革，而改革的關(guān)鍵則是通過完善體制，推動(dòng)戶籍與人口管理、土地管理、行政管理和財(cái)稅金融等領(lǐng)域的改革。

釋放經(jīng)濟(jì)新空間

《財(cái)經(jīng)》：你怎么看待城鎮(zhèn)化將帶來的紅利？

周其仁：很難講。也很難做規(guī)劃。你可以有想法，但經(jīng)常是有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭。頂層設(shè)計(jì)是需要設(shè)計(jì)的，但設(shè)計(jì)完也不能太當(dāng)真，設(shè)計(jì)好了，他不來怎么辦？不能強(qiáng)來。

因此，一方面，引而不發(fā)，中國(guó)大，不同條件面對(duì)不同問題。

另一方面，面對(duì)所有問題，都有地方在那里難受，因?yàn)樗y受，才找辦法解決問題?？次覀兩朴诓簧朴趶牧懔闼樗榈幕顒?dòng)當(dāng)中提煉出思想、政策和法規(guī)，這點(diǎn)很重要。城鎮(zhèn)化也是這樣，理想和現(xiàn)實(shí)的距離逐步收縮，不要用理想來譴責(zé)現(xiàn)實(shí)，也不要因滿足現(xiàn)實(shí)就不要理想了。

《財(cái)經(jīng)》：我們是不是高估了未來城鎮(zhèn)化可能帶來的紅利？

周其仁：是不是高估很難講。發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的城市化率，甚至達(dá)到85%，過去認(rèn)為這樣的城市化率會(huì)封頂，現(xiàn)在看不會(huì)封頂。中國(guó)目前是52%，大概是上世紀(jì)20年代美國(guó)的水平，50年代日本的水平。因此，中國(guó)一定會(huì)往城市化率提高的方向走?，F(xiàn)在人們已經(jīng)意識(shí)到未來這個(gè)廣闊空間。中國(guó)城市化是落后的，可謂“工業(yè)化超前，城市化滯后”。

《財(cái)經(jīng)》：投資者都熱衷于追逐城鎮(zhèn)化的紅利。很多企業(yè)也希望借此尋找商機(jī)。你對(duì)企業(yè)家有什么建議？

周其仁：企業(yè)要琢磨消費(fèi)者的需求，不是有錢就可以搞個(gè)城市把人圈到里頭。國(guó)王都沒有那么大能耐。先要想清楚人們?cè)诔鞘幸裁矗瑸槭裁茨贻p人都喜歡往大城市跑，什么道理？現(xiàn)在技術(shù)進(jìn)步快，換工種也快，只有多樣化的城市，各種不同的產(chǎn)業(yè)聚集，才容易換工作。單一化城市，一旦失業(yè)，只好一家子哭吧。像底特律就是單一城市，單一產(chǎn)業(yè)的城市都是很危險(xiǎn)的。曼徹斯特的紡織城衰落了，但伯明翰起來了。底特律不行了，但芝加哥起來了。

提醒企業(yè)家，一定要高度關(guān)注背后的道理，無論你有什么“夢(mèng)”，希望得到什么紅利，只有解決人家的問題才能解決你的問題。對(duì)城鎮(zhèn)化紅利這個(gè)概念要慎重，沒有投資呢，如何奢談紅利。你不做點(diǎn)什么，哪有紅利？

推進(jìn)城鎮(zhèn)化機(jī)制

《財(cái)經(jīng)》：在城市化過程中，企業(yè)、政府、市場(chǎng)之間，應(yīng)如何互動(dòng)？

周其仁：其實(shí)，互動(dòng)早已經(jīng)開始，政策也在為互動(dòng)創(chuàng)造條件。企業(yè)有意見找政府訴說，企業(yè)的行動(dòng)影響著政府決策，政府現(xiàn)在也不完全靠長(zhǎng)官意志，他們也知道城鎮(zhèn)化完全依賴政府駕馭不了。有些城市規(guī)劃雖然是政府做的，但是，是通過招投標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，請(qǐng)很好的規(guī)劃公司來做，這個(gè)互動(dòng)的苗頭都有了。還有一種現(xiàn)象是規(guī)劃的開放性，就是面向社會(huì)公眾，聽取各方意見。相對(duì)當(dāng)下大規(guī)模的城市化，應(yīng)該使這種新的體制機(jī)制更完善。

對(duì)企業(yè)講，城市建設(shè)與單一項(xiàng)目和投資不同，城鎮(zhèn)化建設(shè)有很大系統(tǒng)性和外部性，不是完全商業(yè)利益主導(dǎo)，它有公眾性，這個(gè)公眾性就要政府來主導(dǎo)，不能完全靠企業(yè)。不能像搞工廠一樣搞城市。PPP模式是很好的探索，公私要合作。政府做事，要從市場(chǎng)、市民、企業(yè)家、學(xué)者等各個(gè)方面吸取信息。多數(shù)城市活動(dòng)有很大公眾性，私人的活動(dòng)也不完全是私人的事，公司的活動(dòng)也不完全是公司的。講穿了，就是要擴(kuò)大民主參與，建立市場(chǎng)機(jī)制。

《財(cái)經(jīng)》：也就是要厘清誰來主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的問題？

周其仁：不能籠統(tǒng)講城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)主導(dǎo)，還是政府主導(dǎo)，兩面都要講。對(duì)于政府，要不斷向市場(chǎng)學(xué)習(xí)，注意市場(chǎng)信號(hào)，市場(chǎng)比你更厲害，不要以為你有權(quán)力就可以和市場(chǎng)作斗爭(zhēng)，斗不贏的。蓋起房子沒人去住，建成工業(yè)園區(qū)，沒有企業(yè)進(jìn)去，不是坐蠟了，哪來政績(jī)??？因此，要看市場(chǎng)發(fā)什么信號(hào)再發(fā)力。

主導(dǎo)這個(gè)詞是很麻煩的詞，最容易讓責(zé)任不清楚。中國(guó)是官本位的社會(huì)。官家在社會(huì)的地位要高一些。我的想法是政府引導(dǎo)，市場(chǎng)為基礎(chǔ)，政府與公司都要往中間靠，要從非自己的類體吸取經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)。

《財(cái)經(jīng)》：城鎮(zhèn)化方案幾度推遲，一個(gè)主要原因是圈地開發(fā)的舊有模式仍被視為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要手段。因此，規(guī)劃修改重點(diǎn)便是改變地方政府固有發(fā)展觀念，避免地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中走彎路。如何避免新一輪城鎮(zhèn)化演變成行政規(guī)劃下的“造城運(yùn)動(dòng)”？

周其仁：不能一概而論。城鎮(zhèn)化主要是圈地，不圈地怎么城鎮(zhèn)化？農(nóng)民怎么進(jìn)去？城市不適當(dāng)擴(kuò)大不行。我不是籠統(tǒng)反對(duì)圈地，而是盡可能少圈錯(cuò)地。圈地搞建筑，人到那里創(chuàng)造新的收入，沒有什么不好。當(dāng)然有個(gè)與生態(tài)的平衡，糧食安全的平衡問題，這個(gè)不是做不到?，F(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)、建材技術(shù)可以加大密度，城市可以省出不少地。對(duì)土地問題要有信心。制度好了不會(huì)有太大問題。

另一種情況，地圈對(duì)了，城市搞起來了，但里頭的利益分配，讓一方損失太大也不行。因此，第一不能圈錯(cuò)，這塊地本來還種莊稼，變成水泥以后，寸土不長(zhǎng)，空在那里，閑在那里，啥也不產(chǎn)出是最大的失??；第二圈對(duì)了，產(chǎn)業(yè)選對(duì)了，人來了，產(chǎn)業(yè)來了，收入增加了，土地增值部分分配要大體合理，原住民得多少，政府得多少，開發(fā)商得多少，消費(fèi)者得多少，得有一個(gè)大體合理的分配。

《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)城市實(shí)行等級(jí)管理制度，越大的行政資源，城市項(xiàng)目、資金流更強(qiáng)，小城市相對(duì)資源少。中央的資源多流向大城市了。

周其仁：中國(guó)的行政體制就是等級(jí)體制，短期消除是非常困難的，只能是往一個(gè)方向去走。這種體制有一個(gè)弊端，大家都愿意涌入大城市，主要是因?yàn)檎哂衅?，比如北京的醫(yī)院就多，學(xué)校多，各種機(jī)會(huì)多，越偏向大城市，城市的負(fù)荷就越重，無論怎樣阻止別人進(jìn)來，人家也要千方百計(jì)進(jìn)來。人家知道進(jìn)來甜頭大。

這個(gè)矛盾最后只有兩個(gè)解決辦法：第一，不能有這么強(qiáng)的大城市偏向，把甜頭去掉一些，所以有一個(gè)平權(quán)的過程，有一個(gè)公共財(cái)政、公共服務(wù)均等化過程。

另一面，這種體制變革非一日之功。需要一點(diǎn)一點(diǎn)改善。

《財(cái)經(jīng)》：戶籍制度改革會(huì)不會(huì)引發(fā)遷徙潮？

周其仁：城鎮(zhèn)化首先是人的關(guān)系，他沒有相應(yīng)關(guān)系的調(diào)整不可能有健康的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化是結(jié)果，允許人自由流動(dòng)，允許自由遷徙，允許企業(yè)自由建廠和設(shè)置總部。城鎮(zhèn)化是自由的函數(shù)。

《財(cái)經(jīng)》：近段時(shí)期以來，一些地方頻繁發(fā)生暴力拆遷事件。即便再?gòu)?qiáng)調(diào)核心是“人的城鎮(zhèn)化”，但到了地方層面，仍有很強(qiáng)的基礎(chǔ)建設(shè)沖動(dòng)？

周其仁：人生充滿很多僵局。一點(diǎn)辦法都沒有，粗暴和魯莽拆遷導(dǎo)致各方只能耗在那里。實(shí)際上，全世界都有“釘子戶”。在日本機(jī)場(chǎng)，飛機(jī)都起航了，跑道都修好了，釘子戶還居住了多年。因此，不了解原住民的情況怎么可以輕易下手？

中國(guó)香港的房子是怎么變成高樓大廈的，那些開發(fā)商派多少人扎在村子里，一泡幾年，甚至十年之久，他們和村里所有人混的那個(gè)熟，你都吃驚。只有這樣才能有針對(duì)性地解決問題。

我們一些地方發(fā)個(gè)紅頭文件，開個(gè)動(dòng)員會(huì)，就希望一夜之間把人家世世代代居住的地方城市化了，一定會(huì)碰一鼻子灰的。依靠武力解決，像美國(guó)上世紀(jì)60年代的“推土機(jī)戰(zhàn)略”，只能激化社會(huì)矛盾，埋下定時(shí)炸彈。城市文明可能就成了巴黎十三區(qū)了。

《財(cái)經(jīng)》：城鎮(zhèn)化過程中，土地確權(quán)是基礎(chǔ)性問題？

周其仁：現(xiàn)在都在推。媒體要去推動(dòng)較快的地方去觀察。但永遠(yuǎn)不會(huì)有最理想的現(xiàn)實(shí)。只能是靠近理想的現(xiàn)實(shí)。

這些年各地都在實(shí)踐中，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的地方有一些試驗(yàn)。有一些土地過去完全是由公家拿來，現(xiàn)在要變成一部分農(nóng)民土地可以直接入市。為了做好這件事，不能侵權(quán)。今年中央一號(hào)文件部署了要在五年內(nèi)把土地的確權(quán)登記工作完成，就是試圖讓一些土地不要經(jīng)過政府變成了市場(chǎng)供應(yīng)的土地。

《財(cái)經(jīng)》：目前不少地方為了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，利用各種融資平臺(tái)舉債，又采取了引資、搞保險(xiǎn)等新的變通方法來融錢。城鎮(zhèn)化如何創(chuàng)新投融資模式？

周其仁：目前最主流的模式是，政府征一塊農(nóng)民的地，高價(jià)賣給市場(chǎng)。有溢價(jià)可能，銀行就看在溢價(jià)的份上，給土地融資了。這種模式完全是地方政府主導(dǎo)的。它能整來錢，就折騰。

回憶當(dāng)年，輕工部定冰箱生產(chǎn)在廣州，生產(chǎn)萬寶牌冰箱，現(xiàn)在這個(gè)牌子消失了，有幾家在用？但是科隆、海爾、格力起來了，輕工部哪知道有個(gè)格力。市場(chǎng)充滿的變數(shù)是無法駕馭的。城市化要當(dāng)心，做錯(cuò)了后果很嚴(yán)重。過去一個(gè)廠定錯(cuò)了就是一個(gè)廠而已，現(xiàn)在要是一個(gè)城定錯(cuò)了，要砸進(jìn)去多少錢呀！搞不好最后都變成不良債務(wù)。

所以先要引進(jìn)市場(chǎng)化程度更高的融資手段。比如發(fā)地方債，就比土地融資強(qiáng)。地方債要證券市場(chǎng)來評(píng)級(jí)的，不是我說行就行。有人看多，有人看空，這就會(huì)反映到融資的定價(jià)和量上來。所以越利用市場(chǎng)化程度更高的手段，將來風(fēng)險(xiǎn)越小。