當(dāng)下中國(guó)，罕有什么詞匯能夠像“城鎮(zhèn)化”這樣，凝聚起如此多利益相關(guān)方關(guān)注的目光，并密集牽動(dòng)著人們的神經(jīng)了。

2013年8月初，一場(chǎng)名為“中小城市發(fā)展：新動(dòng)力、新機(jī)遇”的城市發(fā)展論壇在河北省張家口市的滑雪勝地崇禮舉行。全國(guó)各地有數(shù)十位城市政府負(fù)責(zé)人參加，地方政府對(duì)于給予中小城市更多財(cái)權(quán)、增加土地指標(biāo)呼聲的熱情，正與舉辦地崇禮炎炎夏季24攝氏度的低溫構(gòu)成反比。廣東省廣州市番禺區(qū)黨組成員陳明捷“中小城市有土地、沒(méi)指標(biāo)，形成了地方剛性發(fā)展的瓶頸”一番話，得到了貴州省龍里縣縣長(zhǎng)羅俊更多對(duì)大城市壟斷資源不滿的回應(yīng)。

2013年8月中旬，畢業(yè)于中國(guó)政法大學(xué)的法治記者陳寶成，因征地拆遷沖突，被山東平度警方以涉嫌“非法拘禁”的理由刑事拘留。這位“80后”的記者用汽油瓶對(duì)抗推土機(jī)，牽引了眾多目光。包括中國(guó)政法大學(xué)前校長(zhǎng)江平在內(nèi)的法學(xué)界人士組成的律師顧問(wèn)團(tuán)力挺陳寶成，再度引發(fā)了關(guān)于地方政府和農(nóng)村土地所有權(quán)人在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)利益分配方面的巨大爭(zhēng)議。而這一事件，不過(guò)是最近幾年各類(lèi)農(nóng)地拆遷博弈中較近的一例。

2013年8月下旬，在歷經(jīng)將近半年的征集意見(jiàn)及修改后，被視為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總綱的城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)接近“完稿”。按照國(guó)家發(fā)改委設(shè)定的工作程序，在完成相關(guān)14個(gè)部委的會(huì)簽之后，將報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院討論批準(zhǔn)，并最終上報(bào)中央政治局審議。但在部委會(huì)簽中，這份事關(guān)未來(lái)十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃將會(huì)以何種形式定調(diào)，目前尚不明確。

上述種種也意味著，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化已然成為下一個(gè)十年發(fā)展的主要?jiǎng)恿?；?duì)于被拆遷的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)地征收的成本與收益，關(guān)乎農(nóng)民能否分享到改革紅利的果實(shí)；對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，關(guān)乎是否能夠通過(guò)戶籍制度等配套改革，實(shí)現(xiàn)真正融入城市和成為城市的居民；對(duì)于學(xué)者來(lái)說(shuō)，如何平衡法律與現(xiàn)實(shí)，并尋找到制度的公平與正義，都膠著在“城鎮(zhèn)化”一詞上。而在現(xiàn)實(shí)的演化中，這一切問(wèn)題的解決，都需要各方彼此的讓渡和妥協(xié)，按照市場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)演進(jìn)的邏輯，做出必要的制度修正和產(chǎn)權(quán)讓渡。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，雖然城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)接近完稿，但由于相關(guān)利益各方在戶籍制度等方面爭(zhēng)議的存在，在十八屆三中全會(huì)確定總體發(fā)展思路后，此一規(guī)劃最終定稿的可能性較大。

政府的邏輯

“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化?！?2013年1月15日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)所說(shuō)的這番話，成為新型城鎮(zhèn)化的主要核心。而這一核心的確定，與過(guò)去十多年以地的城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化為發(fā)展主導(dǎo)模式的失序狀態(tài)有關(guān)。

政府現(xiàn)有的土地開(kāi)發(fā)模式，顯然弊端重重。

3月30日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上表示，中國(guó)土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化，最近20年來(lái)尤為明顯。

胡存智給出的數(shù)據(jù)是，從1990年到2000年，中國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了90%，但是人口僅僅增長(zhǎng)了52%、53%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。2000年到2010年十年間，情況仍然如此，城市土地的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張了83.41%，人的城鎮(zhèn)化僅僅增長(zhǎng)了45%。

由此測(cè)算，2000年以來(lái)的十多年時(shí)間，中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化的1.85倍，而國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是1.12倍。

扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化速度過(guò)快的弊端，出路只有兩個(gè)：一是需要控制城鎮(zhèn)用地速度的過(guò)快擴(kuò)張，二是加速進(jìn)行人口的城鎮(zhèn)化，使更多城市發(fā)揮人口集聚作用，并成為城鎮(zhèn)化持續(xù)吸引投資，增加消費(fèi)的動(dòng)力。

這兩者對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，皆非易事。

在現(xiàn)行財(cái)政分稅制度和土地制度下，土地出讓金收入成為各級(jí)政府的一項(xiàng)主要收入來(lái)源。地價(jià)上升，則意味著政府出讓土地收益的猛增。2013年7月23日，在北京市朝陽(yáng)區(qū)孫河鄉(xiāng)，中糧地產(chǎn)以23.6億元、配建公租房3.3萬(wàn)平方米的條件競(jìng)得該區(qū)域的HIJ地塊，樓面單價(jià)超過(guò)4.4萬(wàn)元/平方米，即每平方厘米4元多，成為北京樓面單價(jià)最高的地塊，可謂“寸土寸金”。

空頭基金尼克斯掌門(mén)人詹姆斯·查諾斯日前接受日本媒體采訪時(shí)稱，中國(guó)當(dāng)下的房地產(chǎn)熱，與上世紀(jì)80年代后期的日本非常相像，巨大的房產(chǎn)泡沫規(guī)模會(huì)對(duì)中國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融體系在未來(lái)產(chǎn)生巨大隱患。

據(jù)查諾斯測(cè)算，從建設(shè)成本來(lái)看，中國(guó)房產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)值已升至GDP的300%-400%，而1989年日本的這一比例為375%。

急劇升高的地價(jià)將進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)，并累積更多的風(fēng)險(xiǎn)。但在新一輪城鎮(zhèn)化中，地方政府繼續(xù)依賴現(xiàn)有的賣(mài)地模式很難改變。這就帶來(lái)了對(duì)城市政府職能的疑問(wèn)，政府的主要服務(wù)目標(biāo)，究竟是賺錢(qián)，還是提供制度規(guī)則和公共用品服務(wù)？國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵給出的解救之道，似乎可以將繼續(xù)賺錢(qián)、實(shí)現(xiàn)制度公平和提供均等化服務(wù)三者的利好統(tǒng)一起來(lái)。

李鐵在回答《財(cái)經(jīng)》記者的提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“我們國(guó)家所有的有關(guān)城鎮(zhèn)化約束性的政策，都是中國(guó)獨(dú)有的。在改革過(guò)程中，解鈴還需系鈴人。政府應(yīng)主動(dòng)地去把制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，如戶籍管理制度、土地管理制度、行政等級(jí)化的管理體制，包括融資問(wèn)題等等拔掉，更多地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能。當(dāng)政府把‘套’解了，限制因素取消了，市場(chǎng)作用就會(huì)自動(dòng)地發(fā)揮出來(lái)了?！?/p>

在李鐵的描述中，首先，如果能夠?qū)⒋蟪鞘鞋F(xiàn)在享有的更多財(cái)權(quán)、土地利用指標(biāo)和城市發(fā)展條件下放給中小城市，那么，中小城市過(guò)去沒(méi)有得到充分釋放的發(fā)展機(jī)會(huì)，本身就可以形成新的發(fā)展動(dòng)力。

“全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)6月聽(tīng)取國(guó)家發(fā)改委代表國(guó)務(wù)院所作的關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的報(bào)告，關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑，認(rèn)識(shí)不完全一致。”國(guó)務(wù)院研究室副主任黃守宏在崇禮的城市發(fā)展論壇上說(shuō)。他反問(wèn)，“行政管理體制不更新，中小城市沒(méi)有發(fā)展空間。大城市的極化效應(yīng)還在集聚，但大城市不吐血，小城市能發(fā)展嗎？”

但這種給中小地方城市更多地權(quán)和財(cái)權(quán)的主張，頻頻遭到各方的質(zhì)疑。主要原因除了如果全國(guó)性開(kāi)發(fā)導(dǎo)致中西部生態(tài)資源破壞，導(dǎo)致中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍所言的“洗腳水原來(lái)在東部的下游，現(xiàn)在倒?jié)驳筋^上來(lái)”的生態(tài)災(zāi)難之外，地方債務(wù)累積的風(fēng)險(xiǎn)也成為考量因素之一。在崇禮參加城市發(fā)展論壇的中國(guó)建設(shè)銀行投行部總經(jīng)理黃曦，最擔(dān)心的問(wèn)題就是地方債務(wù)這一項(xiàng)。

事實(shí)是，地方政府城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的熱情一浪高過(guò)一浪。這種熱情與上級(jí)政府壟斷資源的現(xiàn)實(shí)相激，難免會(huì)讓下級(jí)政府牢騷滿腹，甚至不惜違規(guī)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層論壇上表示，“現(xiàn)在幾乎所有的城市所有的省份，城市化過(guò)程當(dāng)中，土地供求都非常緊張”，“城鎮(zhèn)化需要土地，基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)都需要土地，但用地指標(biāo)如此緊張，導(dǎo)致矛盾很大”。

韓俊稱，到去年11月底，全國(guó)新增建設(shè)用地面積821萬(wàn)畝，占用耕地接近500萬(wàn)畝，其中，基礎(chǔ)設(shè)施占地360萬(wàn)-370萬(wàn)畝，工礦用地260萬(wàn)地，商業(yè)用地210萬(wàn)畝，也就是說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施占地成為用地第一大戶。

“去年我國(guó)某大省建設(shè)用地供地面積1.5萬(wàn)公頃，需求是4.5萬(wàn)公頃。而江蘇省和浙江省在上世紀(jì)90年代工業(yè)化最快的時(shí)期，一年占地只有2萬(wàn)公頃?！表n俊說(shuō)。

廣東省廣州市番禺區(qū)黨組成員、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地總指揮陳明捷在參加崇禮的城市發(fā)展論壇時(shí)則抱怨說(shuō)，中央政府應(yīng)當(dāng)把整個(gè)稅收的分成比例做出向下級(jí)政府的讓渡，并盡快明確下來(lái)，使得地方政府減少一點(diǎn)賣(mài)地的沖動(dòng)?！坝幸粋€(gè)南方電網(wǎng)的項(xiàng)目在我們區(qū)里面，我們給了100畝地給它，后來(lái)凡是省屬的企業(yè)稅收全部歸省一級(jí)政府，那我們地方就一分錢(qián)都沒(méi)有了?！?/p>

貴州省龍里縣縣長(zhǎng)羅俊，因?yàn)椤扒蟀l(fā)展”而成為被國(guó)土資源部處分了三次的“專業(yè)戶”。中鐵建要在龍里建一個(gè)綜合性的生態(tài)城，爆發(fā)性的土地需求與緊張的土地利用指標(biāo)之間，就容易發(fā)生尖銳沖突?！拔以鲋刀惖?5%都上收了，不賣(mài)地怎么辦？”羅俊面臨土地指標(biāo)緊張的困惑，與中央政府試圖降低土地的城鎮(zhèn)化比例、提高人的城鎮(zhèn)化比例、控制城鎮(zhèn)用地速度過(guò)快擴(kuò)張的意圖之間，出現(xiàn)了極大的張力。

與遏制土地的城鎮(zhèn)化比起來(lái)，人的城鎮(zhèn)化，對(duì)地方政府現(xiàn)有財(cái)政支撐能力也構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)。

中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)》談及中國(guó)城鎮(zhèn)化成本時(shí)指出，在2030年前，中國(guó)還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬(wàn)元，粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。

但在李鐵的賬本中，致力于人的城鎮(zhèn)化，政府為新移民提供公共用品服務(wù)，負(fù)擔(dān)并不重，甚至可以成為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

農(nóng)民工進(jìn)城之后，衣食住行都會(huì)增加在城市的消費(fèi)。但如果戶籍制度不改革，附著在戶口上面的公共品如教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等不能實(shí)現(xiàn)，則會(huì)對(duì)城市投資與消費(fèi)形成雙重抑制?！八匀绻麑?shí)行戶籍改革，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以吸引更多投資，增加消費(fèi)，對(duì)城市發(fā)展有利，是有錢(qián)賺的?！崩铊F說(shuō)。

在楊保軍看來(lái)，人的城鎮(zhèn)化更重要的是要注重人口結(jié)構(gòu)，人口數(shù)量應(yīng)該排在第二位。要重視現(xiàn)有的具有80%意愿留在城市的農(nóng)民工二代，這批人據(jù)他測(cè)算有6000萬(wàn)人口左右。在他看來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)非就是生產(chǎn)和消費(fèi)。無(wú)論是生產(chǎn)還是消費(fèi)，年輕人都能比老年人更加助推經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也優(yōu)化大城市的人口老齡化趨勢(shì)。

根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員辜勝阻的研究，按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，未來(lái)五年的城市新增消費(fèi)需求，將從2011年的16萬(wàn)億元提升到2016年的30萬(wàn)億元左右；同時(shí)，城鎮(zhèn)化本身也將拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等行業(yè)的投資需求，未來(lái)十年近4億城鎮(zhèn)化人口，以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，能夠增加40萬(wàn)億元的投資需求。所以，如果政策得當(dāng)，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，具有極大的“宏觀效應(yīng)”，這是一筆“收入”的大賬。

“政府財(cái)力其實(shí)是可支撐的。按農(nóng)民工進(jìn)城的成本來(lái)算，財(cái)政投入并不大?！崩铊F告訴《財(cái)經(jīng)》記者，根據(jù)重慶戶改經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政投入在每個(gè)城市新移民身上的錢(qián)約有12萬(wàn)元左右。這其中，三分之一是屬于政府要拿的錢(qián)，三分之二屬于社保，社保里面的有二分之一是企業(yè)要拿的，二分之一是農(nóng)民要拿的。

“政府要投入的這一部分，第一個(gè)要修建一些學(xué)校，會(huì)增加一些預(yù)算支出；第二就是農(nóng)民進(jìn)城以后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所有的這些成本至少要十年，平均每年一個(gè)農(nóng)民工1萬(wàn)元。每年1萬(wàn)元錢(qián)，70%是要農(nóng)民和企業(yè)自己出錢(qián)， 剩下的部分由中央政府、省級(jí)政府、地方政府共同負(fù)擔(dān)，所以也不完全是由某一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，壓力可以減少很多。”李鐵說(shuō)。

“長(zhǎng)時(shí)段綜合來(lái)看，每人差不多統(tǒng)共需要的政府補(bǔ)貼有3萬(wàn)-4萬(wàn)元?！敝貞c市綦江區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)趙文先給《財(cái)經(jīng)》記者算賬說(shuō)。但他認(rèn)為，這筆錢(qián)對(duì)于中小城市來(lái)說(shuō)不是不成問(wèn)題，而是很成問(wèn)題。

出路似乎仍然是從土地中生錢(qián)。不過(guò)趙文先謀求的土地生錢(qián)模式，是一種硬化集體土地產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的收益由農(nóng)民和城市政府共享的機(jī)制設(shè)計(jì)，并在其間，引入市場(chǎng)的力量。

市場(chǎng)的邏輯

借助市場(chǎng)與社會(huì)的力量而非由政府來(lái)全盤(pán)主導(dǎo)中國(guó)新一輪的城鎮(zhèn)化，已經(jīng)漸漸成為各方的主流聲音。

“要把政府主導(dǎo)這個(gè)歷史形成的模式做一點(diǎn)修訂，要一部分錢(qián)還給市場(chǎng)，一部分權(quán)一部分控制機(jī)制還給社會(huì)，因?yàn)槭袌?chǎng)和社會(huì)的機(jī)制有更大的彈性，更適合處理我們完全不知道的事物，更有彈性地駕馭城市化的發(fā)展?！北本┐髮W(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁，在2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上，呼吁讓市場(chǎng)和社會(huì)力量更多參與中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)具體參與者也提出了同樣的訴求。“我們最擔(dān)心的是，你不管人家就業(yè)，也不管人家住宿，你非得把人家拉到城市里來(lái)，這樣絕對(duì)不可以，也不可能。政府能不能從制度和法律的改變來(lái)執(zhí)行，去進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)，千萬(wàn)不要去微觀指導(dǎo)，越微觀，越不可行；越具體，越難辦?！蓖踔揪V工作室的總經(jīng)理任國(guó)剛也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

王志綱工作室是一家專門(mén)為城鎮(zhèn)化提供智庫(kù)服務(wù)的房地產(chǎn)咨詢企業(yè)，在全國(guó)有六家分公司。從2001年開(kāi)始，這家公司先后與碧桂園、龍湖地產(chǎn)、華夏幸福基業(yè)等全國(guó)知名的房地產(chǎn)商合作，現(xiàn)在正在參與“順德再造”等多個(gè)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。在任國(guó)剛眼中，由于政府掌控資源過(guò)多，手伸得太長(zhǎng)，包括“鬼城”現(xiàn)象在內(nèi)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、效率不高等問(wèn)題，政府要承擔(dān)相當(dāng)一部分責(zé)任。

據(jù)報(bào)道，在遼寧鐵嶺新城，商品房的入住率不足四成。晚間除了最有人氣的樓盤(pán)平均每?jī)蓪佑幸粦袅翢敉?，其余的住宅樓基本每棟只有兩三戶亮燈。鐵嶺新城的樓盤(pán)均價(jià)在3000元-4000元每平方米之間，價(jià)格并非高昂，卻也出現(xiàn)了類(lèi)似鄂爾多斯一樣的“鬼城”現(xiàn)象。

在任國(guó)剛眼中，類(lèi)似鐵嶺新城這樣的鬼城，恰恰很可能是政府主導(dǎo)的結(jié)果。他以北京的衛(wèi)星城市燕郊為例，2000年初，“當(dāng)?shù)卣緛?lái)按照工業(yè)園區(qū)去做，但后來(lái)因?yàn)楸本┲苓叺貎r(jià)飆升，燕郊甚至把原來(lái)的工業(yè)用地，又變成了住宅用地”，所以就變成了如今功能單一的“臥城”。而與燕郊同屬廊坊市的固安，則由于“城市運(yùn)營(yíng)商”華夏幸福基業(yè)來(lái)與政府共同主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，政府只做規(guī)劃，嚴(yán)格限定固安的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必須有工業(yè)園區(qū)的配套引入，從而走出了一條與燕郊迥異的“產(chǎn)城一體化”發(fā)展路徑。

“政府來(lái)做，很容易全部做成房地產(chǎn)，因?yàn)殄X(qián)是裝到他自己腰包里的。而企業(yè)不做工業(yè)項(xiàng)目，政府就不會(huì)同意。你說(shuō)這兩種模式哪一種更優(yōu)？”任國(guó)剛說(shuō)。

任國(guó)剛所言的導(dǎo)因于市場(chǎng)需求、市場(chǎng)化操作模式而帶來(lái)的“產(chǎn)城一體化”城市發(fā)展模式，也恰恰符合中央“以產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)‘人的城鎮(zhèn)化’”這一核心。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的思路，已成為城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃主導(dǎo)路徑的“共識(shí)”。參與規(guī)劃調(diào)研的調(diào)研組，提出了“與城鎮(zhèn)化同步甚至先導(dǎo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，以持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)以‘人’為核心的城鎮(zhèn)化平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展”的想法。

國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平在今年3月舉行的2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上也表示，當(dāng)前一個(gè)時(shí)期是中國(guó)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期，“中國(guó)的城鎮(zhèn)化，將致力于以提高質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段”。

由企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的模式，顯然在質(zhì)量和效率上比政府更優(yōu)。比如同樣是工業(yè)園區(qū)的招商，華夏幸?；鶚I(yè)公司有專業(yè)的600人在招商，而一個(gè)區(qū)縣級(jí)政府的招商人員，不過(guò)10人左右，在效率和集約化優(yōu)勢(shì)方面，政府工作的差距顯然明顯。

“新一輪城鎮(zhèn)化，要市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引領(lǐng)，公民自愿。市場(chǎng)可以參與前期開(kāi)發(fā)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)的辦法。包括這塊土地用不用開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)時(shí)序、投資強(qiáng)度，這都可以由市場(chǎng)來(lái)決定，交給企業(yè)，企業(yè)比我們政府要敏感得多?！敝貞c市綦江區(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)趙文先對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

市場(chǎng)主導(dǎo)的好處，除了事關(guān)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率外，還可以平息城鎮(zhèn)化發(fā)展以大城市還是以中等城市或中小城鎮(zhèn)為主要發(fā)展模式的爭(zhēng)議。

在過(guò)去十年的城市開(kāi)發(fā)中，由大城市帶動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致的城市建設(shè)支撐能力等問(wèn)題，越來(lái)越突出。

“在現(xiàn)行體制下，大量的資源通過(guò)行政手段集中在高等級(jí)城市了?！眹?guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵回答《財(cái)經(jīng)》記者的提問(wèn)時(shí)說(shuō)，“比如土地資源，所有的土地計(jì)劃分配指標(biāo)是按照傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式向下分配的，哪個(gè)城市能獲得更多的優(yōu)質(zhì)資源？基本都截留在高等級(jí)城市。”

在李鐵看來(lái)，財(cái)政分稅制的上繳機(jī)制和土地指標(biāo)的小城市歧視政策，是中小城市發(fā)展不力的重要原因。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的工作人員在浙江、江蘇、廣東進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大量中小城市的稅、小城鎮(zhèn)的稅基本給上繳給上級(jí)政府，只能留給自身可憐的10%。小城市把財(cái)政資源上繳給上級(jí)城市，上級(jí)城市既能拿到土地指標(biāo)，又能拿到下級(jí)政府的財(cái)政資源，就造成了地級(jí)以上大城市發(fā)展快，中小城市越發(fā)萎靡不振的狀況。而當(dāng)大城市獲得了更多發(fā)展機(jī)會(huì)時(shí)，也就能吸引更多的外來(lái)人口，對(duì)城市包括交通等多方面的支撐能力形成挑戰(zhàn)。

但在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍看來(lái)，已有的大城市集群為主導(dǎo)的發(fā)展模式和下一步應(yīng)當(dāng)以縣域?yàn)橹黧w的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，卻既是國(guó)際分工體系競(jìng)爭(zhēng)分工和既有市場(chǎng)化本身的結(jié)果，也是下一步國(guó)家應(yīng)當(dāng)著力的方向。

大型城市群人口、資金、經(jīng)濟(jì)密度高，單位面積產(chǎn)出大，既是人才集聚、智力資源最豐富的地方，也是最有活力的地方。楊保軍在研究中發(fā)現(xiàn)，在全球競(jìng)爭(zhēng)格局中，任何一個(gè)地方的發(fā)明創(chuàng)造和革新，基本上都是從大型城市群中創(chuàng)造出來(lái)。中國(guó)自加入WTO以來(lái)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作使得中國(guó)的京津、珠三角、長(zhǎng)三角等城市集群效應(yīng)越發(fā)明顯。因此，大城市的擴(kuò)張是必然趨勢(shì)，中央政府應(yīng)充分利用這些優(yōu)勢(shì)，使上述地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮其集聚效應(yīng)和城市帶動(dòng)功能。

“產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚，才能有城市的集聚，產(chǎn)業(yè)都沒(méi)有，都是一些房地產(chǎn)商炒作的概念，把房子推銷(xiāo)出去、賣(mài)出去，成本就轉(zhuǎn)嫁到銀行和老百姓了。有多大產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的能量，你才能支撐多大的城市。”廣東省廣州市增城國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任、增城市委常委劉棕會(huì)也如此判斷。他反對(duì)不論條件地發(fā)展一窩蜂式的城市化，“寧可慢一點(diǎn)，做對(duì)的事情”。

劉棕會(huì)任職的增城國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和增城市，作為與廣州市功能互補(bǔ)的一個(gè)配套衛(wèi)星城市而存在，在其北部注重生態(tài)型建設(shè)，保留了青山綠水、溫泉瀑布，成為珠三角的翡翠；而在增城中部，則承擔(dān)起了為珠三角地區(qū)輸送勞動(dòng)技術(shù)人才的任務(wù)。

劉棕會(huì)現(xiàn)在主推的園區(qū)項(xiàng)目之一，是增城中部建立的職教城。他認(rèn)為，現(xiàn)在的珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)型形升級(jí)的一個(gè)必要前提，是勞動(dòng)大軍要脫胎換骨。所以干脆園區(qū)自己搞職業(yè)教育培訓(xùn)。第一批已有職業(yè)院校31所入駐。這可以為珠三角提供源源不斷的技術(shù)服務(wù)，同時(shí)也為園區(qū)招商提供了極大的便利。

“國(guó)家發(fā)展到現(xiàn)在，投資邊際效益在遞減，所以下一步必須是創(chuàng)新推動(dòng)。創(chuàng)新來(lái)源于兩塊，一是制度創(chuàng)新，一是技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新需要人才，中小城市沒(méi)有多少人才。全球競(jìng)爭(zhēng)格局下，一個(gè)國(guó)家和另一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)單元就改成城市群了，或者說(shuō)包含以核心城市為核心的周邊地區(qū)?！睏畋＼娬f(shuō)，從國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的角度，也必須重視大城市發(fā)展戰(zhàn)略。

除了大城市集群發(fā)展戰(zhàn)略外，以縣域?yàn)楹诵牡闹行〕擎?zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，也受到了眾多研究者的認(rèn)可。

楊保軍在研究中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的打工人群有2.6億人，這其中，50歲以上的打工者中，有80%的人有意愿返鄉(xiāng)。但是這些人群并不返回原來(lái)的村莊，而是大多將打工的錢(qián)攢下來(lái)，在縣城買(mǎi)房，或者投資設(shè)廠、開(kāi)店鋪。他所在的家鄉(xiāng)江西吉水縣，縣城房屋的平均價(jià)格在每平方米5000元左右，甚至略高于吉水縣所屬的地級(jí)市吉安市。

巧合的是，任國(guó)剛也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的真實(shí)發(fā)展路徑，基本符合楊保軍所描述的市場(chǎng)結(jié)果。

任國(guó)剛描述了他參與的三種中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式：

一種是完全由市場(chǎng)主導(dǎo)的“浙江模式”。主要指東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，以工業(yè)化帶動(dòng)、以農(nóng)民自發(fā)為主體的、服務(wù)于工業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式。在這種較為粗放的發(fā)展模式中，工業(yè)化超前于城市化，市場(chǎng)強(qiáng)、政府弱。典型城市是浙江的溫州、義烏，廣東的順德和東莞等。在這些區(qū)域的城鎮(zhèn)化中，工業(yè)區(qū)、物流區(qū)、商貿(mào)市場(chǎng)，建設(shè)主體、運(yùn)營(yíng)主體都是村辦或者農(nóng)民自發(fā)結(jié)合的組織。而新型城鎮(zhèn)化，則是在這些已經(jīng)自發(fā)的、較為粗放的城市化基礎(chǔ)上，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化再造。

第二種就是楊保軍和劉棕會(huì)提倡的大都市周邊發(fā)展模式，這源于真實(shí)的大城市集群發(fā)展需要。如北京周邊的燕郊、固安等衛(wèi)星城市，就是由北京向外疏解一些產(chǎn)業(yè)，如汽車(chē)零配件產(chǎn)業(yè)、IT制造業(yè)的輻射和帶動(dòng)而來(lái)；增城市屬于廣州的后花園和職業(yè)培訓(xùn)基地，江蘇省的昆山和蘇州工業(yè)園，則發(fā)軔于長(zhǎng)三角都市群的集聚效應(yīng)。這些大城市群的發(fā)展，本身既是國(guó)家政策資源傾斜的結(jié)果，又與市場(chǎng)資源的自發(fā)匯聚相融合。參與市場(chǎng)的各方以利潤(rùn)為主導(dǎo)，自然是哪里有錢(qián)賺去哪里。因此，盡管對(duì)于大城市發(fā)展有很多不同聲音，但任國(guó)剛堅(jiān)持認(rèn)為，大城市的進(jìn)一步擴(kuò)張是擋不住的。

第三種，則完全屬于中西部等偏遠(yuǎn)山區(qū)的小城市，除了發(fā)展特色旅游和歷史文化項(xiàng)目以外，很難靠市場(chǎng)去發(fā)展。這一部分，應(yīng)該“政府反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)民自己造血”。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令，在8月2日舉行的“中小城市發(fā)展：新動(dòng)力、新機(jī)遇”城市發(fā)展論壇上說(shuō)，“我的建議，就是首先全國(guó)性的政策一定不要再搞了，一定要出臺(tái)針對(duì)性的，因地制宜的政策”。

他認(rèn)為，針對(duì)西部一些風(fēng)景優(yōu)美的地區(qū)，人們更需要一個(gè)“新鮮空氣，美味佳肴，青山綠水”的低碳型、綠色型小城鎮(zhèn)，最不缺的就是“工業(yè)城市、煤炭城市、石油城市”。但一則西部不可能都每個(gè)城市按照這種模式發(fā)展，二則這一部分小城鎮(zhèn)即便開(kāi)發(fā)，投資發(fā)展的錢(qián)從哪里來(lái)？

產(chǎn)權(quán)的邏輯

錢(qián)從哪里來(lái)？這也是重慶市綦江區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)趙文先思考的問(wèn)題。趙文先是中組部和團(tuán)中央第13批赴渝博士服務(wù)團(tuán)的成員之一。他此前的身份，是國(guó)家糧食局監(jiān)督檢查司副司長(zhǎng)。

曾自以為熟悉三農(nóng)的趙文先來(lái)到地方之前，認(rèn)為中央政府部門(mén)的決策往往是對(duì)的，到了地方才發(fā)現(xiàn)，“全錯(cuò)了”，“地方實(shí)踐走在了制度變革的前頭，政策制定往往是落后的”。

面積2748平方公里、人口122萬(wàn)人的綦江區(qū)，是重慶全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和成渝城市群的組成部分之一。綦江區(qū)目前正在申報(bào)國(guó)家發(fā)改委的“新型城鎮(zhèn)化國(guó)家級(jí)中小城市綜合改革試點(diǎn)”，但目前還沒(méi)有下文。

趙文先認(rèn)為，“人的城鎮(zhèn)化，路徑怎么走”，“關(guān)鍵問(wèn)題還在土地上，土地政策必須改革”。

趙文先說(shuō)，這次城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題應(yīng)該是土地改革，是一次“以解決農(nóng)民進(jìn)城的土地收益分配問(wèn)題為結(jié)構(gòu)核心的改革”。

綦江區(qū)在過(guò)去的重慶全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)中，已有的地票設(shè)計(jì)雖然使農(nóng)村集體受益不少，但趙文先認(rèn)為改革的步子還可以邁得更大一點(diǎn)。具體說(shuō)來(lái)，綦江區(qū)申請(qǐng)中小城市綜合改革先行先試的訴求有以下幾個(gè)方面：

一、探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)到人，硬化農(nóng)民對(duì)農(nóng)地和集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村所有土地確權(quán)到人的基礎(chǔ)上，開(kāi)展“農(nóng)村承包地?fù)Q股換租增加進(jìn)城農(nóng)民保障，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)；宅基地?fù)Q房換地方，實(shí)行城鎮(zhèn)化集中居住”。

二、打通農(nóng)村建設(shè)用地到城市國(guó)有建設(shè)用地的制度通道，開(kāi)展土地利用和綜合改革試點(diǎn)，深化地票、增減掛鉤試點(diǎn)成果，“引導(dǎo)工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)使用低丘緩坡地和未利用土地，農(nóng)村土地綜合整治節(jié)約指標(biāo)實(shí)行區(qū)域內(nèi)有償調(diào)劑”。

三、探索集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)”，允許宅基地及地上房屋向集體組織以外的單位和個(gè)人有償轉(zhuǎn)讓。將集體建設(shè)用地與國(guó)有土地的地租級(jí)差收入，主要用于農(nóng)民工進(jìn)城的基本公共用品供給。

在綦江區(qū)的這番產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)中，農(nóng)民分享的權(quán)益，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此前未硬化之前的設(shè)計(jì)。而城市政府，也因此獲益匪淺。最重要的是，城市政府可以拿到農(nóng)民手中的建設(shè)用地，直接在管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)行調(diào)劑。

而據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，重慶市此前城市設(shè)施投入巨大的一個(gè)主要原因之一，就是各個(gè)區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)，可以調(diào)劑到主城區(qū)使用。由于主城區(qū)的土地溢價(jià)比非主城區(qū)高，所以重慶市政府獲益巨大。

綦江區(qū)之所以想出如此創(chuàng)新，與受到的土地指標(biāo)約束有關(guān)?！暗谝粋€(gè)是政府沒(méi)錢(qián)去拆遷，拆遷一畝的成本大概是35萬(wàn)元，政府沒(méi)錢(qián)拆遷，地供不上去；第二個(gè)就是土地利用規(guī)劃的指標(biāo)已經(jīng)沒(méi)有多少了，這也就把地方政府困住了?！壁w文先說(shuō)。

早在重慶申請(qǐng)之前，成都的蛟龍工業(yè)港工業(yè)園區(qū)、江蘇省昆山市就已經(jīng)開(kāi)始了“租用”農(nóng)地進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)等的諸多嘗試。浙江省的嘉興市，2008年啟動(dòng)了以增減掛鉤為核心的“兩分兩換”（宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股換租換保障、以宅基地?fù)Q錢(qián)換房換地方）試點(diǎn)，寧波市也開(kāi)展了土地?fù)Q股試驗(yàn)。這些試點(diǎn)，與重慶綦江區(qū)的改革想法多有異曲同工之處。

產(chǎn)權(quán)安排決定著收入及財(cái)富歸屬。中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地，分為集體農(nóng)地和集體建設(shè)用地兩種。要想成為城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地，兩者都須經(jīng)國(guó)家征用，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。這種殘缺的產(chǎn)權(quán)，使得農(nóng)民在獲取城市化的收益中份額占比較小，而城市政府獲取份額較大。

但成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)中，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)行的確權(quán)和更多硬化措施，帶來(lái)的是農(nóng)民更多分享了城市化的收益。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組對(duì)成都試驗(yàn)的研究中發(fā)現(xiàn)，2003年-2008年間，全國(guó)各直轄市與省會(huì)城市城鄉(xiāng)收入差距變動(dòng)趨勢(shì)中，1000萬(wàn)人口以上的特大城市，更難縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

五年之內(nèi)，五個(gè)超過(guò)1000萬(wàn)人口的特大城市中，北京、上海、天津三個(gè)城市的城鄉(xiāng)居民收入差距都有擴(kuò)大，而只有開(kāi)展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)驗(yàn)的成都和重慶兩地，在縮小中。重慶由3.654下降到3.482，成都由2.637下降到2.614。

盡管如此，這樣的產(chǎn)權(quán)硬化，仍難盡善盡美。

制度和產(chǎn)權(quán)的改變，導(dǎo)源于現(xiàn)實(shí)需求的刺激和緊張。2013年8月發(fā)生在山東平度的拆遷事件，其實(shí)是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)硬化需求與政府的級(jí)差地租收益之間的一種博弈。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出，近年來(lái)，每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至10余萬(wàn)起。而其中，因征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右。

而一位接近國(guó)土資源部的人士稱，國(guó)土資源部在2013年制定的“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范”“開(kāi)展農(nóng)村宅基地試點(diǎn)”等改革工作，在“人的城鎮(zhèn)化”方面多有著力。

當(dāng)《財(cái)經(jīng)》記者問(wèn)趙文先，為何農(nóng)民不能直接在集體建設(shè)用地上蓋商品房，或者在符合政府規(guī)劃的詳規(guī)前提下自己進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)時(shí)，趙文先搖搖頭，“我們還沒(méi)走到那一步”。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁在北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院課題組對(duì)成都實(shí)驗(yàn)進(jìn)行研究形成的《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)》報(bào)告中指出，“農(nóng)民問(wèn)題的根本解決離不開(kāi)城鎮(zhèn)化加速，可在征地基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化，卻又不斷地侵害著農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收入。這是一個(gè)棘手的，歷史性的兩難挑戰(zhàn)?！?/p>

而解決的方案，無(wú)非是“還權(quán)賦能”，“積極尋找增加農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化收益的實(shí)際途經(jīng)”，加大政府征地所得對(duì)農(nóng)民的返還，可謂其徑之一。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，十八屆三中全會(huì)后啟動(dòng)的土地管理制度改革有可能包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，“縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”等內(nèi)容。

但在現(xiàn)有制度與現(xiàn)實(shí)的雙重約束下，農(nóng)民做為直接產(chǎn)權(quán)人和受益人的集體建設(shè)用地想不經(jīng)征用就直接入市，看起來(lái)仍然會(huì)受到大多數(shù)城市政府的繼續(xù)抵制。但現(xiàn)實(shí)中，也會(huì)有更多像重慶綦江區(qū)這樣的地方愿意在博弈中尋求妥協(xié)和讓渡利益，并在產(chǎn)權(quán)安排實(shí)踐中，做出平衡各方的種種努力和突破。