改革開放以來，中國農村的資本、人力、土地三要素一直在大量流出。在此背景下，如何維持農村基本的社會秩序，已成多年未解難題。

此前官方的解決思路主要有兩條：一為依靠國家和城市向農村輸入資源，一為依靠農民自身進行專業(yè)合作。但以此為基礎的各種嘗試，均未見到明顯成效。其間，一種探索綜合農協(xié)體系建設、從根本上解決上述難題的新思路，近年來正逐漸被官學兩界更多的人所關注。

這一體系在20世紀初誕生于日本，并迅速在韓國和中國臺灣得到全面推廣。這一組織兼具合作金融、農產(chǎn)品供銷、加工、農機推廣、社會服務等綜合性職能，全稱叫做農業(yè)協(xié)同組合，簡稱農協(xié)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層農協(xié)被稱為綜合農協(xié)。

基層農協(xié)因為其綜合性，既給農民帶去了經(jīng)濟利益、改善了農村的公共服務，又有效地維持了農村社會秩序的穩(wěn)定。正因如此，在這些國家和地區(qū)，基層的綜合農協(xié)既是農民的基本組織形式，也成為承接國家戰(zhàn)略和政策的具體載體。

所以，不少支持者認為，與歐美由大農戶組織專業(yè)農協(xié)私法社團經(jīng)驗相比，東亞日韓等國由國家支持小農戶組織綜合農協(xié)的公法性質的社團，似乎更能為目前的中國農村改革提供鏡鑒。

但因基本國情、經(jīng)濟結構和時代的不同，中國應在何種程度上吸取日韓等國的綜合農協(xié)經(jīng)驗？以此為框架，重組鄉(xiāng)村治理結構是否有可能？在此過程中將面臨何種困難、可采取何種應對之策？

為此，《財經(jīng)》記者專訪了多年來研究及推動綜合農協(xié)發(fā)展的中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團。她對上述問題，給出了自己源于實踐和觀察的判斷。

概念應脫敏

《財經(jīng)》：“綜合農協(xié)”目前好像仍然是一個“敏感詞”？

楊團：現(xiàn)在很多人把綜合性合作社誤認為是綜合農協(xié)，實際上他們并沒弄懂其中的含義。前者是針對專業(yè)性合作社的，例如合作社不僅有專業(yè)農產(chǎn)品的運銷，還可以發(fā)展合作金融或稱合作社信用，就是說在經(jīng)濟事業(yè)上可以突破專業(yè)，走綜合的路。不過，綜合性合作社還是經(jīng)濟合作社，沒有將為成員提供的社會服務也納入進去。

綜合農協(xié)是不是敏感詞，與人們怎么看中國農民合作組織的歷史有關。很多人把農協(xié)與農會等同了起來。大陸的農會是上世紀30年代國共兩黨合作時對農民組織的稱呼，當時的農會不是發(fā)展經(jīng)濟而是搞政治的，是打土豪分田地的?？墒?，國民黨到了臺灣島以后，他們發(fā)現(xiàn)過去大陸的經(jīng)驗，即“合作社經(jīng)濟、農會政治”不適合臺灣當時的發(fā)展需要，還是日本的綜合農協(xié)比較好，所以就將曾經(jīng)分為合作社與農會的兩個組織合并，還是以臺灣農會這樣的稱謂來替代農協(xié)。

所以，我以為一些人認為綜合農協(xié)敏感是將它等同于農會了。我看過習近平總書記2001年的博士論文，他在文中就專門講到了日本農協(xié)，可見他對這個問題是早有認識的。

《財經(jīng)》：那為何這一制度多年來在中國一直沒有得到推廣？

楊團：首先，除了不少中下級官員把農協(xié)當作當年的政治性農會，一談農會就“談虎色變”外，還有一個重要的原因是法律限制。國家頒發(fā)的《村委會組織法》規(guī)定，村委會是負責村莊的公益事務的，而綜合農協(xié)要為成員提供社區(qū)公共服務，后者的功能沒有法律依據(jù)。

有意思的是，歷史上的中國農村組織曾經(jīng)是經(jīng)濟和社會一體的，大家記憶猶新的是人民公社，赤腳醫(yī)生就是人民公社時期創(chuàng)造的社區(qū)衛(wèi)生公共服務的制度。改革開放之后，經(jīng)濟和社會統(tǒng)一于一個組織的概念被瓦解了，經(jīng)濟與社會分開了。1988年要出臺《村委會組織法》時，要求村委會依法管理農村的公共事務和公益服務。不過，農民的經(jīng)濟事務還是個人管個人，沒有組織。

為適應這種需求，2006年又出臺了《農民專業(yè)合作社法》，經(jīng)濟服務歸專業(yè)合作社管。結果從1978年到2006年，幾乎30年，我們完成了農村的經(jīng)濟與社會服務從一體化到分立的組織體制轉變。中國農村的基層組織被分成了兩塊：經(jīng)濟事業(yè)與經(jīng)濟服務屬專業(yè)合作社管，社會事業(yè)與公共服務屬村委會管。這種體制歷經(jīng)多年，已經(jīng)固化。

《財經(jīng)》：這種體制非常棘手，各有一些解決不了的問題，又結合不起來。

楊團：困難就在這里。人民公社時期鄉(xiāng)村想搞些社會文化，還有一些自有資金。但在合作社、村委會體制分立后，前者成員可能只有20個村民是社員，但參加村莊活動的村民可能有200個，前者如果不愿意把錢拿出來幫助村里搞活動，后者沒錢就什么都干不了。從這里就可以看出綜合農協(xié)的優(yōu)勢：日韓等國的綜合農協(xié)，成員全都占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村村民總數(shù)的90%以上，基本全覆蓋了。所以綜合農協(xié)為成員服務也就是為全體農民服務，起碼在成員組成上，和村委會并沒有產(chǎn)生矛盾。

《財經(jīng)》：中國打破了人民公社體制之后，建立了一套同樣效率不高的分立基層組織形式，如果要建立綜合性、高效率的新型農村基層組織，方向是什么？

楊團：方向很清楚，就是綜合性農民合作組織或稱綜合農協(xié)。在臺灣，也有行政村，但只有一個村長，是個年紀比較大、德高望重的老好人。村里所有事務，都由村干事——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派來的公務員統(tǒng)籌。村長說算賬，這個干事就算賬；說要項目，就幫助上報和爭取項目。村里的修路搭橋等本村的公共事務，一般都通過這種形式由上級政府核查后提供，而另外一部分會突破村級界限的公共事務，例如老年人的養(yǎng)老金，婦女、兒童的教育活動，鄉(xiāng)里的文化娛樂，則都是由綜合農協(xié)來實現(xiàn)。因為法律規(guī)定綜合農協(xié)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個（這有點像我們人民公社的體制），所以凡是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模來做更有效率的公共服務，政府自然支持綜合農協(xié)來做。村子和綜合農協(xié)所做的公共服務內容是分層的、平行的，互相不會打架。

吸收日韓經(jīng)驗

《財經(jīng)》：在日韓等國農村，綜合農協(xié)起什么樣的作用？

楊團：日韓綜合農協(xié)基本上有三大塊事業(yè)：第一是金融事業(yè)；第二是經(jīng)營事業(yè)；第三是推廣事業(yè)。在此基礎之上，它們的綜合農協(xié)已形成了從基層到中央的體系，日本原先的時候有四級組織，撤并為三級組織，韓國現(xiàn)在撤并為中央和地方兩級農協(xié)。

《財經(jīng)》：合作性金融在整個綜合農協(xié)中的地位是什么？

楊團：日韓的基層農協(xié)信用部可以無限單獨注冊，不過直接歸中央政府部門專設的農協(xié)金融體系管理部門管理。它的功能相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行。農村人口比城市稀疏，給農民放貸成本又高，沒有哪個商業(yè)銀行愿意做農民的信貸生意。所以政府交給綜合農協(xié)辦理，不僅管理會員的信貸業(yè)務，也管理當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或者地區(qū)政府的銀行業(yè)務。農協(xié)中央部門全都設有農協(xié)銀行，起調節(jié)頭寸、支持基層信用部，壯大農協(xié)金融資本的作用。為支持農協(xié)信用部的這套體系，中央政府曾在過去的幾十年間，要求在農村地域范圍內其他各種銀行都靠邊站，只讓農協(xié)辦銀行業(yè)務。后來才在農村地區(qū)逐漸放開商業(yè)金融。

《財經(jīng)》：這種情況下，日韓農村的商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融是什么關系？

楊團：以日本的經(jīng)驗來看，這三者各自分開。前兩者完全是兩種性質，而政策性金融和合作性金融的關系，主要看中央政府的態(tài)度。它比較偏向于幫助綜合農協(xié)的合作性金融，對信用部給農民的貸款進行貼息，使農戶能夠通過綜合農協(xié)信用部借到低息貸款。所以在綜合農協(xié)這個領域，政策性金融是幫助合作性金融的。

《財經(jīng)》：你是不是想說，除了行政體制之外，目前中國的農村金融體系安排，也是其難以推行綜合農協(xié)的一個大障礙？

楊團：中國農村金融目前的問題是，這三塊金融都存在并且混雜在一起。其中，合作性金融的規(guī)模太小，多個部門同時插手做，規(guī)范不一，甚至有的根本談不上規(guī)范。政府要扶持，說實話也分不清楚到底該扶持誰不該扶持誰。如果這種混亂狀態(tài)下硬要用政策性金融補合作金融，其結果很可能便宜了那些大戶、公司，真正的合作組織反而拿不到。所以，假如目前的混亂狀態(tài)不進行整治，不讓合作社變成真正的合作社，不僅僅是合作金融沒法持續(xù)和健康發(fā)展，其他的各種事業(yè)可能做出來都不見得名副其實。那么，即使試點綜合農協(xié)，如果沒有大決心，沒有明確的目標和要求，以及非常必要的規(guī)范，也有可能只是個虛名而已。

《財經(jīng)》：韓國是從上世紀50年代開始制定實施綜合農協(xié)法規(guī)，它當時的基礎是什么？

楊團：韓國當時也是經(jīng)濟基礎不發(fā)達。但它發(fā)展綜合農協(xié)的時候，比現(xiàn)在的中國有兩個優(yōu)勢：一是各個小合作社之間的能力懸殊不大，農民之間的收入懸殊不大；其次，它并沒有出現(xiàn)今天我們的這種合作社大部分都是由大戶和公司壟斷的現(xiàn)象。韓國農協(xié)法出臺以后，大家都是在比較平等的情況下，先合并合作社，再組建綜合農協(xié)。在這個過程中，阻力是比較小的。

除此之外，在準備建設綜合農協(xié)時，韓國曾有過三點重要的爭論：一是靠農民自愿自下而上地組織，還是政府主導自上而下？二是利用原有農民組合，還是成立新組織？三是設立專業(yè)的農業(yè)協(xié)會組織體系，還是兼具多業(yè)的綜合農協(xié)組織體系？爭論的結果，是全部采用了后者。

《財經(jīng)》：當時的韓國有基層的行政組織嗎？

楊團：有。它當時也有村這一級的建制，但國家的掌控能力并沒有那么強。比如村委會完全由自己組建，不需要法律。它的政府大多在縣一級，基本不下村。而我們從新中國成立之后，不但建設了鄉(xiāng)級政權，而且也逐漸將村莊一級控制起來了。

改革多重路徑

《財經(jīng)》：綜合農協(xié)想要在中國獲得發(fā)展，有哪些途徑？

楊團：在中國目前的歷史背景下，要以綜合農協(xié)為框架對農村基層進行組織化重構，有很多困難。最終以什么樣的方式走過去，不太好預料。從境外經(jīng)驗和國情出發(fā)，我以為從大方向上講有三條道路：

第一條路是直接立法，成立中央農協(xié)，政府給予全力支持。這條路最徹底、速度最快，但觸犯利益集團的力度也最大，因此是最難的路。韓國在上世紀60年代走的就是這樣一條路：1957年韓國設立農協(xié)法，當時沒什么實際效果，下面的合作組織還是又小又散亂，1961年樸正熙上臺，重新制定了農協(xié)法，采取了為農協(xié)中央會贈予其國有資本的方式，把韓國農業(yè)銀行系統(tǒng)一鍋端送給了農協(xié)，農業(yè)銀行的利潤全部歸農協(xié)所有，等于農業(yè)銀行不姓“國”，而被農協(xié)共同體化了。自此之后，韓國農協(xié)有了自有資本，發(fā)展就快起來了。

有意思的是，2002年，韓國政府又向農協(xié)提出，你們長大了，不可以再依靠農協(xié)銀行了，這樣你們的贏利結構太向金融傾斜了，要求農協(xié)銀行從農協(xié)系統(tǒng)再分離出來獨立，這件事情經(jīng)過政府和農協(xié)中央會十年的談判，2012年3月，終于在政府接受農協(xié)的若干條件的前提下，農協(xié)銀行終于從農協(xié)中央會中分離出來。

第二條路，臺灣地區(qū)多年前已經(jīng)走過了。就是以農復會（現(xiàn)在的農委會）為整體，統(tǒng)一政府各個涉農相關部門的權力。不管是經(jīng)濟社會還是文化功能，全部歸屬農復會一個部門管轄，它在臺灣相當于第二行政院（大陸為國務院），權力特別大。

在中國大陸，這相當于進行農業(yè)大部制改革，把水利、土地甚至金融以及農民保障等所有涉農領域都放到大農業(yè)部里面去。這條路也非常難做到。

第三條路就是“農村包圍城市”，從基層逐漸做起，做到一定程度之后，再行立法。走這條道路可以學習當年蛇口模式的經(jīng)驗，選擇一些地區(qū)作為試點的“飛地”，讓綜合農協(xié)有一個相對自由發(fā)展的空間。當然這種做法不能只做一兩個，需要有足夠多的數(shù)量，不然實現(xiàn)不了農村包圍城市。