中國的政府經(jīng)營土地制度，是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中逐步形成的，有其歷史的原因。

上世紀80年代中后期成立國家土地管理局，負責統(tǒng)管全國城鄉(xiāng)地政，一方面加大耕地保護的力度，另一方面在城市逐步推行有償使用土地的改革。但國土局作為副部級機構(gòu)，權(quán)威不夠。在長期計劃經(jīng)濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門不買國土局的賬，不愿實行有償用地制度，改革進展緩慢。

盡管當時已有研究提出，應(yīng)該把土地管理職能與土地經(jīng)營職能分設(shè)，但那還只是少數(shù)人基于理論分析得出的認識，而現(xiàn)實中的主要矛盾，則是如何推進國有土地有償使用制度改革。

在這種情況下，凡試驗或?qū)嵤﹪型恋赜袃斒褂弥贫雀母锏牡胤?，都順理成章地由土地管理部門承擔起國有土地的經(jīng)營職能，集“裁判員”（管理）與“運動員”（經(jīng)營）于一身，可以說是一種歷史的必然選擇。

1998年政府機構(gòu)改革，成立了國土資源部，土地管理升格了，各地方換屆后新上來的領(lǐng)導干部，多沒有計劃經(jīng)濟時期無償用地的歷史包袱，城市土地有償使用制度才在全國全面推開。政府經(jīng)營土地的局面也隨之全面形成，有關(guān)職能也越來越強化，并且導致土地出讓收入，在地方政府收入中的地位越來越突出，越來越重要，形成所謂第二財政即土地財政，后來又產(chǎn)生了政府以土地抵押的所謂土地金融。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英等人的研究，東部城市建設(shè)的資金構(gòu)成中，土地出讓收入約占30%，土地抵押融資約占60%；中西部的城市建設(shè)資金，土地出讓收入約占20%，土地收益權(quán)質(zhì)押融資約占70%。

需要特別指出的是，政府經(jīng)營土地制度和土地財政、土地金融之所以不斷強化，與分稅制改革后財稅體制的變化，與干部選拔任用標準的導向，與金融體制、投資體制、規(guī)劃體制乃至區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，都有密切關(guān)系。

例如，我國各城市的供地結(jié)構(gòu)，大體上40%是基礎(chǔ)性、公益性用地，30%為工業(yè)用地，30%為經(jīng)營性用地?；A(chǔ)性、公益性用地，政府要投入并且很難收回；工業(yè)用地，為了招商引資的需要，各地普遍低價供地，有的連成本都收不回來；剩下的30%經(jīng)營性用地的“招、拍、掛”，是土地財政的主要來源，政府要用這筆收入來平衡基礎(chǔ)公益用地和工業(yè)用地的虧空，還要盡可能多積聚一些建設(shè)資金。土地財政不能滿足需要，就用土地抵押融資?？梢?，地方政府過于依賴土地財政和土地金融，在很大程度上也是迫于無奈。

在中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府經(jīng)營土地對于城市土地市場化改革，曾經(jīng)發(fā)揮過正面的推動作用；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中，政府經(jīng)營土地也有積極的貢獻。

根據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國每年的土地出讓收入，2005年為0.59萬億元，2010年增加到2.94萬億元，為當年地方本級預算內(nèi)財稅收入的72.4%（參見表1）。2010年的土地出讓收入中，純收益約1.22萬億元，直接用于城市建設(shè)的支出7532億元，占純收益的61.7%。但是隨著歷史的演進，政府經(jīng)營土地制度的弊端日益突顯，已經(jīng)成為阻礙科學發(fā)展的一個主要制度障礙。

政府經(jīng)營土地之弊

第一，政府經(jīng)營土地，是保護耕地的國策和集約利用存量土地的方針不能得到落實的最主要原因。

保護耕地作為國策，提出多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但耕地并沒有保護住，各地方的城市建設(shè)，走的均是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經(jīng)營土地的制度，使地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設(shè)所需資金。征地多、賣地多的地方，“發(fā)展”就快，已是公開的秘密。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發(fā)展，實際上，這是政府經(jīng)營土地制度規(guī)范下的必然結(jié)果。

這種靠大量消耗資源的發(fā)展路子，與中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的精神是背道而馳的。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護耕地、節(jié)約集約利用資源，這也只能是一句空洞的口號，說說而已。多年以來，土地管理戰(zhàn)線的干部、職工為保護耕地付出極大努力，做了大量工作，但由于制度不改，再努力也沒有用，結(jié)果是無力回天。

與此相應(yīng)，多年來國家為保護耕地向土地管理投入的大量財政資金，大多是白白浪費了，沒有取得什么實質(zhì)的效果。我國土地管理的成本之高，世界少有，效果卻不彰，個中原因值得認真反思。

第二，政府經(jīng)營土地，導致與民爭利，是社會分配不公的重要原因。

允許政府經(jīng)營土地，客觀上形成了政府與民爭利的局面。面對強勢政府，民眾處于弱勢地位，合法權(quán)益很難得到保證。

在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民最大的財產(chǎn)，就是相關(guān)的土地權(quán)利。但現(xiàn)行征地制度卻使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)不能實現(xiàn)。導致做這樣的制度安排的根本原因，就是政府經(jīng)營土地與民爭利，為了政府的資金需求，就要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利嚴加限制。這樣，農(nóng)民在社會分配關(guān)系中的弱勢地位，也就不可能得到根本改變。

政府經(jīng)營土地，使城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用地用于開發(fā)房地產(chǎn)，使開發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴重的民生和社會問題。盡管近年來政府加大了保障性住房的建設(shè)力度，但恐怕也難以扭轉(zhuǎn)局面。因為保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建設(shè)所需的資金，相當部分還是政府賣地的收入。其結(jié)果，反而會加劇原本已經(jīng)存在的矛盾。

早在本世紀初，中央就提出了調(diào)整國民收入分配格局的戰(zhàn)略任務(wù)，近十幾年來逐步加大了收入分配制度改革的力度，但國民收入分配的格局還是沒有根本改變，政府收入占GDP的比重始終偏高，這與政府經(jīng)營土地制度有直接關(guān)系。盡管我國稅收收入占GDP的比重并不高，但加上稅收以外的收入，則占GDP的將近35%，甚或更高。政府的非稅收入中，土地出讓收入占大頭，2009年的土地出讓收入約占當年GDP的5%，2010年則高達7.3%。政府的收入過高，嚴重抑制了居民收入的正常增長，導致消費需求不足。上世紀80年代初，我國消費率曾達62%，之后呈下降趨勢，2005年降為52%，其中政府消費占14%，居民消費僅為38%。到2008年，居民消費降為35.3%，2010年進一步降為33.8%。

第三，土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。

政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應(yīng)。因此，政府用土地財政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當?shù)慕鹑陲L險。表1為土地出讓收入占地方財政收入比重的變化情況，反映了地方政府對經(jīng)營土地的依賴程度。

政府用土地向金融機構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。

目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有學者研究，其規(guī)模2009年已達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。導致這種局面的根源，是政府經(jīng)營土地的制度，制度不改，這種局面仍會呈加劇之勢，難免有一天會發(fā)生類似美歐那樣的債務(wù)、金融危機。

第四，政府經(jīng)營土地，導致政府行為扭曲、失控。

我國經(jīng)濟體制改革的目標取向，是建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制。在市場經(jīng)濟中，政府的職能主要是調(diào)節(jié)、監(jiān)督、管理與服務(wù)。就是說，政府的主要角色應(yīng)當是“裁判員”。但是，政府經(jīng)營土地的制度，客觀上使政府又成了“運動員”。

這種制度安排的弊端，一是市場秩序混亂、不透明；二是為那些熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供了方便，助長了腐敗行為的滋生；三是使企業(yè)行為也發(fā)生扭曲，不少企業(yè)或自覺或被迫與政府官員套近乎、拉關(guān)系，甚至違法行賄。長此下去，企業(yè)之間也不能平等競爭，完善的市場經(jīng)濟體制很難真正建立。

政府經(jīng)營土地制度，使不同層級政府的職能發(fā)生錯位，降低了行政管理效率。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不論層級大小，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經(jīng)營。當經(jīng)營與管理發(fā)生矛盾時，由于經(jīng)營利益涉及地方發(fā)展，必然導致管理服從經(jīng)營，而不是相反。我國與西方國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，有很大的不同，西方國家主要是政府調(diào)控企業(yè)和個人，而我國則更多是中央政府調(diào)控地方政府。其原因之一，即在于此。

政府經(jīng)營土地制度，還使社會對政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。

例如，近十幾年我國城市的建設(shè)與發(fā)展，取得了偉大成績，同時也存在不容忽視的問題。其中一個突出的問題是“樓堂館所”風起云涌，嚴重脫離中國作為發(fā)展中國家的實際?！皹翘灭^所”中最為搶眼的，又是政府辦公樓的建設(shè)。走遍中國大地，不管是沿海發(fā)達地區(qū)，還是中西部落后地區(qū)，普遍都可以看到，位置最好、最氣派、最豪華的建筑，不是學校、醫(yī)院，而是政府辦公大樓。圍繞著政府辦公樓的大廣場、大馬路、大花園等，也已比比皆是。

從表2可以看出，近十余年，我國各項固定資產(chǎn)投資中，辦公樓的投資不斷加速，已經(jīng)超過了房地產(chǎn)業(yè)的投資增速。

2011年全社會固定資產(chǎn)投資增速為23.6%，房地產(chǎn)業(yè)投資增速為27.9%，而辦公樓投資增速為40.7%。根據(jù)表2的資料粗算，十余年間全國沉淀在辦公樓建設(shè)的資金已超過1.2萬億元。實際上，許多辦公樓投資并未納入相關(guān)統(tǒng)計，因此真實的建設(shè)規(guī)?？赡苓€要大。

與此相應(yīng)的是，許多地方政府工作人員的辦公用房、辦公條件的配備，已經(jīng)處于失控狀態(tài)。公務(wù)員隊伍的工作、生活條件，應(yīng)當隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步改善，但也必須加以節(jié)制，不應(yīng)高于群眾的一般水平?，F(xiàn)在許多地方卻是毫無節(jié)制，隨心所欲、為所欲為，其所體現(xiàn)的執(zhí)政理念，與黨章所要求的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，相差十萬八千里。

為什么會出現(xiàn)這樣的問題，并且沒有引起應(yīng)有的重視？一個重要的原因是這些辦公樓建設(shè)使用的不是財政撥款，而是地方政府或部門自籌的資金。這些資金絕大部分來自于土地財政和土地金融，來自于政府經(jīng)營土地的制度。由于不是財政撥款，有關(guān)上級的財政、投資、土地、建設(shè)、審計、機關(guān)事務(wù)等管理部門都疏于管理，助長了下級政府行為的失控和不正之風的漫延。

客觀地看，在允許政府經(jīng)營土地的制度下，地方獲取土地收益的具體途徑和辦法很多，上級黨委和政府監(jiān)管起來確實十分困難。

根本的解決辦法，是改革政府經(jīng)營土地的制度。還應(yīng)指出，這個問題蔓延之廣，已不是單純的經(jīng)濟問題了，而成為嚴肅的政治問題。中國政府辦公樓的豪華氣派，已經(jīng)堪稱世界之最，但現(xiàn)在一些地方以原有的辦公樓已經(jīng)“落伍”“不能滿足需要”為由，正在進行第二輪甚至第三輪行政中心的建設(shè)。這樣攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政權(quán)的代表性，應(yīng)當引起各有關(guān)方面的高度重視。

政府經(jīng)營土地的制度，與中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略方針，與保護耕地和自然資源，促進社會公平、改善民生、防范金融風險、完善社會主義市場經(jīng)濟體制等諸多方面的重大戰(zhàn)略部署，都存在內(nèi)在的矛盾，阻礙著中央方針和任務(wù)的貫徹落實。因此，應(yīng)當著手對這一制度進行改革，不宜再拖下去了。

改革勢在必行

改革政府經(jīng)營土地制度，地方的經(jīng)濟建設(shè)還能不能發(fā)展，建設(shè)資金有沒有保證？這是懷疑論者所擔心的主要問題。其實，基層的探索與地方的改革實踐，已經(jīng)回答了這個問題。

北京郊區(qū)的鄭各莊村地處城市化地區(qū)，他們利用土地資產(chǎn)大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，自主參與工業(yè)化、城市化進程。這個1000多農(nóng)村人口的村莊，不僅走上了共同富裕之路，還吸引了幾萬外來人口在此工作、學習、生活。全村每年向國家交的稅收將近3億元。該村投資23億元建成的“溫都水城”，已是北京人休閑度假的知名品牌。他們還向村外周邊的道路、管線等基礎(chǔ)設(shè)施投資3億元，改善了整個地區(qū)的發(fā)展環(huán)境。

這種投資，按說應(yīng)該是政府的責任，但鄭各莊主動承擔了。他們還在國家統(tǒng)一安排下，承擔海外投資任務(wù)。2008年北京奧運會期間，鄭各莊還被指定為美國、意大利等八個外國體育代表團的集訓基地。類似鄭各莊這樣的例子，北京乃至全國還有不少。

廣東的“三舊”改造和北京的50個“城中村”改造，提高了土地利用強度，改善了城市面貌，提升了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大了就業(yè)，富裕了老百姓，同時也解決了建設(shè)資金從哪里來的問題。“三舊”改造所需資金3300多億元，約70%來自社會；50個“城中村”改造安排資金2000億元，也吸引了大量社會投資，而且農(nóng)村集體和農(nóng)民成了拆遷改造建設(shè)的主體，承擔了60%的建設(shè)任務(wù)。政府的職能也發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再充當“運動員”，而是專司“裁判員”之責，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理和服務(wù)。

以上案例，充分說明了“小河有水大河滿”的道理。只要人民富裕了，利益關(guān)系協(xié)調(diào)好了，建設(shè)資金是不成問題的問題。

改革政府經(jīng)營土地制度，會不會使有些農(nóng)民暴富，產(chǎn)生新的分配不公，會不會給耕地保護增加新的難度？這也是懷疑論者所擔心的問題。實事求是地說，這些擔心確實可能發(fā)生，但問題應(yīng)該并不難解決。

對于可能產(chǎn)生的新的分配不公，可以用稅收的手段加以調(diào)節(jié)。例如，對個人得到的超過一定額度以上的征地補償費，應(yīng)征收個人收入所得稅；對于進入市場流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，應(yīng)開征土地財產(chǎn)稅（不動產(chǎn)稅、物業(yè)稅）等等。既可以調(diào)節(jié)分配收入，又可以充實政府的財政。特別是存量建設(shè)用地面廣、量大，可以集小稅為大稅源。西方發(fā)達國家的地方財政，就主要依靠不動產(chǎn)稅。開征這一稅種，還有利于促進存量土地的集約利用。

允許集體建設(shè)用地進入市場，可能會有一些基層干部和農(nóng)民受利益驅(qū)動，擅自將農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。但與政府經(jīng)營土地制度導致的耕地流失相比，后者的問題要嚴重得多。

現(xiàn)在，地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設(shè)所需資金。不斷外延擴張的結(jié)果，耕地怎么可能保護得住？這是制度性矛盾，靠制度自身根本無法解決。如果經(jīng)過改革，政府不再經(jīng)營土地，就可以騰出大量精力加強管理，少數(shù)干部和農(nóng)民的問題應(yīng)該不難解決。如果能夠?qū)嵭邪l(fā)展權(quán)制度，平衡好發(fā)展地區(qū)與限制發(fā)展地區(qū)的利益關(guān)系，更會調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性。

總之，政府經(jīng)營土地制度已經(jīng)難以為繼，改革這一制度，會為經(jīng)濟社會的發(fā)展，開辟更加廣闊的天地。