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        去“土地財(cái)政”乃抑房?jī)r(jià)之本

        2013-12-29 00:00:00關(guān)志雄
        財(cái)經(jīng) 2013年25期

        為抑制住宅銷售價(jià)格的上漲,中國(guó)政府自2010年以后,推出了一系列以抑制需求為中心的政策,但都只治標(biāo)不治本,要根治就必須改革現(xiàn)有的土地制度,增加土地供給。

        房地產(chǎn)泡沫重現(xiàn)

        中國(guó)在雷曼危機(jī)之后受寬松貨幣政策的影響,主要城市的住宅銷售價(jià)格急速上升,房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了泡沫,在沿海大城市這一現(xiàn)象尤為顯著。2011年北京和上海的標(biāo)準(zhǔn)住宅(70平方米)的銷售價(jià)格分別上升為家庭年平均收入的22.3倍和15.9倍,大大高于日本東京的10倍。其結(jié)果導(dǎo)致普通民眾離自己的買房夢(mèng)越來越遠(yuǎn),不滿情緒越來越多。更令人擔(dān)憂的是,如果樓市泡沫進(jìn)一步膨脹,一旦泡沫破滅,銀行業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)將遭受重創(chuàng)。

        為避免這一事態(tài)的發(fā)生,2010年后,中國(guó)政府推出并實(shí)施了一系列應(yīng)對(duì)政策,具體通過限貸、限購(gòu)、強(qiáng)化房地產(chǎn)相關(guān)稅制等措施來抑制需求,加快建設(shè)以低收入階層為對(duì)象的保障性住宅(諸如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等)來擴(kuò)大供給。同時(shí)緊縮銀根,使70個(gè)大中城市的新建住宅銷售價(jià)格同比上漲率從2012年3月起連續(xù)十個(gè)月處于負(fù)增長(zhǎng),但隨后受寬松貨幣政策重啟的影響,2013年1月起重又上升(參見圖1)。2013年7月,70個(gè)大中城市的新建住宅銷售價(jià)格同比上漲了7.1%,其中北京同比上漲18.3%,上海同比上漲16.5%,大城市的漲幅明顯增大。

        土地政策助推樓市泡沫

        房地產(chǎn)泡沫的本質(zhì)是土地泡沫。地方政府壟斷土地供應(yīng),控制土地市場(chǎng)和土地價(jià)格,禁止農(nóng)民將承包的土地自主賣給開發(fā)商,只能以“被征地”的形式低價(jià)賣給政府。

        然而,政府卻可以將從農(nóng)民手里買來的土地,通過競(jìng)拍等方式高價(jià)賣給開發(fā)商(注:中國(guó)的土地,城市為“國(guó)有”,農(nóng)村為“集體所有”,在市場(chǎng)上交易的也只是土地的“使用權(quán)”,并非“所有權(quán)”)。其差額既是地方政府的重要財(cái)政收入,同時(shí)也是地方政府維持高地價(jià)的動(dòng)力。但是,開發(fā)商的開發(fā)成本卻因此增加,房地產(chǎn)價(jià)格也因之水漲船高。

        此外,政府為了維持糧食自給率,采取了將耕地保持在18億畝“紅線”的方針,其結(jié)果就是農(nóng)業(yè)用地難以轉(zhuǎn)作其他用途,城市化所需土地的供給受到了很大制約。這又進(jìn)一步加劇了土地價(jià)格、房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。

        土地政策應(yīng)有所轉(zhuǎn)變

        只有實(shí)施以下政策,才能有效抑制土地價(jià)格、真正解決上述問題。

        第一,必須明確土地所有權(quán)。雖然最理想的是將其私有化,但是由于受到意識(shí)形態(tài)的制約,難以實(shí)現(xiàn)土地私有化。次優(yōu)方案是延長(zhǎng)土地使用權(quán)年限,同時(shí)不再將土地使用權(quán)分為政府、集體、企業(yè)和個(gè)人,任何人都可以在土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。這樣,土地價(jià)格就會(huì)降至合理水平,房地產(chǎn)泡沫問題也會(huì)自然解決。

        第二,取消18億畝耕地紅線政策。由此可能產(chǎn)生的耕地不足問題,可以通過耕地集約化,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率來解決。

        第三,確保地方政府的財(cái)政收入,以代替國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入(下稱“土地出讓金”)。上世紀(jì)90年代的稅制改革,使稅收向中央政府傾斜,地方政府為了確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金,通過融資平臺(tái)公司的貸款不斷增加,對(duì)土地出讓金的依賴也越發(fā)嚴(yán)重。

        土地出讓金已經(jīng)成為地方政府的重要財(cái)政收入(參見表1)。地方政府的總收入由以稅金為主的公共財(cái)政收入、政府性基金收入和來自中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。土地出讓金歸為政府性基金收入,并占其大部分份額,2012年達(dá)28517億元,為地方政府總收入(141844億元)的20.1%,相當(dāng)于扣除來自中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后的直接收入(95281億元)的29.9%。

        如果再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收,廣義上的土地財(cái)政規(guī)模則更大。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示,2012年城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅(固定資產(chǎn)稅的一種)、耕地占用稅、契稅的收入合計(jì)達(dá)到10128億元。

        要想擺脫對(duì)土地出讓金的依賴,就得確保地方其它的財(cái)政收入。根本辦法就是在調(diào)整中央政府和地方政府之間稅收比例的同時(shí),加快實(shí)施以個(gè)人住房為對(duì)象的房產(chǎn)稅。

        作者為日本野村資本市場(chǎng)研究所首席研究員

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