舟行之處，千島湖面劃出道道漣漪。3艘運(yùn)輸船每天從縣中心出發(fā)，到數(shù)十公里外的街口鎮(zhèn)，滿載垃圾而歸。這是浙江杭州市淳安縣環(huán)保局雇傭的8名打撈垃圾專業(yè)隊員的日常工作。

而在淳安縣8公里之外，2013年9月10日，千島湖進(jìn)賢灣旅游度假區(qū)項目的建設(shè)如火如荼，一片揚(yáng)塵中，多輛挖掘機(jī)穿梭其中，數(shù)十名工人在忙于修路。

這是淳安縣招商引資歷史上單體投資最大的商業(yè)項目，投資超過70億元，將打造一個世界級休閑新地標(biāo)，除了國際會議中心、五星級酒店等，一個高爾夫球場也以“山地體育公園”的名義悄然上馬。

在淳安多年保護(hù)下，千島湖水能見度可達(dá)12米，水質(zhì)頗佳。然而，淳安縣正在推行挖山、填湖、造平地的發(fā)展模式，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)蠢蠢欲動填湖囤地。盡管淳安縣政府人盡皆知，這會對千島湖生態(tài)造成致命打擊，卻被理解為“發(fā)展的無奈選擇”而放行。

究其實質(zhì)，當(dāng)?shù)爻掷m(xù)的水保護(hù)未能得到“實惠”，“壯士斷腕”的犧牲未獲補(bǔ)償，失衡心理長期積蓄，加之未來愈加精細(xì)化的保護(hù)動力缺失。而45萬人口的保水之地為了生存發(fā)展，多次“突圍”嘗試失敗，最終走向“監(jiān)守自盜”的另一種極端。充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)水資源的價值，或可破解生態(tài)保護(hù)地的發(fā)展困境。

“入侵”千島湖

6月，央視曾曝光淳安縣六個地產(chǎn)旅游項目填湖造地，但這僅是冰山一角。《財經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)開發(fā)已從縣城周邊向偏遠(yuǎn)山村蔓延，如今不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)大面積填湖囤地。據(jù)當(dāng)?shù)厝斯浪?，千島湖沿岸約有近千棟別墅。

淳安縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)皆臨湖。圍繞千島湖推進(jìn)的大型酒店、別墅區(qū)以及高爾夫球場等項目建設(shè)中，“超過30億元的重點單體項目就有5個”?？h發(fā)改局重點項目管理辦公室副主任方林表示。

千島湖，因星羅棋布的1078個島嶼而得名，是1959年為建新安江水力發(fā)電站攔壩蓄水形成的人工湖，蓄水量超過西湖3000多倍，也是長三角地區(qū)戰(zhàn)略性水資源和華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障。

填湖造地，一方面影響了區(qū)域水質(zhì)，另一方面使淺水區(qū)至深水區(qū)之間的緩沖區(qū)消失，魚類資源的產(chǎn)卵區(qū)遭到破壞，也迫使魚類改變遷移路徑。同時，開發(fā)項目建設(shè)期間，會造成水土流失。通常項目規(guī)模越大、工期越長，影響越大。

淳安縣國土局副書記宋瑞平稱，全縣“農(nóng)轉(zhuǎn)用”出讓的土地，除了市政建設(shè)以外，多數(shù)用于旅游項目開發(fā)，以平整林地為主，“雖然已經(jīng)禁止填湖，但一點沒有也是不可能的，建設(shè)時挖出的土方?jīng)]辦法處理，只能填湖”。

填湖現(xiàn)象曾遭到國家查處，2004年1月，原國家環(huán)?？偩謱ν馔▓?，在全國102個生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的試點地區(qū)排查中，查處了千島湖填湖造地等生態(tài)環(huán)境破壞案件。高爾夫球場及別墅的用地指標(biāo)也早已被限批。2004年國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件明確指示，禁止修建別墅和高爾夫球場； 2012年，國家發(fā)改委、國土部再次將別墅類房地產(chǎn)和高爾夫球場項目，明確列入禁止用地目錄。

高爾夫球場對生態(tài)影響尤其深遠(yuǎn)，其為保護(hù)草坪所噴灑的農(nóng)藥，會隨雨水進(jìn)入湖區(qū)造成污染。此前央視調(diào)查，已建成的18洞千島湖高爾夫球場，每個月施用殺菌劑、殺蟲劑至少在13噸，被草坪吸收的不足一半。而正在建設(shè)的進(jìn)賢灣項目下的高爾夫球場，規(guī)模更大。

淳安縣大量別墅群以“五星級酒店群落”建設(shè)為由，進(jìn)賢灣高爾夫球場則是以“山地體育公園”項目獲批。2009年9月，進(jìn)賢灣項目開始建設(shè)，但直到當(dāng)年年底，該縣1628畝的部分土地掛牌出讓才完成，其中，擬出讓的1200畝土地剛落實指標(biāo)；2010年3月，進(jìn)賢灣項目控制性詳規(guī)才經(jīng)過縣聯(lián)席會議研究通過；2011年12月淳安縣規(guī)劃局才進(jìn)行建設(shè)項目批前公告。

對涉嫌“未批先建”，宋瑞平解釋為，“該項目用地指標(biāo)太大，沒辦法整體獲批，因此拆分進(jìn)行審批并分批建設(shè)。”拆零批地的做法，在2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中已禁止：嚴(yán)禁規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個建設(shè)項目用地拆分審批。

方林表示此舉多有無奈，每年上級劃定的幾百畝用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，一個大項目就占用了全縣幾年的指標(biāo)。為此，淳安縣多年來一直向上級單位爭取用地指標(biāo)，“希望能將指標(biāo)放寬”。

糾結(jié)的發(fā)展

2012年淳安縣提出 “以湖興縣、蝶變淳安”，同時，“重點項目大推進(jìn)”“千億打造國際旅游目的地”。在淳安縣環(huán)保局局長童友軍看來，千島湖是淳安人的“鐵飯碗”，如果沒有將之保護(hù)好，數(shù)十年、幾代人的付出都前功盡棄。宋瑞平則認(rèn)為，淳安的環(huán)境與生態(tài)建設(shè)已到極致，當(dāng)前政府首要考慮的任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

淳安縣域面積居浙江省之最，卻是杭州市所轄的最窮縣，也是浙江省26個欠發(fā)達(dá)縣之一。縣發(fā)改局產(chǎn)業(yè)發(fā)展科科長童國強(qiáng)說：“除了縣中心的千島湖鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有五六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財政收入超過百萬元，剩下的平均都在20萬-30萬元，但財政支出最少的是2000多萬元，每年的財政缺口全部依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付解決。”

建湖之前，淳安航運(yùn)發(fā)達(dá)，是徽商水運(yùn)的必經(jīng)之路，也是浙江省甲等富?？h。1959年前后為建新安江水電站，原淳安、遂安兩縣城及30萬畝良田淹沒水底，29萬人移民，155家企業(yè)外遷，原有基礎(chǔ)設(shè)施損失殆盡，未獲經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

童國強(qiáng)表示，相比杭州其他縣區(qū)，淳安經(jīng)濟(jì)倒退了30年，直到上世紀(jì)80年代末期，才恢復(fù)到建湖之前的經(jīng)濟(jì)水平。90年代，正當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于改革發(fā)展的躍進(jìn)期，應(yīng)浙江省要求，千島湖的保護(hù)工作升級，全縣40余家造紙、化工、電鍍等污染企業(yè)全部被關(guān)停，成為浙江首個實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的縣。

“縣農(nóng)藥廠在當(dāng)時整個杭州效益最好、規(guī)模最大，但為了水環(huán)境，政府一聲令下就關(guān)了?！蓖瘒鴱?qiáng)說。至今，全縣沒有一家印染、農(nóng)藥、化肥、制革、化工等污染企業(yè)。

由此，淳安縣提出“環(huán)境立縣”。此時，從杭州到淳安走盤山路的話，早上出發(fā)下午才能到達(dá)；從淳安到偏遠(yuǎn)的山村需乘車五六個小時后，再轉(zhuǎn)乘船只或靠行走才能入村。淳安的農(nóng)產(chǎn)品無法外銷。

2000年后，在招商引資的大環(huán)境下，如何在保證水環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，包括發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，開發(fā)到何等程度，淳安縣的決策層充滿糾葛。“爭議的根本，是環(huán)保與發(fā)展的矛盾體，很難協(xié)調(diào)?！笨h政府辦公室副主任王建平說。

“很多企業(yè)看上了千島湖的環(huán)境，每年都有數(shù)十個大型化工類項目洽談，都被淳安縣拒絕了。”童國強(qiáng)回憶道，當(dāng)時保護(hù)千島湖是淳安縣的一條紅線，誰都不敢碰。

然而，“如果長期保護(hù)得不到實惠，保護(hù)的動力喪失，資金不可持續(xù)，全民從保護(hù)轉(zhuǎn)向破壞，那就太可怕了，千島湖屬深水性湖泊，污染后很難修復(fù)。”縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)測站站長吳志旭說。

五年徘徊之后，淳安最終還是妥協(xié)了，提出“工業(yè)立縣”。不巧的是，2006年浙江省將千島湖劃為水源二級保護(hù)區(qū)，這意味著淳安96.8%的區(qū)域，不能新上任何建設(shè)項目，不能新建任何排污口。

期間，一些填湖造地的旅游地產(chǎn)項目被“低調(diào)”批準(zhǔn)，但受制于資金等因素遲遲未動工。自2003年前后淳安力推地產(chǎn)業(yè)，在2007年之后形成小高潮。

像全國其他地區(qū)一樣，土地財政也左右了淳安。2008年24億元的土地出讓金，創(chuàng)下了淳安縣史之最，是當(dāng)年本地財政收入的2倍以上。即便在地產(chǎn)市場投資黯淡的今天，也貢獻(xiàn)至少每年12億元的出讓金。對此，中國社科院城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究室主任倪鵬飛認(rèn)為，這種模式不可持續(xù)，首先，以破壞環(huán)境來換發(fā)展，代價高昂；其次，靠大面積出讓土地進(jìn)行發(fā)展，可能提前用光了未來的用地指標(biāo)；此外，隨著貧富差距的日漸拉大，社會矛盾也會隨之尖銳、凸顯。

翻身機(jī)遇

當(dāng)地官員和居民都看好“賣水”逐利。2003年上海市政府提出從千島湖引水，之后，杭州、嘉興加入這一“搶水”計劃?！岸嗟亍畵屗?，是對保護(hù)千島湖的績效肯定?！蓖衍娬f。

浙江省水利廳2004年對外宣布引水工程，計劃通過隧洞引水至杭州與嘉興。這遭到水利部原部長錢正英的反對，她認(rèn)為杭州應(yīng)重點治理水源地錢塘江的污染。最終，多種原因交織，上海、杭州和嘉興的引水方案都被擱置了。

七年之后，作為單一水源的錢塘江污染加劇，2011年6月又爆發(fā)了水源污染事件導(dǎo)致全城大面積停水、市民搶水，這刺激杭州重啟引水工程。杭州市“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃中，引水工程成為第一個投資建設(shè)的重點項目。

按工程設(shè)計，供水人口1650萬人，初期引水規(guī)模18億立方米/年，至2030年預(yù)計達(dá)到20.7億立方米/年?！叭∷⒎侵苯映槿∏u湖，而是要利用新安江水電站年均40億立方米的用水，因此水量綽綽有余。盡管這影響到新安江水電站的發(fā)電量，但它占所屬的華東電網(wǎng)發(fā)電總量比重很小，其發(fā)電損失可靠補(bǔ)償解決。而供水后產(chǎn)生的社會效益要比發(fā)電更大。” 吳志旭說。

倪鵬飛也認(rèn)為，水資源產(chǎn)生的價值要比“土地財政”以及“討飯財政”更持續(xù)。借助于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，下游用水的區(qū)域及城市，在享受優(yōu)質(zhì)水資源的同時對水源地提供一定補(bǔ)償，也能激勵上游保護(hù)生態(tài)。

淳安縣屬意廣東省新豐江（珠江水系東江的支流）供水香港的補(bǔ)償案例。香港每年引水約8億立方米，補(bǔ)貼水源地新豐縣每年10多億元。據(jù)吳志旭測算，千島湖引水是供給城市飲用水，如按此前調(diào)研的居民可接受水價——10元/立方米計，年均引水18億立方米共計180億元。除了補(bǔ)償發(fā)電站和上游安徽及其他成本外，剩余資金，也至少遠(yuǎn)超過現(xiàn)有的10多億元淳安本地財政收入。

然而，引水工程遭到建德市的強(qiáng)烈反對。建德市人大常委會主任程茂紅呼吁20多位杭州市人大代表以及當(dāng)?shù)丨h(huán)保志愿者抗議稱，引水工程將造成建德的生態(tài)小氣候嚴(yán)重受損，對流域生態(tài)的破壞影響不可估量。

建德市位于千島湖下游，錢塘江的上游。吳志旭分析，其強(qiáng)烈反對的原因是建德在沿江兩岸布局化工園區(qū)，是錢塘江污染源之一，每年要利用新安江水電站的棄水進(jìn)行稀釋，“如果上游引水，來水稀釋量大減，其境內(nèi)所在的沿江流域污染會進(jìn)一步暴露，進(jìn)而可能導(dǎo)致占財政支柱的化工園區(qū)的關(guān)閉”。

在中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所所長王浩院士看來，引水工程在千島湖可行，只要工程能嚴(yán)格按要求執(zhí)行，就不會對下游造成生態(tài)威脅。

不過，嘉興市并不打算為引水花錢。其政協(xié)副主席李水根曾對媒體表示，引水是嘉興應(yīng)享有的水權(quán)，上游水庫建設(shè)截留了本應(yīng)隨降雨而流經(jīng)的水，嘉興理應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償。這被淳安縣官員怒斥為“強(qiáng)盜邏輯”。

至今，工程的環(huán)境影響等專題評價論證已持續(xù)多年，仍未結(jié)束。據(jù)王浩測算，引水工程在經(jīng)濟(jì)效益上具有可行性，每立方米水在引水后可實現(xiàn)的價值比發(fā)電效益要高。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，引水工程的效益可合理分配，一方面將更有利上游淳安縣對水資源的保護(hù)，另外，也可砍掉一些填湖建設(shè)項目，扭轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)匾揽客恋刎斦M(jìn)行經(jīng)濟(jì)增收的趨勢。

為避免爭議，這一引水工程現(xiàn)已更名為“區(qū)域水資源調(diào)配工程”。思路是，引水后，獲得優(yōu)質(zhì)水的杭州市投入資金，直接用于千島湖保護(hù)。這與淳安預(yù)期以“賣水”獲利的思路有一定差距。不過，王浩認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)水資源實現(xiàn)優(yōu)價化，是未來的趨勢。保有優(yōu)質(zhì)水的千島湖，其引水工程有望成為中國水資源“不同質(zhì)不同價”改革，以及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠票e。