戰(zhàn)后臺灣經濟從傳統(tǒng)農業(yè)社會轉型到現(xiàn)代化工業(yè)社會，發(fā)展過程中得到美援對土地改革的支持，幫助提高了農民的生產積極性及生產率，也促進解決了幾項重要的經濟課題：提高農業(yè)生產力，以產生足夠的農業(yè)生產剩余；將農業(yè)生產剩余移轉到非農業(yè)部門而加速其資本累積；將累積的資本在各部門間分派，使資源使用效率達到最高，進而從1953年開始實施“四年經濟建設計劃”。

戰(zhàn)后初期的臺灣，因戰(zhàn)時生產遭受嚴重破壞，接著受到國共內戰(zhàn)波及，經濟、社會動亂，通貨膨脹問題嚴重，所以在1945年至1953年期間，農業(yè)政策以恢復生產、土地改革為重心。1952年農業(yè)生產恢復到戰(zhàn)前最高水準，1953年基本上完成土地改革，同時運用美援，穩(wěn)定經濟與拓展基礎建設，目標是開展以輕工業(yè)、內銷為主的產業(yè)建設。其后推行一連串的“四年經濟建設計劃”，也意味著臺灣將由農業(yè)轉型到工業(yè)。

這時期的農業(yè)經濟，為社會發(fā)展做出非常大的貢獻。20世紀50年代單以日本作為主要出口地區(qū)的米糖外銷，一年就有1億美元左右的外匯收入，對于政府經濟政策的推動，發(fā)揮了極大作用。

仰仗農業(yè)

1954年政府征收稻米產量的14%，其中4%以低于躉售價格二分之一的官定價格買進。這種廉價收購稻米的政策，事實上是一種隱藏的土地稅，其數(shù)值幾近真正土地稅的二分之一。

由于政府部門用其掌握之糧食來穩(wěn)定糧價，采取低農產品價格政策，不僅使物價穩(wěn)定，同時在有大量勞動力存在的條件下，也等于壓低了工業(yè)部門的工資，因而使得工業(yè)部門的勞動成本得以降低，以創(chuàng)造超額利潤。低糧價政策也成為提供廉價勞動的基礎條件，對出口導向工業(yè)化的發(fā)展貢獻良多。

盡管政府當局對農民進行剝削，但20世紀50年代到60年代農業(yè)還是取得成長。農業(yè)不僅穩(wěn)定地提供當局所需的糧食，而且充實了財政，維持了龐大的軍事費用，幫助穩(wěn)定了國民黨政權，也減輕了工商業(yè)者的稅收負擔。較諸戰(zhàn)前，1945年到1950年，農業(yè)稅在臺灣的資本積累中扮演了極重要的角色。

臺灣農業(yè)經濟通過農地改革及美援支持，并增加化肥生產的投資，及改良技術，提高了生產力，達到糧食自足。另一方面，再通過肥料換谷、隨賦征購等手段，進而積極擴展出口農產品及農業(yè)加工品，將大量的農業(yè)剩余價值，從農家手中轉移到工業(yè)部門的發(fā)展上。

1953年9月行政院成立“經濟安定委員會”，職責是經濟設計和推動經濟發(fā)展。自1953年到1972年連續(xù)五期的“四年經濟建設計劃”，重要政策措施為“以農業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，以工業(yè)發(fā)展農業(yè)”戰(zhàn)略。第一至第三計劃也是為了確保美援（1951年-1965年）的經濟建設藍圖而制定。其中1953年至1956年的第一個“四年計劃”更完全配合此一特點來規(guī)劃。

在1953年至1960年兩個“四年經濟建設計劃”，以進口替代策略為主軸，用從農業(yè)榨取的資本扶持進口替代工業(yè)，而出口農產品所獲的外匯又使用在工業(yè)化所需原材料的進口上。據(jù)估計，在1950年至1955年的臺灣農業(yè)恢復期，從農業(yè)部門流到非農業(yè)部門的價值為農業(yè)總產值的22%，因此造成臺灣在農業(yè)產值上高增長的時候，農村卻依然貧困的矛盾現(xiàn)象，這導致20世紀60年代，勞動者大量從農村步入工業(yè)城市。

另一方面，在20世紀60年代后半期開始的快速工業(yè)化發(fā)展中，由于吸收了來自農村的廉價勞動力，才促進了地域小、資源少的臺灣能夠迅速具備國際競爭能力，向加工貿易型工業(yè)發(fā)展。可見臺灣的工業(yè)化過程，曾極度仰仗農業(yè)。

以農養(yǎng)工

在1963年至1972年的十年間，臺灣農業(yè)經歷了一個由興到衰的過程，同時在出口導向的政策下，農業(yè)生產結構也隨著內外市場需求的變化而改變。

20世紀50年代至60年代出口品比重發(fā)生很大變化，即從農產品、農產加工品變?yōu)楣I(yè)品。50年代以蔗糖、稻米、香蕉、茶葉占絕大部分。到60年代，鳳梨、洋菇等罐頭的比重增加，取代蔗糖、稻米。從60年代開始農業(yè)各部門生產結構，由以種植業(yè)為主的單一結構，向農林牧漁綜合發(fā)展的多元結構轉變。

從出口產品結構變化看，農產品從10%增加到20%，1969年又回落到低于10%。農產加工品1952年占總數(shù)的三分之二以上，1961年初次下降到低于50%，1966年又下降到只占30%。到1966年為止，農產品和農產加工品在換取外匯方面作出的貢獻非常大。另外工業(yè)產品的出口比例，到1959年前后大幅上升，此后持續(xù)增長。

實施進口替代策略，是因為島內市場狹小，內銷產業(yè)進展受困，加上對特定產業(yè)實施保護政策阻礙企業(yè)競爭，無法降低成本和提高品質；且隨著工業(yè)化發(fā)展，貿易收支持續(xù)逆差，必須扶持創(chuàng)匯型產業(yè)。20世紀60年代轉換到“出口導向”時期，即后三期“四年經濟建設計劃”。

這段時間，美援逐漸由贈與改為貸款，并且有逐漸減少的趨勢。1960年政府采納美國部分建議，制定出臺《十九點財經改革措施》《獎勵投資條例》等政策，以迎合外國資本的需求，并因應進口替代時期內部市場狹小的窘境，以及美援停止后經濟走向獨立自主的階段，積極推動勞力密集型輕工業(yè)產品的大量外銷，由過去的進口替代政策，轉為采取外銷導向的出口擴張策略。

由于農業(yè)結構受限于自然因素，到1964年工業(yè)產值已超過農產值，臺灣進入“以工業(yè)為主的時代”，同時經濟增長率開始進入兩位數(shù)的高增長階段，同一年，貿易收支也第一次出現(xiàn)順差。1965年臺灣開始設立加工出口區(qū)，發(fā)展勞動力密集產業(yè)，帶動外商的投資與出口增長，工業(yè)品出口產值在這一年超過農產品和農產加工品的出口值。

戰(zhàn)后臺灣在強權政治下，缺乏為農民利益發(fā)言的民主機能，相對弱勢的農民一直被置于完全為權力的利益犧牲，處于受統(tǒng)治的從屬地位。政府直接剝削農民、壓低糧食價格及農民收入。肥料換谷政策的副作用是連稻米產量都被壓低，可以說是殺雞取卵，逼迫農村人力投入工業(yè)生產并接受低薪資，及工業(yè)化的人力資本。

為配合“以農業(yè)培養(yǎng)工業(yè)”的政策，通過“隱藏谷稅”的方法，擠壓出部分農村的剩余，來支持財政的需要及工業(yè)的發(fā)展，政府部門得以進一步提供租稅減免等措施，來補貼工業(yè)之發(fā)展，出現(xiàn)農民所得較勞工為低的現(xiàn)象。1963年之前，臺灣歷年隱藏谷稅分別大于同年全臺灣所得稅的總和。

從出口產品結構變化來看，1952年至1966年間，農產品和農產加工品換取外匯的貢獻頗大；而工業(yè)產品的出口，在1952年僅占8%，此后則持續(xù)增長。臺灣利用這筆外匯進口了生產原料，對日后進口替代產業(yè)的發(fā)展作出了貢獻。

走向平衡

土地改革使農業(yè)保持快速發(fā)展，從1963年至1968年，農業(yè)生產的年均增長率達5.85%。但長期實施維持低米價、低工資的政策以發(fā)展工業(yè)，在農業(yè)持續(xù)增長的背后，卻隱藏著嚴重危機。

1969年至1972年第五期經濟建設計劃期間，“以農業(yè)培養(yǎng)工業(yè)”政策的副作用充分暴露。由于長期以農養(yǎng)工與農工商品不等價交換，使20世紀60年代農民所得偏低，迫使農業(yè)政策調整，結果以1969年為轉機，臺灣的農業(yè)經歷由興到衰的大轉換。

隨著臺灣工業(yè)的快速發(fā)展和經濟結構的迅速轉型，農業(yè)卻成了經濟增長的桎梏，并且急速下降。以后幾年農作生產的不景氣更為明顯，農民怨聲載道。面對農業(yè)困境造成的危機，為推動農業(yè)現(xiàn)代化，從20世紀60年代末到70年代，政府相繼提出了各種農業(yè)政策。

在1969年擬定《農業(yè)政策檢討綱要》，及1970年的《現(xiàn)階段農村經濟建設綱領》，作為因應。其中《農業(yè)政策檢討綱要》的目標在于減輕農民負擔、增加農家收益。做法如加強農業(yè)科學技術之發(fā)展、健全農業(yè)研究機構、培養(yǎng)農業(yè)人才、注重水土資源綜合規(guī)劃與運用、增加農業(yè)投資、擴大產品市場、穩(wěn)定產品價格、設置平準基金等。

最重要的是蔣經國掌握政權后，1972年9月27日發(fā)布《加速農村建設重要措施》，同時也采取了價格支持政策，提高政府所定的稻谷價格（但新價格也只相當于當時市價的70%至80%）。1973年的《加速農村建設九項重要措施》旨在改善農業(yè)和工業(yè)之間的不平衡：廢除肥料換谷制度、取消田賦附征教育捐、放寬農貸條件、改革運銷制度。

這一連串的政策，代表政府調整農業(yè)政策方向從“榨取”走向“平衡”的發(fā)展。

誠然，20世紀70年代開始政府有意對農業(yè)進行補償措施，但因農村問題積弊已深，以及政府重工輕農，對于農業(yè)問題大多還仍以農產品產量為優(yōu)先考量，加上此時工商業(yè)逐漸起飛，更加劇了農工之間的不平等，農民不再愿意固守田園，紛紛轉往工商業(yè)發(fā)展，農村人口朝向城市與工業(yè)部門流動，臺灣的資本原始積累時期也即將走向完成的階段。

臺灣工業(yè)化有其背景。1953年的“以農業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，以工業(yè)發(fā)展農業(yè)”的政策，實際只實施了前半部分，后半部分卻被忽視。這種培養(yǎng)工業(yè)政策只有使農業(yè)生產力得到發(fā)展才能實現(xiàn)，也才可能為工業(yè)創(chuàng)造資本，并成為促成今日臺灣工業(yè)化的基礎所在。

但是為發(fā)展工業(yè)化，戰(zhàn)后持續(xù)長達20年之久的農業(yè)價值轉移，導致20世紀60年代后半期的農業(yè)衰退，出現(xiàn)農業(yè)問題，所以政府在臺灣實施的土地政策能夠成功并非必然，如果同樣的政策在其他地區(qū)實施，可能造成社會動蕩及農業(yè)人口遭到淘空。這是因為這樣的政策會讓農村勞動力全面移往都市營生，但臺灣的“有土斯有財”傳統(tǒng)讓農村還有人留下來種田。

總之，20世紀40年代末開始的土地改革，對戰(zhàn)敗來臺的國民黨政府而言，可以說是沒選擇下的關鍵選擇。成功改革的結果，讓國民黨保住了政權，也深刻地影響到日后臺灣的經濟發(fā)展。

作者為臺灣科技大學人文社會學院副教授