北京的“堵月”又至，“霾月”亦不遠(yuǎn)。

9月22日是“世界無(wú)車(chē)日”，意在倡導(dǎo)步行或騎自行車(chē)出行。然而事與愿違，中秋節(jié)后的首個(gè)工作日、不限號(hào)的周日等因素疊加，北京交通早高峰遭遇“大堵”，“全路網(wǎng)嚴(yán)重?fù)矶?，交通指?shù)升至8.2，平均速度每小時(shí)22.7公里”。此前，9日早高峰、10日晚高峰和13日晚高峰交通指數(shù)均超過(guò)8，達(dá)到嚴(yán)重?fù)矶鲁潭取Ｔ?3日的周五晚高峰，峰值更達(dá)到了9.1。

三年前的2010年9月17日，中秋節(jié)前的一場(chǎng)小雨令北京陷入了空前擁堵，交通指數(shù)峰值曾升至9.68，直接催生了當(dāng)年底的機(jī)動(dòng)車(chē)“限購(gòu)令”出臺(tái)，北京進(jìn)入限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的時(shí)代。然而時(shí)至今日，北京的交通擁堵?tīng)顩r并未改善。

同時(shí)，空氣污染與擁堵壓力合流。2013年1月，北京僅有五天不是霧霾天，PM2.5的日平均濃度值頻頻“爆表”，超出標(biāo)準(zhǔn)值10倍。其中，機(jī)動(dòng)車(chē)排放約占PM2.5來(lái)源的22.2%，成為區(qū)域污染之外的第二大污染源。

9月12日，國(guó)務(wù)院公布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，其中強(qiáng)調(diào)，“北京、上海、廣州等特大城市要嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”、“增加使用成本”和“降低機(jī)動(dòng)車(chē)使用強(qiáng)度”。

此前十天，《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解》（下稱《任務(wù)分解》）發(fā)布，也提出對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的限制進(jìn)一步收緊，2017年底控制在600萬(wàn)輛以內(nèi)。

與三年前不同的是，機(jī)動(dòng)車(chē)管理延續(xù)“限量”政策之外，經(jīng)濟(jì)性“限用”措施加強(qiáng)：成品油價(jià)格、擁堵費(fèi)、停車(chē)收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性干預(yù)政策都納入“研究制定”的范圍，其中，車(chē)用燃油總量要求到2017年比2012年降低5%以上。

“擁堵費(fèi)”怎收怎支

《任務(wù)分解》一發(fā)布，征收交通擁堵費(fèi)的內(nèi)容即受關(guān)注。北京市交通委員會(huì)（下稱交通委）稱，“要廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，對(duì)其充分完善后，將視北京大氣污染治理的需要，適時(shí)出臺(tái)這一政策?！?/p>

所謂交通擁堵費(fèi)，就是在特定時(shí)段，對(duì)特定區(qū)域或路段的道路資源使用征收費(fèi)用，通過(guò)提高道路資源使用成本，抑制車(chē)輛使用。北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)黃海軍介紹，擁堵費(fèi)的原理是從對(duì)公共道路資源的使用需求進(jìn)行“削峰”。

其實(shí)，在2010年的治堵方案出臺(tái)之前，征收擁堵費(fèi)就已進(jìn)入決策者的視野，北京、上海等城市都進(jìn)行了可行性研究，但皆未付實(shí)踐。

北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚解釋，征收擁堵費(fèi)技術(shù)上無(wú)瓶頸；公共道路資源與電網(wǎng)類似，屬準(zhǔn)公共品，利用市場(chǎng)手段對(duì)其使用進(jìn)行調(diào)節(jié)是未來(lái)趨勢(shì)，但“公眾是否能接受這種（為使用公共道路資源付費(fèi)的）理念”是擁堵費(fèi)政策推行的瓶頸。

主張盡快征收擁堵費(fèi)的黃海軍則認(rèn)為，“關(guān)鍵是收的（擁堵）費(fèi)怎么用。”擁堵費(fèi)的流向和使用透明才能得到公眾的認(rèn)可。

擁堵費(fèi)面臨著與公路收費(fèi)一樣的窘境，公眾對(duì)公共道路資源需求高而支付意愿低，對(duì)收費(fèi)政策并不認(rèn)可；且收費(fèi)的流向和使用如不能透明且回饋社會(huì)，更易引起社會(huì)反對(duì)。

“高速公路收費(fèi)的支出至今都沒(méi)有公布。”黃海軍說(shuō)，公布后可能引發(fā)公眾反感，要求停止征收；但若停收，道路資源使用需求大量釋放又造成嚴(yán)重?fù)矶?，北京機(jī)場(chǎng)高速公路進(jìn)京方向和“十一”假期高速公路免費(fèi)通行都是如此情形。

結(jié)果，無(wú)論行政當(dāng)局還是公眾都傾向于剛性的行政干預(yù)。

擁堵費(fèi)一旦開(kāi)始大范圍征收，數(shù)額必然龐大。黃海軍認(rèn)為，適當(dāng)?shù)挠猛究煞譃槿悾喝种挥糜诰S持治理?yè)矶孪到y(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)；三分之一用于發(fā)展公共交通系統(tǒng)；三分之一用于城市其他公益事業(yè)。

“擁堵費(fèi)收入應(yīng)納入地方財(cái)政管理，編入預(yù)算，受地方人大監(jiān)督。”黃海軍強(qiáng)調(diào)。

機(jī)動(dòng)車(chē)排放成為北京PM2.5的第二大污染源，彰顯了機(jī)動(dòng)車(chē)使用的社會(huì)成本。對(duì)稀缺公共道路資源的使用者收取費(fèi)用，再回饋給社會(huì)整體，已經(jīng)是業(yè)內(nèi)共識(shí)。采用類似于碳排放權(quán)交易方式的“可交易電子路票系統(tǒng)”等研究也已展開(kāi)。

技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)了更方便調(diào)節(jié)需求的手段。

新加坡正在研究一種基于車(chē)載GPS的系統(tǒng)，可根據(jù)路網(wǎng)的實(shí)時(shí)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的精細(xì)收費(fèi)管理，而“德國(guó)的貨車(chē)已經(jīng)在其全國(guó)范圍內(nèi)的高速公路上實(shí)現(xiàn)了根據(jù)行駛軌跡的精細(xì)收費(fèi)管理。” 郭繼孚介紹。

停車(chē)管理困局

除擁堵費(fèi)之外，改善北京的停車(chē)管理，是改善交通狀況關(guān)鍵且迫切的措施，這一點(diǎn)在業(yè)界也無(wú)分歧。但在《任務(wù)分解》中，關(guān)于停車(chē)收費(fèi)、成品油價(jià)格等措施的表述都語(yǔ)焉不詳。

“一個(gè)地面停車(chē)位約占據(jù)25平方米建筑面積，一個(gè)地下停車(chē)位約占40平方米?！?郭繼孚感嘆，“停車(chē)管理現(xiàn)在做還有機(jī)會(huì)，再不行動(dòng)只會(huì)越來(lái)越難?！?/p>

據(jù)了解，北京全市在交通委備案的停車(chē)位約有152萬(wàn)個(gè)，此外，另有100萬(wàn)個(gè)處于無(wú)人管理的狀態(tài)，而北京當(dāng)前機(jī)動(dòng)車(chē)的保有量近540萬(wàn)輛。

這意味著，北京的機(jī)動(dòng)車(chē)至少一半沒(méi)有停車(chē)位。

根據(jù)北京交通發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)，在日本東京都，平均一輛車(chē)有1.16個(gè)停車(chē)位；而在北京的城六區(qū)，平均一輛車(chē)只有0.58個(gè)停車(chē)位。

在供需失衡的情況下，價(jià)格管制，產(chǎn)權(quán)分散，管理混亂等種種問(wèn)題致使在空間資源稀缺的北京，停車(chē)的實(shí)際成本過(guò)低或核算不清，這反過(guò)來(lái)刺激了北京小汽車(chē)的三高（高速增長(zhǎng)、高強(qiáng)度使用、高密度聚集），使供需矛盾更加嚴(yán)重。

2010年，北京城六區(qū)使用小汽車(chē)出行不交停車(chē)費(fèi)的比例高達(dá)86%。2011年4月1日，實(shí)行區(qū)域差別化停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之后，占道停車(chē)最高的價(jià)格只是每小時(shí)15元。

低停車(chē)成本意味著小汽車(chē)得到了“社會(huì)巨大的補(bǔ)貼”，造成畸形的人車(chē)密度關(guān)系——小汽車(chē)的保有和使用都集中在城市中心區(qū)域。

人口密度最高的地區(qū)，也是機(jī)動(dòng)車(chē)保有量密度最高使用最集中的地區(qū)，而這種人車(chē)密度分布又加劇了擁堵、空氣污染、停車(chē)侵占公共空間等問(wèn)題。

在停車(chē)管理完善的城市中，人口密度高的中心，停車(chē)成本會(huì)隨著地價(jià)上漲?！霸谙愀圪I(mǎi)車(chē)要有停車(chē)位，港島上一個(gè)停車(chē)位的平均價(jià)格達(dá)到200萬(wàn)港元。曼哈頓島上77%的家庭沒(méi)有車(chē)，年收入超過(guò)100萬(wàn)美元的家庭，有一半沒(méi)車(chē)，都是土地價(jià)格決定的?！?郭繼孚說(shuō)。

中國(guó)的城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度通常在每平方公里1萬(wàn)人以上，“這一密度就決定了中國(guó)的城市不可能支撐以小汽車(chē)為主的出行方式”。國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東說(shuō)，隨著城市化的發(fā)展，人口會(huì)進(jìn)一步集聚，城市中的一般出行應(yīng)依靠軌道交通解決。

此次《任務(wù)分解》也要求“落實(shí)區(qū)域差別化停車(chē)收費(fèi)制度；引導(dǎo)降低中心城區(qū)車(chē)輛使用強(qiáng)度”。

但區(qū)域差別化停車(chē)收費(fèi)因?yàn)橥＼?chē)管理執(zhí)法缺失難以奏效。2011年開(kāi)始的差別化停車(chē)收費(fèi)，調(diào)整了53萬(wàn)個(gè)停車(chē)位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三環(huán)以內(nèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高。北京交通發(fā)展研究中心提供的數(shù)據(jù)顯示，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，20%的車(chē)主表示，改在周邊小區(qū)停車(chē)；19%改在不收費(fèi)的地方停車(chē)。

在體制上想辦法

建設(shè)以軌道交通為主的城市公共交通系統(tǒng)；改變城市的功能布局，實(shí)現(xiàn)職住平衡等治堵治污的中長(zhǎng)期策略，需要時(shí)間才能顯現(xiàn)效果，于是北京陷入了“痛苦的轉(zhuǎn)型階段”。

停車(chē)收費(fèi)和管理、保障公交車(chē)路權(quán)、增加公交專用道等是被交通研究者公認(rèn)在近期可見(jiàn)效的政策。郭繼孚認(rèn)為，停車(chē)收費(fèi)和管理就可以“解決城市一半的交通問(wèn)題”。但要解決上述問(wèn)題，需要在體制上“動(dòng)刀子”。

比如，停車(chē)收費(fèi)和管理至少面臨四大難題：城市停車(chē)位未明確權(quán)屬；針對(duì)停車(chē)的法律法規(guī)缺失，現(xiàn)有法規(guī)仍向小汽車(chē)傾斜；受限于行政管理體制，交通管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化，人力不足且效率低下，專業(yè)化程度低；政策制定傾向于“所謂的均等”，易受“一些利益表達(dá)”的影響，公共利益往往無(wú)人代言。

此四大難題解決都需體制性變革：停車(chē)位的確權(quán)涉及深層的土地問(wèn)題；法規(guī)缺失和偏頗需經(jīng)立法和修法改善；交通管理的社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化需要行政體制改革和價(jià)格管制放開(kāi)；而公共政策的制定程序更需要行政決策體制變化。

以停車(chē)產(chǎn)業(yè)化和停車(chē)執(zhí)法社會(huì)化為例。國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院城市交通研究室主任程世東說(shuō)，“停車(chē)應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化?！薄啊N條’（停車(chē)執(zhí)法）也可以委托給第三方?！?/p>

但價(jià)格管制使停車(chē)產(chǎn)業(yè)化如鏡花水月。北京的停車(chē)價(jià)格由政府確定，停車(chē)場(chǎng)的土地成本無(wú)法體現(xiàn)在停車(chē)收費(fèi)價(jià)格中?！吧鐣?huì)資本進(jìn)入（產(chǎn)業(yè)化的停車(chē)），一定是賠?！惫^孚說(shuō)。

北京的停車(chē)執(zhí)法目前完全由交警負(fù)責(zé)，卻因?yàn)椤熬Σ蛔恪甭┒搭H多。東京的停車(chē)治理嚴(yán)格，其停車(chē)不是由警察管理，而是由政府授權(quán)給特許公司進(jìn)行管理。

至于增設(shè)公交專用道，則涉及路權(quán)的重新分配以及各方利益再平衡，越是擁堵的路段，路權(quán)再分配的博弈越是激烈。

因此，多年來(lái)路權(quán)分配向機(jī)動(dòng)車(chē)傾斜的思路并未改變，福利剛性使“有車(chē)者”的隱性福利難以在社會(huì)各群體間重新分配。

時(shí)至今日，限行、限購(gòu)的政策空間已經(jīng)飽和，但制約擁堵費(fèi)、停車(chē)管理政策的外部因素也無(wú)明顯改變，因此未來(lái)市場(chǎng)化手段治堵的前景仍難預(yù)料。