飽受爭(zhēng)議的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)終于掀開面紗一角。

9月18日，審計(jì)署發(fā)布審計(jì)報(bào)告顯示，2009年至2012年5月間，重慶、甘肅、云南、四川、陜西、江西、湖南、湖北、河北9省市、45個(gè)縣共計(jì)收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)28.12億元。其中，重慶5縣最多，達(dá)9.25億元，甘肅5縣最少，為2745.81萬(wàn)元。

審計(jì)報(bào)告同時(shí)顯示，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)混亂，漏征、擅自挪用、截留款項(xiàng)等情況已是普遍現(xiàn)象。45個(gè)縣向征收單位和計(jì)生部門違規(guī)撥付的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，總金額約16億元。

這是中國(guó)在開征社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)11年以來(lái)，首次對(duì)基層社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的管理、使用的審計(jì)情況進(jìn)行公布。

“此次對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的審計(jì)是一次摸底?！币晃唤咏鼪Q策層的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“從審計(jì)結(jié)果來(lái)看，各種問(wèn)題還是比較嚴(yán)重的。今后社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的監(jiān)管將趨于嚴(yán)格，但是不會(huì)收歸中央，短時(shí)間內(nèi)也不會(huì)取消。”

征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)眾所矚目，其征收標(biāo)準(zhǔn)、收取辦法、資金監(jiān)管和使用，甚至其本身是否應(yīng)該廢止，一直引來(lái)各界的關(guān)注和爭(zhēng)論。在計(jì)生政策調(diào)整呼聲漸高，放開二胎的傳言流布的背景下，對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的審計(jì)也引發(fā)更多聯(lián)想。

底數(shù)不清

按官方定義，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會(huì)事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對(duì)不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用。據(jù)此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，具有補(bǔ)償性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的前身是上世紀(jì)80年代初期的“超生罰款”，1994年改稱為“計(jì)劃外生育費(fèi)”。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。在2002年開始實(shí)施的《人口與計(jì)劃生育法》中，賦予“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”以正式的法律地位，同時(shí)開始實(shí)施的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》（下稱《征收管理辦法》），則對(duì)征收的標(biāo)準(zhǔn)、程序、管理作出更加具體的規(guī)定。

然而多年來(lái)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)卻是一筆糊涂賬，因底數(shù)不清、標(biāo)準(zhǔn)混亂、用途不明等問(wèn)題，屢屢遭到抨擊。

2013年7月11日，浙江碧劍律師事務(wù)所律師吳有水向全國(guó)31個(gè)省級(jí)計(jì)生部門、財(cái)政廳（局）提出信息公開申請(qǐng)，要求公布2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支及審計(jì)情況。

一個(gè)多月內(nèi)，吳有水收到來(lái)自北京、上海等17個(gè)省級(jí)計(jì)生或財(cái)政部門公開的2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收總額，其他14個(gè)省份或未予回復(fù)，或回復(fù)稱不能公開。

隨后，9月1日，也是《征收管理辦法》實(shí)施11周年之時(shí)，京、魯、粵、滬等地14名女律師“增援”吳有水，追問(wèn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)去向，并致信審計(jì)署詢問(wèn)是否屬審計(jì)事項(xiàng)，同時(shí)向未公開的14個(gè)省份再次申請(qǐng)公開征收總額。

給吳有水回復(fù)的17個(gè)省份2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)總額超過(guò)165億元。其中，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的江西省，以33.87億元位居第一。人口大省四川，去年共計(jì)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)24.5億元，位居第二。其余各省的征收情況分別為：福建20.77元、重慶16.5億元、河南15.99億元、廣西8.63億元、湖北7.99億元、云南2.2億元、遼寧9100.19萬(wàn)元、吉林6771萬(wàn)元，海南最少，為2498萬(wàn)元。直轄市中，北京、上海分別征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)4.02億元和3645萬(wàn)元。

14名女律師之一的黃溢智告訴《財(cái)經(jīng)》記者，審計(jì)署已對(duì)他們的申請(qǐng)給予答復(fù)，承認(rèn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理屬于審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的事項(xiàng)，但審計(jì)署沒有對(duì)全國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)組織過(guò)全面審計(jì)，不掌握各省市2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的全面情況。

截至9月25日，未公開的14個(gè)省份中，黑龍江省和青海省也予以了回復(fù)，其中，2012年黑龍江省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收繳了4294萬(wàn)元，青海省則是350.48萬(wàn)元。

“加上這兩個(gè)省，不影響大局，19個(gè)省市的總額仍是165億元左右?！眳怯兴f(shuō)。他同時(shí)表示，對(duì)未按照《政府信息公開條例》予以公開的其他省份將采取進(jìn)一步措施，“可能會(huì)起訴，并會(huì)向縣一級(jí)政府提出申請(qǐng)”。

對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的全國(guó)總數(shù)，至今沒有數(shù)據(jù)公布。國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)（下稱衛(wèi)生計(jì)生委）內(nèi)部人士的估算為“幾百億元”，與吳有水得到的數(shù)字可相印證。

征管亂象

吳有水認(rèn)為，現(xiàn)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收和使用過(guò)程存在著許多不規(guī)范甚至違法的行為，這亦在審計(jì)署公布的報(bào)告中得到了印證。

衛(wèi)生計(jì)生委內(nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在北京、上海這些大城市，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的收取相當(dāng)嚴(yán)格，“查也查不出什么問(wèn)題，但是縣鄉(xiāng)一級(jí)，尤其到農(nóng)村，就比較混亂”。

綜合同一天公布的9份審計(jì)報(bào)告，可以看出一些共同的問(wèn)題。

首先計(jì)劃外生育人口底數(shù)不清，少報(bào)、漏報(bào)問(wèn)題嚴(yán)重。45縣少報(bào)計(jì)劃外生育人口2.11萬(wàn)人，漏報(bào)1.42萬(wàn)人。同時(shí)，

很多地方的征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)偏大?！墩魇展芾磙k法》確定，以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為征收參考基本標(biāo)準(zhǔn)，具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省地方性條例予以規(guī)定。

比如，陜西省規(guī)定，計(jì)劃外生育一個(gè)子女的，對(duì)夫妻雙方分別以所在地的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或農(nóng)民人均純收入為基數(shù)，一次性征收3倍以上6倍以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但到具體的征收中，這一標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)。商洛市商州區(qū)計(jì)生局分別于2005年和2009年發(fā)布規(guī)定，根據(jù)該區(qū)2004年收入水平計(jì)算，超生一個(gè)子女的，農(nóng)村居民按夫妻雙方各0.4萬(wàn)元征收，干部職工按夫妻各2.6萬(wàn)元征收，城鎮(zhèn)居民按夫妻各1.96萬(wàn)元征收。

按照政策，對(duì)困難家庭可實(shí)行分期繳納，執(zhí)行中亦充滿彈性。如陜西省規(guī)定：執(zhí)行分期繳納的，第一年繳納數(shù)額不低于征收總額的40%。但靖邊縣對(duì)于部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的計(jì)劃外生育者，第一年繳納金額由執(zhí)法人員與當(dāng)事人協(xié)商確定，其中對(duì)城鎮(zhèn)居民最多的征收6萬(wàn)元，最少征收2000元；對(duì)農(nóng)村居民最多的征收1.8萬(wàn)元，最少征收500元。

此外，還有部分征收單位擅自減免征收金額。商州區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)計(jì)生辦2009年共對(duì)43人征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)27.3萬(wàn)元，但對(duì)其中14人不同程度減免，少征社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)2.9萬(wàn)元。

衛(wèi)生計(jì)生委人士表示，基層的確存在自由裁量的情況，“縣里計(jì)生委的頭頭，他的親戚可能就可以少交點(diǎn)”。

跨省來(lái)看，此次接受審計(jì)的45個(gè)縣中，重慶人均收取15520.13元，為最高，云南墊底，只有4314.38元，由此可見標(biāo)準(zhǔn)差異之大。如果比照此次未被列為審計(jì)對(duì)象的北京市，差距將更為懸殊，比如，海淀區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)為每超生一人30萬(wàn)元。

按照《征收管理辦法》的規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)庫(kù)，并納入地方財(cái)政預(yù)算管理，“任何單位和個(gè)人不得截留、挪用、貪污、私分”。

但從審計(jì)結(jié)果看，截留、挪用社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的現(xiàn)象普遍。如重慶有6800余萬(wàn)元未按規(guī)定及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)。忠縣財(cái)政局人為調(diào)整財(cái)政收入，將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)6797.87萬(wàn)元滯留到第二年才上繳國(guó)庫(kù)。酉陽(yáng)縣龍?zhí)舵?zhèn)將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)挪作他用。

云南省規(guī)定，代征機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之日起兩日內(nèi)上繳國(guó)庫(kù)。但是審計(jì)涉及的5個(gè)縣在2009年至2011年，分別有10.18%、27.33%、12.41%的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)至年末都未上繳縣財(cái)政。這些資金在征收人員、計(jì)生部門和財(cái)政專戶等環(huán)節(jié)沉淀下來(lái)，時(shí)間最長(zhǎng)的接近兩年。

而在未上繳款項(xiàng)中，部分資金被挪用、坐支。如云南省會(huì)澤縣金鐘鎮(zhèn)、者海鎮(zhèn)分別坐支社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及計(jì)生罰款63.71萬(wàn)元、53.18萬(wàn)元用于部門經(jīng)費(fèi)開支；金鐘鎮(zhèn)計(jì)生部門兩名工作人員將所收330.2萬(wàn)元存入個(gè)人賬戶并加挪用。

挪用的方式，則是五花八門。云南金平縣勐拉鄉(xiāng)的一名計(jì)生干部，將資金違規(guī)存入個(gè)人賬戶并提現(xiàn)用于就醫(yī)等支出，更普遍的則是部門用于接待費(fèi)、提成獎(jiǎng)等支出，甚至以不開收據(jù)的現(xiàn)金形式收付，建立“小金庫(kù)”。

還有的地方違規(guī)下達(dá)征收任務(wù)。四川5個(gè)縣均存在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收任務(wù)的問(wèn)題。為完成年度任務(wù)，蓬溪、岳池兩縣的48個(gè)征收單位從其他資金借款墊付或采用“空轉(zhuǎn)”方式虛繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)6371.95萬(wàn)元。

受審計(jì)的縣普遍違反“杜絕按比例返還社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以及作為標(biāo)準(zhǔn)撥付計(jì)生經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象”的規(guī)定。甘肅皋蘭縣和環(huán)縣均明確規(guī)定，按社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收任務(wù)數(shù)的80%和90%向縣鄉(xiāng)計(jì)生部門撥付計(jì)生經(jīng)費(fèi)，2009年至2012年5月，兩縣共撥付1982.69萬(wàn)元。

衛(wèi)生計(jì)生委內(nèi)部人士透露，根據(jù)收支兩條線的原則，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)要納入地方財(cái)政預(yù)算，一般來(lái)說(shuō)，地方不敢公然返還給計(jì)生部門，“但往往是交得多的單位可以向財(cái)政多申請(qǐng)一些經(jīng)費(fèi)，算是照顧”。

何去何從

一份局部的審計(jì)報(bào)告就將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的重重亂象暴露無(wú)遺，它應(yīng)何去何從？

中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授顧寶昌認(rèn)為，從撫養(yǎng)費(fèi)本身來(lái)講，該怎么收就怎么收，有法就要依，任何收費(fèi)都應(yīng)當(dāng)規(guī)范。

而在清華-布魯金斯公共政策研究中心主任王豐看來(lái)，核心的問(wèn)題是，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的依據(jù)是什么”？

“官方對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的根據(jù)是多生孩子就多占有公共資源，這個(gè)公共資源狹義上是衣食住行、教育、醫(yī)療等，從廣義上說(shuō)則包括水在內(nèi)的自然資源?！蓖踟S說(shuō)，“但這站不住腳，廣義層面，你不能說(shuō)一個(gè)人多呼吸了空氣就多占用了自然資源，至于水資源的使用都是要付費(fèi)購(gòu)買的。狹義地講，現(xiàn)在跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不一樣，衣食住行、找工作都要靠自己，所以也談不上增加社會(huì)的負(fù)擔(dān)?！?/p>

另外一個(gè)需要弄清的問(wèn)題是，“既然叫社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，那么收取的費(fèi)用到底是否用到了社會(huì)撫養(yǎng)上？或者說(shuō)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)到底撫養(yǎng)了誰(shuí)？”

王豐表示，不論從審計(jì)結(jié)果還是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收取和使用的過(guò)程都存在尋租腐敗的空間，某種意義上成了“官員撫養(yǎng)費(fèi)”。所以他認(rèn)為，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收依據(jù)不足，用途不明，應(yīng)當(dāng)馬上廢止?！?/p>

清華大學(xué)教授、全國(guó)政協(xié)委員王名曾在2011年全國(guó)“兩會(huì)”上提交《關(guān)于停止征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的建議案》，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的制度缺陷做出剖析：名義上要補(bǔ)償?shù)氖恰吧鐣?huì)撫養(yǎng)”和“社會(huì)負(fù)擔(dān)”，實(shí)際上要懲罰的是當(dāng)事人；形式上的標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)氐娜司杖耄瑢?shí)質(zhì)上卻是“當(dāng)事人的實(shí)際收入”；表面上是統(tǒng)一立法、統(tǒng)一管理，實(shí)際上卻是各自為政、自由裁定。

王名認(rèn)為，上述問(wèn)題帶來(lái)了越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)后果：巨大的征罰力度和強(qiáng)制執(zhí)行導(dǎo)致一部分弱勢(shì)家庭陷于赤貧，甚至一些“超生”孩童流落街頭；繳費(fèi)的壓力之下，可能導(dǎo)致墮胎、棄嬰、販賣兒童等現(xiàn)象，嚴(yán)重侵犯婦女兒童權(quán)益，加劇了社會(huì)不平等與不公正；社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)多重、自由裁量空間巨大，極易滋生腐敗，加劇干群關(guān)系對(duì)立；使得已經(jīng)被壓抑的生育意愿繼續(xù)走低，最終勢(shì)必帶來(lái)長(zhǎng)期的超低生育率，這將加劇中國(guó)因人口增長(zhǎng)停滯和嚴(yán)重失衡的人口結(jié)構(gòu)而帶來(lái)的“老齡化”“用工荒”等社會(huì)問(wèn)題。

此次審計(jì)結(jié)果也顯示，45個(gè)縣在2009年至2011年間人口出生率普遍降低，控制在14‰以下，達(dá)到并穩(wěn)定在國(guó)際低生育水平。

按照人口學(xué)理論，生育率2.1才能達(dá)到世代更替水平，低于2.1和2.0以下被稱為低生育率，1.5以下則是超低生育率。王豐等學(xué)者的測(cè)算表明，中國(guó)已處于超低生育率水平，計(jì)劃生育政策亟待放開。

“審計(jì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與放開生育政策沒有直接關(guān)系，但人口政策的調(diào)整對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有沖擊?！蓖踟S說(shuō)，“一旦放開二胎，作為維護(hù)一胎制度的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也就自然消解，因?yàn)橛?jì)劃外的都變成計(jì)劃內(nèi)的了。”