與依靠征地和土地國有化推動的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式不同，珠三角的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化主要是在集體建設(shè)用地上展開，雖然這被政府認為是不合法的，但卻是真實發(fā)生的城市化。

以佛山南海為例，據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果，南海區(qū)建設(shè)用地面積是79.75萬畝，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地面積56.55萬畝，占全區(qū)建設(shè)用地總量的71%；宅基地面積超過17萬畝，接近建設(shè)用地總面積的22%。

從上世紀(jì)90年代初開始，為滿足企業(yè)用地需求，珠三角村組兩級集體經(jīng)濟組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)。可以說，集體建設(shè)用地為珠三角工業(yè)化做出了巨大貢獻。

然而，隨著工業(yè)化的快速推進，土地資源對珠三角發(fā)展的制約越來越大。一方面，基本農(nóng)田占國土面積的比重下降，建設(shè)用地占國土面積比重過高，土地過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，現(xiàn)有的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”普遍存在缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問題。

從2010年開始，珠三角在國土部和廣東省政府的支持下，進行“三舊”改造。目前，珠三角除作為房地產(chǎn)和商業(yè)等經(jīng)營性用地須轉(zhuǎn)性為國有以外，大部分產(chǎn)業(yè)升級用地、市場用地和城市用地均保留了集體所有性質(zhì)，大部分集體建設(shè)用地直接參與城市化建設(shè)，用于城市建設(shè)的集體用地占到70%-80%。

經(jīng)過20多年的實踐，珠三角不斷探索集體建設(shè)用地進入市場的有效形式，基本形成比較完善的制度安排，為土地制度的全局改革提供了經(jīng)驗。

一是開展農(nóng)村集體土地確權(quán)；二是將集體建設(shè)用地納入規(guī)劃控制；三是制定規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和流程；四是建立基準(zhǔn)地價體系；五是建立集體建設(shè)用地稅收體系；六是搭建集體資產(chǎn)交易平臺，保障農(nóng)民權(quán)益。

可以說，珠三角集體建設(shè)用地進入市場，開創(chuàng)了集體建設(shè)用地的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式，為農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進程的土地增值收益提供了機遇，基本實現(xiàn)政府與農(nóng)民、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展的共贏。

農(nóng)民分享到土地級差收益后，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，村組兩級集體經(jīng)濟壯大。同時，城市發(fā)展也擴大了空間。

盡管珠三角進行了20多年集體建設(shè)用地進入市場的探索，并且取得了顯著的成效。但是，地方政策創(chuàng)新和制度試驗一直面臨難以突破國家大法的困境，這給地方發(fā)展造成了制約：

由于存在制度障礙，珠三角地區(qū)大部分已流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地?zé)o法辦理產(chǎn)權(quán)登記，難以獲得物權(quán)法保護；

由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善，銀行一般不愿辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，土地使用者很難靠集體建設(shè)用地本身獲得融資；

由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管不嚴(yán)，可能會出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”。

為此，建議總結(jié)珠三角試驗制度成果，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系。

具體來說，第一，建立集體建設(shè)用地進入市場制度體系。包括實行統(tǒng)一的土地不動產(chǎn)登記制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、集體建設(shè)用地共用宗登記制度、集體建設(shè)用地抵押融資制度。

第二，總結(jié)珠三角的經(jīng)驗，制定集體建設(shè)用地入市規(guī)則。形成從規(guī)劃、土地準(zhǔn)入到地價、地稅等的管理辦法，在規(guī)劃和用途的管制下，實現(xiàn)國有土地和集體土地“同地、同價、同權(quán)”，讓兩種所有制土地平等進入非農(nóng)用地市場。

第三，對集體建設(shè)用地公平征收土地相關(guān)稅收。鑒于國有土地要繳納土地出讓金，為了兌現(xiàn)集體建設(shè)用地入市后的“漲價歸公”原則，實現(xiàn)與國有土地同等義務(wù)，建議對進入市場的集體建設(shè)用地按不同功能和價值征收土地增值稅。這樣，既能為城市建設(shè)募集一筆稅收，也可以解決兩種所有制土地的義務(wù)對等問題。當(dāng)然，由于政府對集體土地上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只投入少量資金，以及沒有拆遷安置等成本性支出，因此對集體土地征收增值稅和房產(chǎn)稅，應(yīng)確定低于國有土地且是合理的稅率。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員