十八屆三中全會召開在即，被各界廣泛寄望“改革步子應(yīng)邁得更大些”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，再次成為焦點。

9月初，一則有關(guān)土地制度改革的報道激起軒然大波。消息稱，中國將放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并允許多個省市展開試點，相應(yīng)的政府指導(dǎo)意見已經(jīng)下發(fā)。但消息很快被國土部否定。

據(jù)了解，由國土部主導(dǎo)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》，目前仍處于征求意見階段，其主要方向為“以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營，以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)引致的轉(zhuǎn)移等方式進行流轉(zhuǎn)”。這與眾所期待的“集體土地入市”相距較遠(yuǎn)。

中央層面的擔(dān)心是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)民大量失地，形成社會不穩(wěn)定因素；另一方面，若集體建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，勢必破壞地方政府主導(dǎo)的土地平臺，各地方反對聲音強烈。因而，十八屆三中全會在土地管理制度方面可能不會有大的突破。

實際上，五年前十七屆三中全會，即明確提出了“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，并確定了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革方向。其中，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”的表述，顯然是考慮到了土地城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實制度因素。

多位學(xué)者指出，如果將改革對象只限于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地，則難免出現(xiàn)大量灰色區(qū)域和糾紛。據(jù)接近決策層的人士透露，十八屆三中全會可能會抹掉“規(guī)劃圈外”的說法，進一步凸顯“逐步建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”目標(biāo)。

目標(biāo)未動搖，如何實現(xiàn)是問題。囿于現(xiàn)有的土地制度障礙，具體路徑仍有賴于地方摸索和驗證。在各地嘗試中，廣東的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗頗受中央肯定。自改革開放以來，廣東省，尤其是珠三角地區(qū)，一直扮演了“先行先試”的角色。改革開放的前30年，正是大量集體土地形成的隱性市場，才推動了珠三角的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奇跡。這個遍地開花的土地供應(yīng)機制，不僅提供了香港和臺灣地區(qū)向珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)用地，也為隨之而來的數(shù)以千萬計的外來勞動力提供了棲身之所。

然而，這個隱性土地流轉(zhuǎn)市場始終未能獲得合法身份。隨著1998年《土地管理法》的修訂出臺，嚴(yán)禁、打壓、 查違等等使這個市場最終成為一個“壓不住、管不了”的“法外世界”。時至今日，“合法外”的集體土地流轉(zhuǎn)量占據(jù)了珠三角建設(shè)用地總量的半壁江山。珠三角的未建設(shè)用地已近耗盡，“攤大餅”到了極限邊界，用國有土地推進城鎮(zhèn)化的路子越走越窄。

現(xiàn)有土地制度難以承受其重，一場浩大的利益再分配工程勢在必行，像30多年前那樣，珠三角必須自己殺出一條路來。

——編者

上篇

城鎮(zhèn)化奇跡

在珠三角發(fā)達(dá)的交通軌道上，無論從哪個角度，放眼望去都是蔓延的城市建筑，原本空曠的平原農(nóng)田早已消失殆盡。

作為中國最發(fā)達(dá)經(jīng)濟區(qū)域，珠三角和長三角地區(qū)、環(huán)渤海京津冀地區(qū)，并稱中國三大增長極。這里，同屬廣東省的廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、惠州、江門、肇慶九個市，擠入了4萬多平方公里的珠江沖積平原。

當(dāng)人們關(guān)注珠三角發(fā)達(dá)的經(jīng)濟和快速的城鎮(zhèn)化時，將會很快發(fā)現(xiàn)，珠三角城鎮(zhèn)化路徑是一分為二的——一半是“合法”的城鎮(zhèn)化，一半是“非法”的城鎮(zhèn)化。

這一現(xiàn)狀代表了中國城鎮(zhèn)化的兩條路徑，一條是由政府主導(dǎo)，通過土地征收，城市擴張推進的城鎮(zhèn)化；另一條則是農(nóng)民自主自發(fā)，利用集體土地推進的城鎮(zhèn)化。在珠三角，兩條路徑在現(xiàn)有制度環(huán)境下互相分隔，矛盾重重，但也正是它們合力創(chuàng)造了珠三角的城鎮(zhèn)化奇跡。

以深圳為例，其城市人口規(guī)模在30年內(nèi)增長了500倍，GDP增加了5000倍，這在中外城市發(fā)展史上都絕無僅有。而東莞市，1978年時還是一個生產(chǎn)總值僅為6.11億元，貧窮落后的農(nóng)業(yè)小縣，到2005年，其地區(qū)生產(chǎn)總值就達(dá)到了2182.44億元，翻了近360倍。

“集體土地不參與，珠三角肯定不會如此大規(guī)模地快速發(fā)展?！鄙钲谑幸?guī)土委一位官員稱。

集體經(jīng)營土地

珠三角迅速崛起大批經(jīng)營土地、收取地租的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而這一供地機制恰好適應(yīng)了當(dāng)時港臺企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時代背景

早在深圳特區(qū)成立之前，珠三角的外向型經(jīng)濟就已在民間萌芽。

1977年底，一個名叫馮志根的香港人，坐著一輛面包車從羅湖口岸進入深圳，經(jīng)布吉鎮(zhèn)，再翻過大山，沿著坑坑洼洼的泥路，來到位于寶安區(qū)西北部的石巖公社上屋大隊，他正在為自己的發(fā)熱線圈廠選址。

據(jù)原上屋村委會主任、黨支部副書記葉福松回憶，在見到這個香港人后的大半年里，上屋大隊干部和村民開始了激烈的討論，焦點集中在“工廠姓公還是姓私”，以及“讓群眾去廠里工作，給他們工資，是不是走資本主義路線”。

這個討論最后由7名大隊干部投票終結(jié)，其中4人表示贊成，3人不表態(tài)，這一微弱的優(yōu)勢，最終決定了珠三角第一家“三來一補”企業(yè)的命運。當(dāng)時25名進入發(fā)熱線圈廠的上屋大隊女村民成了在此后多年都受人羨慕的“高收入人群”，她們一個月的工資就比原先務(wù)農(nóng)一年的收入還要高出近一倍。

2008年，在這家工廠的原址上，寶安區(qū)建立了深圳（寶安）勞務(wù)工博物館，那份“深輕寶第001號”協(xié)議就收藏在該館內(nèi)。如今看來，這份協(xié)議記錄下的正是珠三角工業(yè)化的典型用地方式。

這份協(xié)議由三方共同簽署，甲方為深圳輕工工藝品進出口支公司和寶安縣石巖公社上屋大隊加工廠，乙方為香港怡高實業(yè)公司。其中，上屋大隊加工廠向香港公司出租約400平方米房屋——也就是上屋大隊兩層辦公小樓中的二樓，但大隊并不實際出資和參與企業(yè)經(jīng)營管理。

當(dāng)時，國有土地資源仍以計劃手段配置，通過劃撥的方式免費給國有部門使用。在那時的制度環(huán)境中，沒有人敢以上述方式將土地提供給外來資本，同時期的外來企業(yè)大都因陋就簡，租用農(nóng)村的原有存量用房，如集體的倉庫、村辦公室和祠堂、禮堂、食堂等。

中國通過上世紀(jì)50年代中期的農(nóng)業(yè)合作化運動，確立了農(nóng)村土地集體所有的制度。雖然國家通過限制轉(zhuǎn)讓，對集體土地的產(chǎn)權(quán)嚴(yán)控，但還是留了一個口子——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以使用集體土地。由此，珠三角迅速崛起大批經(jīng)營土地、收取地租的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而這一供地機制恰好適應(yīng)了當(dāng)時港臺企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時代背景。

到上世紀(jì)八九十年代，珠三角迅速工業(yè)化，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)人口聚集，催生出數(shù)以千計的“小城鎮(zhèn)”。東莞市雁田村在1992年就被《人民日報》以“雁田市”為題進行報道，這個位于東莞最南端的村落，僅有常居人口3000多人，卻聚集了近10萬外來人口。

東莞當(dāng)?shù)毓賳T曾總結(jié)，“無論是興辦‘三來一補’企業(yè)，還是興辦‘三資’企業(yè)，我們都是以土地出讓、廠房出租、勞務(wù)輸出為主。雖然我們派出了‘五大員’（即廠長、會計、出納、倉管和報關(guān)員） 、‘三大員’進駐‘三來一補’和‘三資’企業(yè)，但這些人員并沒有真正參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理?！?/p>

“這是一個很聰明的做法?！睎|莞市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室原主任李秋陽說，珠三角的集體經(jīng)濟單純收租的經(jīng)營方式簡單，且不涉及復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)糾葛，因此能發(fā)展至今。

政府曾經(jīng)放手

對于由村集體主導(dǎo)的土地轉(zhuǎn)用和開發(fā)模式，珠三角各級政府當(dāng)年的態(tài)度是樂見其成

當(dāng)經(jīng)營土地帶來明顯好處，即催生出在集體土地上進行工業(yè)用地開發(fā)的高潮。1986年-1993年間，工業(yè)用地供給明顯增強，大大超出了企業(yè)的實際需求。好在1993年-1999年的進一步吸引外資，消化了未建用地，并促發(fā)了新一輪的土地開發(fā)潮。

村集體都是相互獨立的主體，且擁有一定排外性，因此如今各地市縣一級招商引資的情景在珠三角早就上演過，翻看當(dāng)?shù)馗鞔宕逯?，大都有招商引資，以地謀發(fā)展的篇章。

“現(xiàn)在看來，那應(yīng)該叫產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型?！睎|莞市長安鎮(zhèn)烏沙社區(qū)書記陳建平說。當(dāng)時農(nóng)業(yè)幾乎無利可圖，還要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅等稅費壓力，在工業(yè)化的沖擊下，出現(xiàn)了土地拋荒現(xiàn)象，“反正都是集體的土地，耕田、建廠都是一樣用”。

珠三角村集體所招引的產(chǎn)業(yè)較為低端，但在當(dāng)時已是極大的進步?！皬臒o到有，這是一個質(zhì)的變化。”陳建平說，“如果飯都沒得吃，誰還計較吃什么?！?/p>

對于由村集體主導(dǎo)的有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的土地轉(zhuǎn)用和開發(fā)模式，珠三角各級政府當(dāng)年的態(tài)度是樂見其成。

1986年《土地管理法》和1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，都將批準(zhǔn)用地的權(quán)力給了縣級政府，并由縣一級土地管理部門負(fù)責(zé)。當(dāng)時的寶安縣土地管理部門充分利用法律授權(quán)，對由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體出面談判流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，只要上報縣土地管理部門，并上交了土地出讓金和市政建設(shè)費，即將其視作國有土地出讓。這是非常具有突破性的舉動，意味著集體土地自動轉(zhuǎn)為國有，集體土地開發(fā)行為就這樣被合法化了。

“當(dāng)時深圳是南油、蛇口工業(yè)區(qū)、華僑城、中航等并稱‘八大諸侯’的八大國企的天下，民企很難從政府那里拿到地，因此諸如佳兆業(yè)、星河集團、京基地產(chǎn)等都是與集體談判?！?北京大學(xué)深圳08cnJKURARDwBdEZFNsmAw==研究生院副院長李貴才說。

在珠三角，土地政策最為寬松的當(dāng)屬東莞市。介紹東莞發(fā)展歷程的文獻中，出現(xiàn)最多的字眼是“政府放手”、“政府允許”。

1998年修訂的《土地管理法》實施之前，東莞的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓是按1988年《土地管理法》中“國有土地和集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”規(guī)定執(zhí)行的。當(dāng)時的國土局稱，“我市為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，在用地管理方面，除了充分利用法律賦予的市級土地用地審批權(quán)外，在具體操作中也曾采取了一些比較靈活的措施?！?/p>

當(dāng)事者回憶起這些“比較靈活的措施”時這樣描述，有東莞村干部直接找到鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說，“我們村要申請建個廠房，引進一個港商”，鎮(zhèn)里的回復(fù)往往是，“報個文件上來，說說干什么，建多大?！苯酉聛礞?zhèn)里會把這份文件拿到東莞市加工辦，快則兩三天，慢則一星期，就把所有手續(xù)都辦齊。一般情況是投資商要多少地，就給多少地。

據(jù)長安鎮(zhèn)國土資源分局局長鄧銳河介紹，在1998年之前，實際并沒有農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)。而1986年才成立的國土部門很長時間里只關(guān)注基本農(nóng)田保護。

“改革開放初期，國家尚未建立完備的土地管理制度。當(dāng)時東莞各鎮(zhèn)村甚至村民小組都有一定的土地支配權(quán)。在這樣的條件下，我們充分調(diào)動全市上下積極性，采用市、鎮(zhèn)、村、組‘四輪驅(qū)動’的模式招商引資，吸引了大量‘三來一補’企業(yè)進駐，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)初步實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)為主向工業(yè)為主轉(zhuǎn)變?！睎|莞市市長袁寶成接受《財經(jīng)》記者采訪時說。

上世紀(jì)90年代初的東莞，每天下午5點多，都是一片炮聲隆隆。5點之后工人下班，正是放炮炸山的時候，每村要修廠房、修路，都需要炸平山頭。在鎮(zhèn)村集體、村民小組，村民、聯(lián)戶等各級土地主體的輪番招商下，東莞每個鎮(zhèn)一年都會有幾百家，甚至上千家的企業(yè)落戶。東莞的年經(jīng)濟增長率達(dá)到30%以上，輿論一度討論東莞能否超越深圳。

掌握土地開發(fā)權(quán)為村集體帶來巨大的收益，他們對開發(fā)土地具有強烈的主導(dǎo)意識。廣東宏遠(yuǎn)集團董事長陳林說，“土地放著不用遲早會被征用，你不發(fā)展別人就發(fā)展。”陳林在2002年之前一直在東莞篁村任村干部。

“如果我們將村集體組織，尤其是村小組作為珠三角工業(yè)化進程中一個重要的供地主體，是比較準(zhǔn)確的?！北本┐髮W(xué)深圳研究生院副院長李貴才表示。

珠三角非特例

從城鎮(zhèn)化的各個方面包括基礎(chǔ)設(shè)施、用地結(jié)構(gòu)、住房問題看，都表明這條路可以走得通

在不少人看來，珠三角自下而上的城鎮(zhèn)化是一個野蠻生長的“法外世界”。無論是四處可見的城中村，還是遍布各個角落的廠房設(shè)施，看上去都像是未經(jīng)修剪的雜草，他們認(rèn)為，這種城鎮(zhèn)化模式是珠三角快速發(fā)展的“特例”。

然而，在國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副主任劉守英看來，“珠三角并不是特例，而是一個普適性的道路。從它的發(fā)展過程來看，城鎮(zhèn)化的各個方面包括基礎(chǔ)設(shè)施、用地結(jié)構(gòu)、住房問題的解決，都表明這條路可以走得通?！?/p>

在珠三角自下而上的城鎮(zhèn)化過程中，土地開發(fā)分紅和向外來工人出租房屋，是當(dāng)?shù)卮迕穹窒沓鞘谢找娴闹饕绞健?008年東莞市農(nóng)業(yè)局的報告顯示，農(nóng)民人均純收入中，來自集體直接分配的收入為3104元，占26.7%；房屋租金收入為4100元，占35.3%；工資性收入為3978元，占34.3%。

而集體經(jīng)濟組織也實際承擔(dān)了村域范圍內(nèi)道路、學(xué)校、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等這些本該由政府承擔(dān)的職責(zé)。而且，隨著工業(yè)化和外來人口增多，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投入亦相應(yīng)增加。

“拿烏沙社區(qū)來說，每年的社會管理費需要支出1億元?！标惤ㄆ秸f，社區(qū)有10萬左右的常住人口，本地戶籍人口不到4000人。社會管理費主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護，“僅路燈電費就要幾百萬元”。此外，社區(qū)還有700多人的協(xié)管員、600多人的清潔綠化員工，這些人的費用都來自村集體的物業(yè)出租。

“村里實際變成了第二政府，政府將大量的行政管理、公共服務(wù)等工作交給村去做，很多村里牌子都掛滿了，一個村坐在辦公室辦公的就有二三百人?！崩钋镪栒f。

2004年-2007年，東莞市集體經(jīng)濟組織對社區(qū)內(nèi)的公益公用設(shè)施的投入分別為24億元、18億元、16億元、21億元，分別占當(dāng)年純收入的35.5%、26%、20.6%、26%。

東莞市還明確規(guī)定，“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%以上用于所屬村民的社會保障”。2001年-2005年，東莞市、鎮(zhèn)（街）、村三級財政投入農(nóng)民基本養(yǎng)老保險的專項資金共8.96億元，但其中村、居一級投入就達(dá)到5.38億元。

珠三角的集體建設(shè)用地上還建起了大量住房，為數(shù)以千萬計的外來務(wù)工人員提供了安身之所。直到現(xiàn)在，東莞的房屋出租價格仍然極為低廉，一般位置的一套50平方米左右一居室，月租金只有200元。

以深圳為例，經(jīng)過這么多年的住房市場化，本地真正通過商品房市場手段解決住房的人口僅占15%，另有5%的福利房，而現(xiàn)有住房80%沒有進入正規(guī)合法市場，其中絕大多數(shù)是由所謂“法外”的集體土地提供的。

正因為整體土地供應(yīng)量的充足，珠三角大部分地區(qū)的房價也并不突出。因為土地收益較多地由原住民分享，當(dāng)?shù)卣F(xiàn)在將這種土地流轉(zhuǎn)方式總結(jié)為“藏富于民”。

中篇

隱性市場困局

正當(dāng)珠三角利用集體土地遍地開花，對接港臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移迅猛發(fā)展之際，1998年修訂的《土地管理法》卻在緊急剎車。法律規(guī)定，現(xiàn)有農(nóng)村集體土地不再能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。征用土地是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并為各項建設(shè)提供國有土地的唯一途徑。

此后，土地市場形成一個由縣級以上地方政府“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的格局，土地供應(yīng)采用指標(biāo)制，由國土資源部按照土地供應(yīng)計劃進行指標(biāo)分配。

而在城市土地使用制度逐步從無償、無限期，向有償、有限期使用的轉(zhuǎn)變過程中，誰最終代表國家出讓土地，出讓權(quán)限怎么劃分，誰具體組織土地出讓，土地出讓收入怎么分配等重要事項，都在向“縣”集中。據(jù)《中國國土資源年鑒1999》顯示，1998年全國出讓的130417宗土地中，省級出讓2748宗，占2.11%；地市級出讓22329宗，占17.12%；縣級出讓130416宗，占80.77%。

這一系列土地制度改革，以及上世紀(jì)90年代中后期的財稅改革，使縣級政府成為土地“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的主要出口，這也造成縣與村集體（甚至包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在土地出讓這一問題上的直接沖突。

整個珠三角，“非法”的集體土地流轉(zhuǎn)量占據(jù)了當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地總量的半壁江山，成為一個巨大的隱性土地流轉(zhuǎn)市場。

應(yīng)該看到，當(dāng)年 “村村點火、戶戶冒煙”的土地開發(fā)熱潮席卷珠三角時，由于缺少有效的規(guī)劃，產(chǎn)生的問題也很突出，包括無序擴張、土地利用效率低下、大量占用耕地等問題。僅在東莞，自1991年至1998年間，每年占用的耕地多達(dá)10萬畝，數(shù)年間，耕地減少近40%。

這些都為今天的珠三角用地緊張埋下伏筆。在土地制度整體收緊的同時，糾正原有“野蠻生長”開發(fā)的弊端，也成為珠三角地方政府必須要做的事。

轉(zhuǎn)折1998

當(dāng)政府收緊土地的思路與村集體組織固有利益碰撞之后，矛盾就此激化

“南海區(qū)70%以上的存量建設(shè)用地都是集體土地，現(xiàn)實迫使我們只有把這批低效的土地、還沒充分開發(fā)的土地利用起來?！?佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根說。

經(jīng)過30多年快速發(fā)展，珠三角幾乎耗盡了土地資源。在并不廣闊的土地上，深圳非農(nóng)建設(shè)用地占有900多平方公里，東莞占有1200多平方公里，南海占有700多平方公里。前兩者占其土地總面積的近50%，后者更高達(dá)70%以上，遠(yuǎn)超區(qū)域土地開發(fā)強度30%的國際警戒線。

土地緊缺讓幾任南海主政者頭疼不已?！耙黄蟊娫谀虾５捻椖啃枰?萬畝地，我?guī)缀醢阉械挠玫刂笜?biāo)都集中在一塊，結(jié)果只湊了9000多畝?！编噦ジ嬖V《財經(jīng)》記者。

土地的緊缺致使珠三角的經(jīng)濟增長在近年放緩，而進一步城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，加重了土地饑渴。對于珠三角地方政府來說，改變原有的粗放的土地開發(fā)模式，更強有力地控制土地資源成為必然選擇。

本世紀(jì)初開始，東莞市政府提出“像上海、昆山，這兩個城市土地審批的有關(guān)權(quán)限牢牢掌握在市一級政府手里，鎮(zhèn)村兩級沒有用地的支配權(quán)……”2009年7月，東莞市委十二屆五次全會明確提出“鎮(zhèn)里要敢于向村里統(tǒng)籌拿地”，并打算剝離村里抓經(jīng)濟的職能，主張土地由鎮(zhèn)統(tǒng)一管理、經(jīng)營。

但當(dāng)政府將計劃付諸實施時，卻與利益已經(jīng)固化的村集體產(chǎn)生了沖突。矛盾因此激化，雙方對于土地實際控制權(quán)的爭奪愈演愈烈。政府雖有法律后盾，但只有征收一途，手段單一；村集體則以實際占有者自居，并早以多種方式參與了土地資本化進程。在深圳和東莞，接近50%的建設(shè)用地事實上脫離了政府的控制，而在南海，這個數(shù)字高達(dá)70%。

在2001年5月的東莞市委工作會議上，當(dāng)?shù)卣\劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，規(guī)劃出城市新區(qū)和松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

其中，松山湖科技產(chǎn)業(yè)園征占了寮步、大朗、大嶺山三鎮(zhèn)接壤處的72平方公里土地，比東莞市的老城區(qū)莞城街道大出近6倍。而其征地過程充滿了抗?fàn)幒屠彛渲斜环Q為“釘子村”的寶陂村，用時七年都未能完全拆除。東莞一位地方官員感嘆，在東莞不可能再建第二個像松山湖這樣的大規(guī)模工業(yè)園區(qū)。

時至今日，珠三角的村集體仍掌握著相當(dāng)?shù)耐恋刂錂?quán)，因為這個區(qū)域的征地從一開始就沒有像上海、蘇州等地那樣連根拔起，而是留下了宅基地用地和部分村集體發(fā)展用地。

“深圳幾乎沒有整村拆遷過。”北京大學(xué)深圳研究院規(guī)劃所所長顧正江說。村集體現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)、征地留用、征地返還和同富裕用地（當(dāng)?shù)亟o予落后村的特殊政策）等多種形式的用地，而且，這些土地在按照土地基準(zhǔn)價的10%繳納土地出讓金后，可以用于商品房開發(fā)。

在珠三角，幾乎每個村委會（居委會）的財務(wù)室里都有一個秘不示人的保險柜。通常，保險柜的鑰匙由財務(wù)主任和會計分別持有，兩人同在時才能打開。保險柜里存放著集體組織與外界簽訂的數(shù)以萬計的土地流轉(zhuǎn)合同和廠房出租合同。沒有人知道珠三角的這兩類合同總數(shù)有多少。但知情者估計，一半以上的合同并不合法，即為規(guī)避禁止集體土地轉(zhuǎn)讓的政策以及部分相關(guān)費用，合同中所涉的土地流轉(zhuǎn)未到國土部門辦理登記轉(zhuǎn)用手續(xù)。

這些非農(nóng)建設(shè)用地大量存在，織就了更為復(fù)雜的利益關(guān)系。

比如，村集體通過以租代售，曲線換得土地收益?！按謇飫澓玫貕K，像切豆腐一樣一塊一塊的，每塊100平方米左右，賣到四五萬元，甚至更低?！崩钋镪柣貞?。

“出售”土地主要通過兩種方式，一是村集體先將土地賣與村民，村民再賣給其他人，由買賣雙方簽訂協(xié)議；另一種是村集體將地直接賣給非本集體的外來人口，由村委會蓋章確認(rèn)?！白咴跂|莞大街上，眾多城市建筑中，大一些的基本都是由集體建設(shè)，而二三百平方米的小棟建筑則基本屬于‘私人’?！崩钋镪栒f。

珠三角各地的村集體還先后收回了曾經(jīng)承包到戶的土地，并成立以土地股份合作制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟聯(lián)合社，統(tǒng)一經(jīng)營本村的土地、廠房，每年向村民分紅。

這種由村莊自發(fā)決定和實施的“再集體化”迥異于之前的“被集體化”，以土地股份合作制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟聯(lián)合社也不同于其他地區(qū)有名無實的集體經(jīng)濟組織。村民是基于共同的利益組合在一起，有很強的凝聚力。

對于地方政府來說，很難阻止村民對自身利益的強悍維護。即使在政府的打擊下，如深圳光明新區(qū)、萬豐社區(qū)等違法建筑一直在大規(guī)模興建。

此外，由于珠三角的村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)營集體產(chǎn)業(yè)的同時，還承擔(dān)了大量行政管理和公共服務(wù)的經(jīng)費投入的職能，使得政府也頗為糾結(jié)。“股份制改造，社會管理職能和部分行政職能疊加在一起，使村集體成為一個個實力雄厚的‘獨立王國’。”深圳市福田區(qū)政府發(fā)展研究中心主任郭鵬生說。

“我們目前面臨的困境就在于不承認(rèn)集體土地上的工業(yè)化和城市化這條路，而民間的需求又是要走這條路，問題因此犬牙交錯?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副主任劉守英說。

被捆住的手腳

集體土地不能入市，擋住了土地再開發(fā)的腳步

在現(xiàn)有土地管理制度下，珠三角的“非法”用地數(shù)量可謂驚人。在深圳，截至2010年7月，其歷史遺留“違法建筑”共35.7萬棟，“違法建筑”總面積3.9億平方米，分別占全市總建筑棟數(shù)的57.5%、總建筑面積的47.6%。

集體土地不能入市，也捆住了土地的再開發(fā)手腳，阻礙了珠三角的產(chǎn)業(yè)升級過程。由于產(chǎn)業(yè)升級對資金層面的需求門檻增高，集體土地?zé)o法抵押，造成所有者缺乏抵押品獲取金融資本。

上世紀(jì)八九十年代的土地經(jīng)營中，為籌措資金，村集體往往通過“五個一點”來進行，即集體籌一點、企業(yè)出一點、個人集一點、銀行貸一點，工程隊帶一點?，F(xiàn)在這些方式已經(jīng)很難再用，且資金量也不可同日而語。

“對于我們來說，解決這一問題的辦法就是集體土地能像國有土地一樣可以抵押。”當(dāng)?shù)匾晃粐凉賳T說。

要實現(xiàn)這一點，沒有中央層面的土地管理法和征地制度的改革，基層的嘗試舉步維艱。東莞長安鎮(zhèn)涌頭社區(qū)書記文東華說，他們本希望開發(fā)社區(qū)掌握的一塊地，帶動周邊權(quán)屬主體參與到整體規(guī)劃中，但沒有抵押品，貸不出足夠的資金。

對掌握近半土地資源的集體組織，珠三角地方政府的感情非常復(fù)雜。一方面當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟活力對隱性土地市場頗多依賴，而另一方面，政府卻焦灼于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，騰籠換鳥。

為了進一步盤活土地資源，只能主動求變。

下篇

同地同權(quán)有多遠(yuǎn)

按照現(xiàn)有的土地管理制度，利用集體土地需兩步走——土地征收，然后招拍掛。但深圳市規(guī)土委一位官員坦言，這種土地資源配置方式，并不適合珠三角的現(xiàn)實?？陀^上，珠三角當(dāng)?shù)卣呀?jīng)承認(rèn)村集體充當(dāng)土地開發(fā)主體，當(dāng)?shù)匾差l頻繞過征地制度?！霸俸玫闹贫?，要是絕大多數(shù)人不愿按這個玩，就不一定是好制度?！?/p>

去征地化探索

兩種方式總結(jié)出來就是在“區(qū)段征收”的基礎(chǔ)上，給予當(dāng)?shù)卦∶褚欢ǖ耐恋亻_發(fā)權(quán)

“從1997年至今，深圳市一直承認(rèn)集體建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，并試圖通過補辦手續(xù)來使其合法化，這就繞過了征地制度，但效果卻一直不理想。”李貴才介紹說。深圳也曾出臺多份文件，對定性為“違法建筑”的“小產(chǎn)權(quán)房”進行清理。十多年來，登記確權(quán)的不到兩成。

土地和房屋使用權(quán)人積極性不高，原因主要有二，一是按照規(guī)定辦理登記確權(quán)需要繳納相當(dāng)數(shù)量的地價款和罰款；二是發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證被禁止入市流通。還有一層原因是，一些官員擁有集體土地的權(quán)屬關(guān)系，難以通過確權(quán)方式，將這一灰色權(quán)益擺上桌面。

廣東繞行征地制度的嘗試中，最引人矚目的是三舊改造，與現(xiàn)有征地制度最接近的則是土地整備模式。

三舊改造的主要做法是，引進市場開發(fā)主體，對“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造項目地塊上的全部物業(yè)重新規(guī)劃，實施二次開發(fā)。其中，凡需要拆遷的，由開發(fā)商承諾對原業(yè)主賠償，雙方達(dá)成協(xié)議后，政府再以協(xié)議出讓國有土地的形式，將項目用地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。

在這個過程中，政府、開發(fā)商和村集體組織各算各的賬。

政府代表公共利益，利用規(guī)劃手段實現(xiàn)規(guī)劃意圖。比如深圳在城市更新中采用了“20-15”準(zhǔn)則。“20”指的是對項目“合法外”用地實行二八分成，項目申請方同意把20%的“合法化”土地?zé)o償交給政府?！?5”就是從余下可開發(fā)的土地中，再拿出15%來作為公共設(shè)施的配套用地。

開發(fā)商也非?？粗赝恋蒯尫诺臋C會?！爱?dāng)然要積極參與三舊改造，不然豈不是要退出珠三角的土地開發(fā)市場?！奔颜讟I(yè)總經(jīng)理鄭毅說。

對于村集體來說，與開發(fā)商直接對接既意味著利益可能最大化，更是一個洗白的機會。換言之，實際占用該地塊的原村民組織和原村民，只要繳納20%的“合法外”土地和剩余項目總用地15%的土地，即可引入開發(fā)商，按照政府的規(guī)劃進行合法開發(fā)。

當(dāng)?shù)卣賳T很清楚這一點?！把永m(xù)城市改造或者三舊改造政策，廣東、珠三角、南海，就能喝第二次頭啖湯?！编噦ジf，他多次督促其轄區(qū)內(nèi)的村集體好好利用這個機會。

“三舊改造能順利推進，是因為政府給了農(nóng)民不同的選擇。如果你愿意變?yōu)閲?，土地使用?quán)仍然給你，如果你不愿意變?yōu)閲校屯饽惚Ａ艏w土地的所有權(quán)。這突破了現(xiàn)在的法律制度，但尊重了農(nóng)民的自主選擇權(quán)?！敝袊恋貙W(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，三舊改造的核心經(jīng)驗是承認(rèn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，在這個前提下，即使政府從農(nóng)民手里分一些利益，甚至回收一些土地，農(nóng)民都能接受，而且還會積極主動地參與改造。

三舊改造也面臨限制，因為一個城市的用地計劃基本上是每年由國土部一次性確定，三舊改造項目的申報只能批三次，且申報審批過程漫長繁瑣。據(jù)長安鎮(zhèn)國土資源分局局長鄧銳河介紹，即使在有土地指標(biāo)的情況下，從準(zhǔn)備材料到省里審批，最快一次也用了20個月。

土地整備，也是給予村集體部分土地開發(fā)權(quán)的方式。在土地整備中，政府首先和集體進行談判，確定集中留多少地、留什么樣的地給集體，以保障社區(qū)轉(zhuǎn)型和未來發(fā)展；其余土地給予適當(dāng)補償后則由集體交還給政府。

這些留用地除部分用于解決社區(qū)居民安置外，其余可通過自主開發(fā)建設(shè)，即這部分發(fā)展權(quán)歸集體。如在深圳坪山新區(qū)土地整備中，最終給了南布社區(qū)留用地達(dá)到18.74萬平方米。南布社區(qū)集體股份有限公司由此從單一的租賃經(jīng)濟模式向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變。

不論三舊改造還是土地整備，深圳的節(jié)奏是一開始要求申報項目全部為合法用地，慢慢放開口子，轉(zhuǎn)為允許“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等項目完成時再達(dá)到“全部土地皆合法”。對深圳而言，既不能完全無視現(xiàn)行制度，也不能死守全部合法用地的規(guī)則。

“三舊改造和土地整備是珠三角探索集體土地入市的方式，而這兩種方式總結(jié)出來就是在‘區(qū)段征收’的基礎(chǔ)上，給予當(dāng)?shù)卦∶褚欢ǖ耐恋亻_發(fā)權(quán)?！敝袊嗣翊髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然說。

原住民扮演什么角色

假如政府規(guī)劃出大的工業(yè)區(qū)，村集體愿意拿地參與，但底線是土地仍然屬于他們

相對于政府盤活土地資源的急切，村集體顯得淡定的多。但并不意味著他們沒有思考自己的未來。

東莞市長安鎮(zhèn)烏沙社區(qū)是全國知名村鎮(zhèn)，多位黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都曾視察烏沙，作為這個實力雄厚的村集體領(lǐng)頭人，陳建平時刻在關(guān)注政策走向。

“關(guān)鍵是，原住民到底要扮演一個什么角色？”在他簡潔但寬敞的辦公室內(nèi)，陳建平拋出他對城鎮(zhèn)化一直思考的問題。

最近，一家產(chǎn)值上百億元的公司找到陳建平，想在烏沙社區(qū)投資，他們提出的條件是——200畝國有土地。這讓陳建平頗感無奈，答應(yīng)他們，意味著村集體又將失去一大塊土地，即便這個企業(yè)能夠繳稅100億元，今后與村集體也沒有直接關(guān)系，反而村集體要承擔(dān)相當(dāng)?shù)纳鐣芾沓杀?；不答?yīng)他們，則失去了市場機會。

陳建平與對方商量，200畝中，100畝轉(zhuǎn)為國有，另100畝則由村集體出租?！斑@樣我們好歹有個角色，可以獲取一定回報?！彼f。這家企業(yè)最終沒有接受陳建平的建議，鎮(zhèn)里最終將200畝土地以國有形式轉(zhuǎn)讓。

不止一個村干部表示，假如政府規(guī)劃出大的工業(yè)區(qū)，村集體愿意拿地參與，但他們的底線是土地仍然屬于他們，“沒有理由把我們的土地拿走，政府去建開發(fā)區(qū)”。

在佛山市南海區(qū)，當(dāng)?shù)卣坏貌谎芯扛鞣N鼓勵政策促進集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。包括政府充當(dāng)中介，引導(dǎo)村集體和開發(fā)商“合作開發(fā)”。

廣佛智城項目中，開發(fā)商與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂三方合同，獲得該地塊40年的使用權(quán)，開發(fā)商不但要每年繳納租金，40年后地上的物業(yè)也歸屬于村集體。作為一個商業(yè)項目，這使開發(fā)商面臨較大的運營風(fēng)險，一是因為無法土地抵押貸款，二是農(nóng)民可能中途變卦，再加上只有40年的使用期，除去建設(shè)周期則更短。

南海區(qū)政府為了能夠降低開發(fā)商的擔(dān)憂，一方面通過解決部分土地性質(zhì)，使開發(fā)商獲得一些回收資金；另一方面該地塊所在大瀝鎮(zhèn)政府則直接介入。租賃村集體的土地，再轉(zhuǎn)包給廣佛智城，以減少企業(yè)風(fēng)險。

廣東省社會科學(xué)院教授丁力看好這一方式，讓開發(fā)商而不是政府考慮土地的經(jīng)營項目，無疑更加市場化一些。但他認(rèn)為，大瀝鎮(zhèn)政府直接轉(zhuǎn)租集體土地的方式并不妥當(dāng)，混淆了其第三方的身份。

同地同權(quán)憧憬

只有考慮好集體建設(shè)用地入市土地收益的分成問題，才可能出現(xiàn)實質(zhì)性的突破

對集體土地的流轉(zhuǎn)，珠三角已經(jīng)探索了十年。2001年時，佛山市順德區(qū)被國土資源部和國務(wù)院法制辦確定為全國農(nóng)村土地管理制度改革試點，試點的主要內(nèi)容就是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。隨后南海、東莞等地開展了規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索。

2003年6月，廣東省政府發(fā)出《關(guān)于試行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，2005年10月則實施《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，成為中國第一個通過地方立法允許集體建設(shè)用地使用權(quán)合法入市流轉(zhuǎn)的省份，打破了“非經(jīng)政府征地，農(nóng)村土地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的舊制。

這兩個文件雖然突破性提出了集體土地可以抵押的政策，但作為一個地方性法規(guī)，其效力有限，最終并未落地。目前，珠三角一些地方政府仍在申請獲得中央層面的支持，爭取讓銀行系統(tǒng)認(rèn)可集體土地的抵押政策。“這樣就可以基本實現(xiàn)集體土地的同地同權(quán)同價?！碑?dāng)?shù)匾晃还賳T說。

“只有考慮好集體建設(shè)用地入市土地收益的分成問題，才可能出現(xiàn)實質(zhì)性的突破?！蹦虾^(qū)委書記鄧偉根認(rèn)為，核心問題在于土地收益在國家要怎么落實。

在許多基層官員和學(xué)者看來，稅收是一種可行的利益分配辦法。但也有人擔(dān)心，一旦收稅，許多村集體和村民將可能選擇不辦手續(xù)，或是瞞報數(shù)據(jù)。

在陶然看來，如果能夠賦予集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同等地位，以稅收方式收取土地收益并非難事。他在深圳的調(diào)研顯示，絕大部分村集體或是村民都愿意繳納部分土地收益，使其建筑或房屋等設(shè)施獲得合法身份。

鄧偉根也同樣認(rèn)為，允許集體建設(shè)用地入市，政府以稅收方式收取土地收益，是一個大方向，而在這一方式被廣泛認(rèn)可之前，中央應(yīng)該給予部分地方試點的政策，而南海正在為此爭取。

33年前，鄧小平對珠三角改革開放講了這樣一句話：“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。”眼下，珠三角又到了需要殺出一條路的時候。