羅穎萍　謝紅玉

摘 要：在后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村基層政權(quán)公信力的不斷流失會(huì)導(dǎo)致多層面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在分析農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失原因的基礎(chǔ)上，提出重塑途徑：增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)代人本管理理念；規(guī)范農(nóng)村基層政權(quán)的行政行為；加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)制度建設(shè)；積極培育農(nóng)民的公共精神。

關(guān)鍵詞：后稅費(fèi)時(shí)代；農(nóng)村基層政權(quán)；政府公信力

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）32-0011-02

近年來，隨著社會(huì)重大問題的突出和公共事件的發(fā)生，政府公信力問題已成為理論界關(guān)注的熱點(diǎn)。政府公信力是政府及其公務(wù)員自身、公共管理與公共政策及其執(zhí)行能否取信于民的能力[1]。自2006年國家免征農(nóng)業(yè)稅起，中國就正式進(jìn)入了后稅費(fèi)時(shí)代。在后稅費(fèi)時(shí)代，以稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為核心的干群矛盾雖得到一定程度的緩解，但并未從根本上消除，農(nóng)村基層政權(quán)的公信力也呈下降趨勢。農(nóng)村基層政權(quán)是國家行政體系的重要根基，是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁。古語說“民無信不立”，要構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)新農(nóng)村，關(guān)鍵要建設(shè)好基層政權(quán)，重塑基層政權(quán)在農(nóng)民心中的公信力和權(quán)威性[2]。

一、農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失的風(fēng)險(xiǎn)

在中國基層政治中，農(nóng)村基層政權(quán)不同于農(nóng)村基層政府。農(nóng)村基層政府，指的是具有憲法地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而農(nóng)村基層政權(quán)，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也包括村委會(huì)以及村莊的其他組織[3]。研究表明，當(dāng)前公民對(duì)政府的信任度呈現(xiàn)“央強(qiáng)地弱”的格局，即對(duì)中央政府的信任度最高，而對(duì)基層政權(quán)的信任度最低，中國基層政權(quán)的信任狀況正趨于惡化[4]。農(nóng)村基層政權(quán)作為聯(lián)系國家與農(nóng)民群眾的橋梁，其公信力狀況直接影響政治體系的穩(wěn)固，影響黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，正所謂基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。

農(nóng)村基層政權(quán)公信力的喪失，必然會(huì)引發(fā)多層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。第一，引發(fā)基層政權(quán)的合法性危機(jī)。政治合法性是社會(huì)大眾對(duì)政治統(tǒng)治的自覺認(rèn)同和服從，其本質(zhì)是一種政治認(rèn)同。政治合法性的獲得，一方面取決于政府的行為，包括政府運(yùn)用意識(shí)形態(tài)、制度和績效等方法為自身所做的種種證明；另一方面，更為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容是，政府在大眾中贏得的自覺信任和忠誠。政府公信力作為一種公共信任關(guān)系，集中體現(xiàn)了政治合法性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是衡量政治合法性狀況的晴雨表。目前，農(nóng)村基層政權(quán)公信力的流失主要表現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)基層干部因腐敗現(xiàn)象等而表現(xiàn)出的不信任，但若不加以有效控制，則有可能引發(fā)對(duì)基層政治體制的不信任，進(jìn)而破壞社會(huì)和諧。

第二，削弱政府的組織和動(dòng)員能力。組織和動(dòng)員分散的人力、物力、財(cái)力、信息等資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)是政府行政管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。良好的政府公信力是政府組織和動(dòng)員能力的前提和基礎(chǔ)，如果公眾對(duì)政府缺乏信任，即便政府的組織技術(shù)和動(dòng)員技術(shù)再高明，民眾也不會(huì)聽從政府的管理。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是關(guān)涉9億農(nóng)民的系統(tǒng)工程，是整個(gè)中國現(xiàn)代化的關(guān)鍵。要建設(shè)好新農(nóng)村，離不開農(nóng)村基層政權(quán)的動(dòng)員和組織能力，而公信力的流失無疑會(huì)削弱政權(quán)的組織和動(dòng)員能力。

第三，阻滯公共政策在基層的貫徹執(zhí)行。公共政策是政府進(jìn)行公共管理活動(dòng)的基本手段和工具，公共政策的執(zhí)行與政府的公信力密切相關(guān)。政府公信力高，社會(huì)公眾才會(huì)按照公共政策規(guī)定的要求和方向貫徹執(zhí)行。反之，必然會(huì)在內(nèi)心排斥政府制定的公共政策，導(dǎo)致政策難以執(zhí)行。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，是全面建成小康社會(huì)對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的迫切要求。農(nóng)村基層政權(quán)公信力的流失，其政策執(zhí)行得不到農(nóng)民的擁護(hù)和支持，而只能以強(qiáng)力推行實(shí)施，無疑會(huì)大大增加權(quán)力的運(yùn)行成本，降低公共政策的預(yù)期效果。

二、農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失的原因

在后稅費(fèi)時(shí)代，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)已經(jīng)減輕，但稅費(fèi)改革前以干群關(guān)系緊張為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)并未得到根本性解決，相反，在財(cái)政短缺與職能轉(zhuǎn)型的壓力下，農(nóng)村基層政權(quán)的公信力還在不斷流失。分析其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

第一，農(nóng)村基層政權(quán)現(xiàn)代人本管理理念的缺失。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，現(xiàn)代管理理念是生成與執(zhí)行科學(xué)、合理政策的前提。然而，在稅費(fèi)改革后的農(nóng)村基層政權(quán)中，普遍缺乏民本意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等現(xiàn)代人本管理理念，在具體的工作中，表現(xiàn)為基層干部固守“官本位”理念，導(dǎo)致官僚主義盛行和弄虛作假行為，而罔顧農(nóng)民的實(shí)際要求，其結(jié)果必然損害農(nóng)村基層政權(quán)的公信力。

第二，農(nóng)村基層政權(quán)公共行政行為的偏頗。農(nóng)村基層政權(quán)公共行政行為的偏頗首先表現(xiàn)為農(nóng)村基層政權(quán)角色的錯(cuò)位、越位。農(nóng)村基層政權(quán)作為廣大農(nóng)民公共利益的代理人，其職責(zé)應(yīng)是“維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)農(nóng)民、促進(jìn)發(fā)展”。稅費(fèi)改革后，基層政府在實(shí)際生活中還是屢屢出現(xiàn)政府的錯(cuò)位、越位行為，與民爭利，這違背了人們對(duì)政府的角色期待，降低了政府的公信力。其次，表現(xiàn)為政策執(zhí)行的利益化傾向。農(nóng)村基層政權(quán)原本應(yīng)該根據(jù)廣大農(nóng)民的根本利益來制定或執(zhí)行政策，但在實(shí)際生活中，許多基層干部往往根據(jù)自身的利益最大化來變通或制定政策。這種謀利化的行為無疑降低了人們對(duì)政府的信任。最后，大搞“政績工程”。部分基層干部為求升遷，大搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭?，這種行為最終只會(huì)招致民眾的反感。

第三，農(nóng)村基層政權(quán)體制的不完善。當(dāng)前，農(nóng)村基層政權(quán)體制的不完善集中體現(xiàn)在兩方面：一是缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。在基層政權(quán)體系中，由于缺乏強(qiáng)有力的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，往往導(dǎo)致部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力，以權(quán)謀私。二是基層政權(quán)信息公開制度不完善。在現(xiàn)代信息化時(shí)代，公眾掌握信息的渠道和能力在不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)的政府可依靠的信息不對(duì)稱優(yōu)勢正在削弱。然而，部分基層政權(quán)還在無視民眾的要求，造成信息的不公開或公開的信息不準(zhǔn)確、不可信。這種種不完善的體制造成了基層干部權(quán)力的濫用，最終導(dǎo)致民眾對(duì)政府信任度的降低。

第四，部分農(nóng)民群眾價(jià)值觀念的偏差。農(nóng)民群眾價(jià)值觀念的偏差，首先體現(xiàn)為部分農(nóng)民群眾認(rèn)知理念的偏差。心理學(xué)中有“光環(huán)效應(yīng)”的現(xiàn)象，它指的是在人際交往中常常表現(xiàn)出的以偏概全傾向，以最初印象決定一個(gè)人的總體評(píng)價(jià)。農(nóng)民群眾對(duì)基層干部的認(rèn)知中就存在這種現(xiàn)象。由于電視上中央領(lǐng)導(dǎo)人的親民形象以及中央政策對(duì)維護(hù)人民根本利益的美好性表述，農(nóng)民群眾往往會(huì)對(duì)中央政府形成好的印象，相反，在基層政府與農(nóng)民群眾的頻繁互動(dòng)中，農(nóng)民群眾往往對(duì)少數(shù)基層官員的腐敗和不作為有極為深刻的印象。這種印象一旦形成，就很容易導(dǎo)致農(nóng)民們對(duì)基層政權(quán)的“作惡”的刻板效應(yīng)。其次體現(xiàn)為部分農(nóng)民群眾集體主義價(jià)值觀的淡薄。改革開放以來，在市場經(jīng)濟(jì)的深刻影響下，農(nóng)民群眾更多關(guān)注個(gè)人的利益，集體主義價(jià)值觀日漸淡薄。這種價(jià)值觀念的生成也導(dǎo)致人們對(duì)基層政權(quán)的疏離和不信任。

三、農(nóng)村基層政權(quán)公信力重塑的途徑

重塑農(nóng)村基層政權(quán)公信力，是促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求。政府公信力的提升本質(zhì)上是一個(gè)政府不斷獲取農(nóng)民政治認(rèn)同的過程，它與政府的誠信程度、信息公開、服務(wù)水平等因素密切相關(guān)。因此，在后稅費(fèi)時(shí)代，重塑農(nóng)村基層政權(quán)公信力也應(yīng)從政府誠信、提升服務(wù)水平等進(jìn)行。

第一，增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)代人本管理理念。管理理念是行政行為的向?qū)АＰ聲r(shí)期，增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)代人本理念，一要牢固樹立以人為本的思想。以人為本，執(zhí)政為民，是農(nóng)村基礎(chǔ)政權(quán)的思想指導(dǎo)。基層干部以實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到求真務(wù)實(shí)，講究信用，就能在農(nóng)民群眾面前樹立良好的形象，增添農(nóng)民群眾對(duì)政府的信任。二要樹立服務(wù)型政府理念。轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求。通過轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。農(nóng)民群眾享受到政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，就會(huì)逐漸建立農(nóng)民的政治信任。

第二，規(guī)范農(nóng)村基層政權(quán)的行政行為。農(nóng)村基層政權(quán)作為國家權(quán)力體系的基礎(chǔ)，若要在現(xiàn)代社會(huì)獲取公信力，必須遵從法律、道德等規(guī)范。規(guī)范農(nóng)村基層政權(quán)的行為，首先是要建立健全法律體系，做到有法可依，有法必依，違法必究。只有法律體系完備，嚴(yán)格依法行政的農(nóng)村基層政權(quán)，才能在公眾中樹立起威信和良好的形象，得到公眾的認(rèn)同，并推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的信用體系的完善和發(fā)展。農(nóng)村基層政權(quán)依法行事，明確法律規(guī)定的地位、職能、作用，去除錯(cuò)位、越位的行為，就能增加農(nóng)民的信任感，從而提升政府公信力。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)制度建設(shè)。農(nóng)村基層政權(quán)體制的完備與有效是提升基層政權(quán)公信力的重要途徑。加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)制度建設(shè)，首先是建立健全公共權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制。通過政權(quán)體系內(nèi)部的權(quán)力制約和外部的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建立，有效地遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延、政績工程的產(chǎn)生，是重建農(nóng)民政治信任的當(dāng)務(wù)之急。其次是建立有效的問責(zé)機(jī)制。公共行政向公民負(fù)責(zé)是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之意。如果通過有效問責(zé)機(jī)制的建立，確保政府行為對(duì)公民負(fù)責(zé)，那么政府必然能取得民眾的信任，政府公信力必然提高。最后是建立健全信息公開機(jī)制。滿足民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，是現(xiàn)代民主政治的要求。通過信息公開機(jī)制，既有助于提升民眾的參政能力，滿足民眾的參政要求，也能促進(jìn)政府與民眾之間的良好溝通和相互信任。以上各項(xiàng)機(jī)制的建設(shè)是相互影響、相互促進(jìn)的，不可偏廢一方。

第四，積極培育農(nóng)民的公共精神。公共精神作為一種現(xiàn)代社會(huì)意識(shí)，是公民在長期社會(huì)實(shí)踐和意識(shí)活動(dòng)中形成的思維方式與價(jià)值理念，它包含民主、平等、自由、責(zé)任、公共利益和理性處世論事等一系列最基本的價(jià)值觀念。公共精神是現(xiàn)代新型農(nóng)民所必需的素質(zhì)要求，具有良好的公共精神有利于農(nóng)民群眾提升自己理性處世論事的能力，積極參與公共事務(wù)，克服盲目的行為。公共精神的培育主要是依靠教育和參與兩種方式進(jìn)行，因此，新時(shí)期培育農(nóng)民公共精神既要積極創(chuàng)造條件讓農(nóng)民在參與實(shí)踐中提升自己，又要加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，依靠教育來培養(yǎng)。

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（責(zé)任編輯：田 苗）