一、研究背景

自1994年分稅制改革以來，分稅制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、發(fā)展民生政策等政策出臺(tái)的同時(shí)，我國(guó)也出現(xiàn)了數(shù)輪縣級(jí)財(cái)政困難現(xiàn)象?？h級(jí)財(cái)政困難若持續(xù)得不到解決，將會(huì)引起諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，嚴(yán)重時(shí)甚至引發(fā)國(guó)家財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)：一是縣級(jí)財(cái)政困難可能引發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府債務(wù)不斷膨脹不僅會(huì)給縣級(jí)政府帶來大額利息支出負(fù)擔(dān)，若政府違約逾期償還債務(wù)，還會(huì)使銀行不良資產(chǎn)增長(zhǎng)，一旦出現(xiàn)金融波動(dòng)銀行資金鏈斷裂，就會(huì)引起金融危機(jī)，嚴(yán)重時(shí)甚至引發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)。二是縣級(jí)財(cái)政困難使地區(qū)間發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，一方面，由于縣級(jí)財(cái)政困難，縣級(jí)政府難以承擔(dān)地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，導(dǎo)致地方發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展速度落后于其他公共產(chǎn)品豐富充足的地區(qū)。另一方面，由于地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、發(fā)展速度慢，導(dǎo)致地方政府稅收收入的稅基小、收入來源少，地方政府收入不足而進(jìn)一步加劇縣級(jí)財(cái)政困難。以上兩方面相互作用、互相影響，使縣級(jí)政府最終進(jìn)入財(cái)政困難－地區(qū)發(fā)展落后的惡性循環(huán)。三是縣級(jí)財(cái)政困難是我國(guó)財(cái)政體制改革當(dāng)中必須理順的問題?？h級(jí)財(cái)政困難是在我國(guó)財(cái)政體制改革過程當(dāng)中出現(xiàn)且不斷加劇的。同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政困難問題得到解決也是我國(guó)公共財(cái)政改革取得成功的標(biāo)志之一。四是對(duì)財(cái)政困難形成各原因及其影響程度的定量研究還有待發(fā)展。目前我國(guó)學(xué)者對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政困難形成的原因已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究和分析，但多停留在理論、定性研究階段，缺少對(duì)各形成原因的定量分析。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)我國(guó)1994年財(cái)政體制改革以來，縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究在不時(shí)期顯示不同的特征：一是1998年建設(shè)公共財(cái)政開始之前，主要集中于我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中存在的問題對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難的影響；二是1999年以來，對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究主要集中于財(cái)政體制、制度因素的影響。以上兩階段由于公共財(cái)政改革、政府職能轉(zhuǎn)換，研究視角也顯現(xiàn)出不同的特征。

（一）1998年之前對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究

我國(guó)提出建設(shè)公共財(cái)政改革之前，政府職能重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)職能。在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在諸多不科學(xué)的方面：如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以粗放型增長(zhǎng)為主；政府職能還有很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征保留。所以，這一階段對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究提出的觀點(diǎn)與政府職能、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等方面有關(guān)。如杜文娟（1995）指出由于政府過多包管第三產(chǎn)業(yè)，且管理模式轉(zhuǎn)變不大是財(cái)政困難的主要原因。朱柏銘，鄭備軍（1998）則認(rèn)為粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是造成財(cái)政困難的關(guān)鍵性原因。

這一階段對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究更多從外部因素尋找使政府收入、支出不對(duì)稱的原因，而缺少?gòu)呢?cái)政學(xué)、財(cái)政體制、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等視角的研究。

（二）1999年以來對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究

自1998年提出建設(shè)公共財(cái)政以來，我國(guó)學(xué)者從社會(huì)轉(zhuǎn)型、公共財(cái)政、政府職能、財(cái)政體制等視角對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難的成因進(jìn)行了研究。

第一，指出我國(guó)縣級(jí)財(cái)政困難的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)引起重視。對(duì)我國(guó)縣級(jí)財(cái)政困難的現(xiàn)狀，大量學(xué)者（周建元，2005），用不同的指標(biāo)進(jìn)行了分析說明，其結(jié)果均指向我國(guó)縣級(jí)財(cái)政困難情況較嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)引起重視，否則會(huì)引發(fā)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的負(fù)面結(jié)果。

第二，從公共財(cái)政體系下政府職能視角研究，認(rèn)為縣級(jí)財(cái)政困難來源于政府職能的缺位與越位并存。由于政府職能越位，會(huì)產(chǎn)生大額不必要支出；由于政府缺位，使公共產(chǎn)品得不到提供，這也是財(cái)政困難的體現(xiàn)（王福重，1999，2000）。另外，中國(guó)雖然正在構(gòu)建公共財(cái)政體系, 但各級(jí)政府在本質(zhì)上仍未徹底成為公共服務(wù)機(jī)構(gòu), 而是政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的合體, 政府職能仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡（田發(fā)，周琛影，2007）。

第三，縣級(jí)財(cái)政困難是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中矛盾的反映（毛翠英，田志剛，汪中代，2004），縣級(jí)財(cái)政困難的存在與國(guó)家政府機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置、國(guó)家財(cái)政體制安排、各類要素市場(chǎng)制度建設(shè)滯后有關(guān)（賈康，白景明，2002）。

第四，縣級(jí)財(cái)政困難來源于分稅制財(cái)政體制的不合理。財(cái)政收支分權(quán)在我國(guó)縣級(jí)財(cái)政解困中的作用具有明顯的不對(duì)稱性，財(cái)政收入分權(quán)水平提高有助于更好地實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自給能力；財(cái)政支出分權(quán)水平提高則會(huì)顯著加劇縣級(jí)財(cái)政困難程度（賈俊雪，郭慶旺，寧?kù)o，2011）?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難主要表現(xiàn)是財(cái)政收支矛盾突出（譚建立，2006）。另外，楊之剛（2005）認(rèn)為，由于分稅制設(shè)置的縣級(jí)政府缺少穩(wěn)定、主體收入來源，使縣級(jí)政府陷入財(cái)政困難的境況之中。

第五，指出縣級(jí)財(cái)政困難與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有著密切聯(lián)系。二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，嚴(yán)重削弱縣鄉(xiāng)財(cái)政基礎(chǔ)（馬海濤，2004）?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難是作為財(cái)政的自身屬性所產(chǎn)生的,是所處的基層地位所決定的（胡容邦，2002）。縣鄉(xiāng)財(cái)政收入能力不足的原因分析主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱, 工業(yè)化水平低下, 農(nóng)業(yè)所占比重高（趙全厚，高進(jìn)水，2009）。

第六，從其他角度對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難成因的研究。除以上財(cái)政、體制、分稅制等視角的研究，還有一些學(xué)者用交易費(fèi)用來分析縣級(jí)財(cái)政困難的產(chǎn)生（胡華，張錦洪，2005）。

三、財(cái)政聯(lián)邦主義及其在中國(guó)的特異性

（一）財(cái)政聯(lián)邦主義主要觀點(diǎn)

財(cái)政聯(lián)邦主義產(chǎn)生并發(fā)展于聯(lián)邦主義的國(guó)家形式下，是對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家中產(chǎn)生的具體財(cái)政問題進(jìn)行分析的一組觀點(diǎn)。在聯(lián)邦制國(guó)家中，聯(lián)邦成員擁有一部分獨(dú)立的權(quán)力，同時(shí)將一部分權(quán)力交給聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府的權(quán)力來源于聯(lián)邦成員的權(quán)力讓與。在這樣的情況下，聯(lián)邦成員的財(cái)政從憲法上獨(dú)立于中央政府和中央財(cái)政，聯(lián)邦成員擁有獨(dú)立的稅收權(quán)和舉債權(quán)。財(cái)政聯(lián)邦主義并非局限于美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家，在英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯等非聯(lián)邦制國(guó)家的財(cái)政改革當(dāng)中也被引入。目前，財(cái)政聯(lián)邦主義已脫離其特殊政治體制而受到普遍重視。

財(cái)政聯(lián)邦主義的核心是中央和地方的關(guān)系，其本質(zhì)是財(cái)政分權(quán)。財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之間一定程度的分權(quán)是必要的，這種分權(quán)應(yīng)以分稅的形式予以固定，讓地方政府享有一定的獨(dú)立權(quán)力，這樣有利于政府部門彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政聯(lián)邦主義根據(jù)公共產(chǎn)品的特征，對(duì)不同類型公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府或市場(chǎng)提供予以劃分，從而確定政府的公共職能，從而產(chǎn)生公共財(cái)政觀。

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義觀點(diǎn)，全國(guó)性公共物品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共物品則應(yīng)由地方政府提供。例如，國(guó)防、外交等全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供；省內(nèi)高速公路、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)等地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由省級(jí)政府提供。相應(yīng)地，中央政府和地方政府各自享有獨(dú)立的征稅權(quán)以彌補(bǔ)公共物品提供的成本。然而，地方公共產(chǎn)品當(dāng)中有部分是受益期涉及多個(gè)財(cái)政年度的資本性物品（如公路、社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），這類公共產(chǎn)品不僅生產(chǎn)和提供會(huì)延伸至多個(gè)財(cái)政年度，受益期也會(huì)延伸至多個(gè)財(cái)政年度。如果將這類公共產(chǎn)品的提供成本集中在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)以稅收彌補(bǔ)，這是不公平也無效率的。如果通過舉借債務(wù)的方式，將債務(wù)期限與公共產(chǎn)品期限相匹配，在未來若干年內(nèi)通過征稅償還債務(wù)本金和利息的方法，則可以解決公共產(chǎn)品受益人和成本承擔(dān)人的匹配問題。所以，地方政府發(fā)行債務(wù)彌補(bǔ)資本性公共物品收支缺口，并在未來以稅收來償還的方式是合理且必要的。

然而，地方政府除了發(fā)行債務(wù)彌補(bǔ)資本性公共物品收支缺口的同時(shí)，還有可能會(huì)擴(kuò)大經(jīng)常性支出而出現(xiàn)經(jīng)常性收支缺口，并以發(fā)行地方政府債務(wù)來償還。地方政府以發(fā)行債務(wù)來償還經(jīng)常性收支缺口的傾向是普遍存在的。如果地方政府將債務(wù)收入用于彌補(bǔ)經(jīng)常性收支缺口不僅有損于未來納稅人的利益，同時(shí)還易導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)。所以，大多數(shù)國(guó)家都禁止地方政府將債務(wù)融資用于彌補(bǔ)經(jīng)常性收支缺口。

（二）財(cái)政聯(lián)邦主義在中國(guó)的特異性

中國(guó)自1994年開始進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，1998年正式提出建設(shè)公共財(cái)政體制。以上引入財(cái)政聯(lián)邦主義的財(cái)政改革在我國(guó)推行的二十多年來，已經(jīng)取得顯著成效，但由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，目前我國(guó)財(cái)政制度還存在部分不完善、不健全的地方，使財(cái)政聯(lián)邦主義在我國(guó)的具體運(yùn)用及實(shí)踐與其他國(guó)家相比還存在一些特異性：

第一，我國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)劃分不明晰，存在政府間事權(quán)下移的現(xiàn)象。

按財(cái)政分權(quán)思想，國(guó)家中央政府和地方政府間應(yīng)該有相對(duì)穩(wěn)定且明確的事權(quán)和支出責(zé)任劃分；與之相應(yīng)地，中央政府和地方政府也有相對(duì)穩(wěn)定且明確的收入來源劃分。目前在德國(guó)、美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家，以及英國(guó)、法國(guó)、日本等單一制國(guó)家，以上政府間的支出和收入責(zé)任均以憲法、聯(lián)邦基本法、地方政府法等較高級(jí)別的法律形式加以確定。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共安全多是由中央、地方政府共同承擔(dān)，但承擔(dān)責(zé)任大小在國(guó)家間劃分有差別；社會(huì)保障多由中央政府承擔(dān)。

1993年末，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定于1994年1月1日起實(shí)行分稅制。根據(jù)中央政府與地方政府間的事權(quán)劃分，中央政府主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、宏觀調(diào)控等支出責(zé)任。地方政府主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。目前，我國(guó)中央、地方政府承擔(dān)的具體事權(quán)劃分見表1。

表1 我國(guó)中央與地方之間的支出責(zé)任劃分

我國(guó)政府間事權(quán)劃分不明晰，具體存在幾個(gè)問題：一是事權(quán)劃分沒有專門法律予以界定。1993年的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》是由國(guó)務(wù)院頒布的行政性規(guī)定，缺少法律權(quán)威性及嚴(yán)肅性，且其對(duì)各級(jí)政府事權(quán)范圍界定不夠具體詳盡，為政府間事權(quán)劃分不明晰留下了余地。二是中央與地方政府間支出責(zé)任有重復(fù)，會(huì)出現(xiàn)中央與地方互相推諉，最終結(jié)果是部分利益優(yōu)厚的事務(wù)多級(jí)政府爭(zhēng)相支出、部分無利可圖的事務(wù)則無人過問，即中國(guó)“缺位”與“越位”問題突出。三是中央財(cái)政將部分中央事權(quán)下放，使地方財(cái)政支出責(zé)任過重。地方政府既需要承擔(dān)本級(jí)支出責(zé)任，又要為上級(jí)責(zé)任支出，財(cái)政困難程度嚴(yán)峻。四是由于我國(guó)政治制度、財(cái)政制度等方面的特殊性，中央政府常有政府性支出要求，但卻缺少資金補(bǔ)助，上級(jí)政府的政策性支出要求需要由下級(jí)政府自行籌資，進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)政困難程度。為緩解財(cái)政困難現(xiàn)象，地方政府只能借助于舉借債務(wù)或拖欠款項(xiàng)應(yīng)付。

第二，我國(guó)地方政府沒有獨(dú)立征稅權(quán)，缺少獨(dú)立收入來源。

根據(jù)分稅制財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)應(yīng)的原則，目前國(guó)際上實(shí)行分稅制的美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家，都有專門法律對(duì)各級(jí)政府應(yīng)享有的稅收種類、各自的征稅權(quán)力進(jìn)行了明文規(guī)定：中央稅收主要有具有再分配性質(zhì)的稅種、流動(dòng)性較強(qiáng)的稅種、稅基分布不均衡的稅種、波動(dòng)性較強(qiáng)的稅種、稅負(fù)易轉(zhuǎn)嫁型稅種。地方稅收主要有以上稅種之外的其他稅種，同時(shí)部分國(guó)家的地方政府享有獨(dú)立征稅權(quán)。

按照分稅制原則，我國(guó)也根據(jù)財(cái)政、事權(quán)的關(guān)系對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收入來源進(jìn)行了劃分：中央稅有維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所需稅種；地方稅有適合地方征管的稅種；中央與地方共享稅有同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種。

與其他成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府收入來源有幾個(gè)特點(diǎn)：一是收入種類多，但多是小稅種，稅收收入少、征管難度大。目前我國(guó)地方稅收種類雖然多，但多是小型稅種，這些稅種稅基小、稅率低，且稅收征管困難，不僅不能使地方政府財(cái)政收入穩(wěn)定、均衡的增長(zhǎng)，其稅收征管成本還會(huì)從另一方面增加地方政府支出。二是地方與中央共享稅中，中央分享比例高，地方分享比例低。我國(guó)中央和地方共享稅中，稅收額較大的增值稅由中央分享75%；資源稅中稅收額較大的海洋石油資源稅為中央收入。共享稅中較大部分由中央分享。三是地方?jīng)]有獨(dú)立征稅權(quán)，財(cái)政收入對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴程度高。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，州（?。┮约暗胤秸碛胁煌潭鹊莫?dú)立征稅權(quán)，以便其彌補(bǔ)財(cái)力，提供地方公共產(chǎn)品。但是，我國(guó)地方政府不僅沒有獨(dú)立征稅權(quán)，還不能在預(yù)算中列赤字、不能舉借地方政府債務(wù)，地方政府的獨(dú)立性收入較低，其財(cái)政收支缺口主要依賴上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴程度高。四是近年來中央政府減稅政策使地方政府稅收收入進(jìn)一步減少。我國(guó)自2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅，2008年實(shí)行內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一按25%稅率征收，2009年推行增值稅改革等政策措施都在一定程度上使地方財(cái)政收入減少。

表2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府收入劃分

表3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府收入劃分

第三，我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系還有待完善。

成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家建立轉(zhuǎn)移支付制度多有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是明確設(shè)定均等化目標(biāo)，多把均等化目標(biāo)定位于地方政府財(cái)政收支能力均等或公共服務(wù)能力均等。二是撥款形式豐富，有均衡性轉(zhuǎn)移支付（equalization fiscal transfers）、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（specific fiscal transfers）、分類轉(zhuǎn)移支付（block grants）。三是設(shè)置轉(zhuǎn)移支付均等化資金的專門管理機(jī)構(gòu)。四是有專門法律對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)定。五是遠(yuǎn)行化資金規(guī)模龐大，均等化效果顯著,目前大部分國(guó)家的均等化轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重達(dá)50%以上，各國(guó)實(shí)行均等化轉(zhuǎn)移支付后人均收入差距有明顯縮小。

但是，與其他國(guó)家相比，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付體系還存在以下問題有待完善：一是轉(zhuǎn)移支付制度缺少法律支撐。二是均等化轉(zhuǎn)移支付占整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重小，不能達(dá)到均等化要求。例如，我國(guó)中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付金額為11,320億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重為48%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為12,359億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重為52%。三是稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付有拉大地區(qū)間發(fā)展差距之嫌。由于稅收返還是以地方上繳稅收為基數(shù)，在一定比例上進(jìn)行返還，其返還結(jié)果是上繳稅收越多的地區(qū)得到的稅收返還越多。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地區(qū)進(jìn)行資金配套，這不僅不能使落后地區(qū)財(cái)力困難問題有所緩解，反而還會(huì)使其困難程度加劇。四是轉(zhuǎn)移支付金額測(cè)算方法不盡合理，不利于地區(qū)平衡。目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付分配測(cè)算方法還未完全根據(jù)以地區(qū)間發(fā)展差距為標(biāo)準(zhǔn)，按照因素法進(jìn)行測(cè)算，還需要對(duì)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法進(jìn)行改進(jìn)。

第四，我國(guó)地區(qū)間人口流動(dòng)性較差，不利于“以腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用。

雖然近年來我國(guó)在人口戶籍制度方面有所松動(dòng)，但由于醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度等方面的限制，人口在地區(qū)間自由流動(dòng)還未能完全實(shí)現(xiàn)，不利于人口從公共服務(wù)提供較差的地區(qū)流向公共服務(wù)較好的地區(qū)，刺激地區(qū)間政府競(jìng)爭(zhēng)。

四、A省縣級(jí)財(cái)政困難情況

（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難考核指標(biāo)

考核縣鄉(xiāng)財(cái)政困難程度，應(yīng)從財(cái)政收支缺口、財(cái)政收入增長(zhǎng)、財(cái)政收入規(guī)模等方面進(jìn)行考查。所以，本文根據(jù)以上三個(gè)方面，選擇財(cái)政自給率、財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)、財(cái)政總收入占GDP的比重三個(gè)指標(biāo)對(duì)A省縣鄉(xiāng)財(cái)政困難情況進(jìn)行實(shí)證研究，以期分析A省縣級(jí)財(cái)政困難情況。

指標(biāo)1：財(cái)政自給率

財(cái)政自給率衡量地方一般預(yù)算收入與支出的匹配程度。財(cái)政自給率大于100%，則地方財(cái)政一般預(yù)算收入大于支出，地方財(cái)力能力較強(qiáng)。當(dāng)財(cái)政自給率等于100%，則地方財(cái)政一般預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡。財(cái)政自給率小于100%，則地方財(cái)政一般預(yù)算收入小于支出，地方財(cái)政需要用其他手段彌補(bǔ)一般預(yù)算收支缺口，財(cái)政能力較弱，有陷入財(cái)政困難的可能。

指標(biāo)2：財(cái)政總收入占GDP的比重

財(cái)政總收入占GDP的比重能衡量地方財(cái)政規(guī)模，考查地方財(cái)政在地方經(jīng)濟(jì)中籌集資金的能力。目前西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政總收入占GDP的比重一般在45%以上，使國(guó)家不僅能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也給國(guó)家財(cái)政提供了較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力。考查地方政府財(cái)政總收入占GDP的比重，可考察地方政府在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中所占份額，考核地方政府整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

指標(biāo)3：財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)

在稅收政策和納稅環(huán)境穩(wěn)定的情況下財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)大于1，說明財(cái)政收入增長(zhǎng)快于GDP增長(zhǎng)，對(duì)增加財(cái)政收入有利；財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)小于1，說明財(cái)政收入增長(zhǎng)慢于GDP增長(zhǎng)，對(duì)于涵養(yǎng)稅源有利。

（二）A省縣級(jí)財(cái)政困難歷史演變——基于時(shí)間數(shù)據(jù)的考查

根據(jù)財(cái)政自給率、財(cái)政收入占GDP的比重、財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)三個(gè)指標(biāo)，對(duì)1998年至2010年間云南省縣級(jí)財(cái)政困難程度進(jìn)行考核，結(jié)果顯示，A省縣級(jí)財(cái)政困難程度自1998年以來不斷加?。ㄈ鐖D1所示）。

第一，財(cái)政自給率指標(biāo)值不斷下降，自1998年至2010年從約50%下降到30%，即A省縣級(jí)地方一般預(yù)算支出中約70%來源于地方一般預(yù)算之外的其他支出。這部分支出不僅缺少預(yù)算監(jiān)督，更顯示出A省縣級(jí)財(cái)政對(duì)預(yù)算外資金的依賴程度較高，其財(cái)政困難程度逐年加劇。

第二，財(cái)政收入占GDP的比重均不足15%。1998年以來，A省財(cái)政收入占GDP的比重雖稍有上升，但比重總體偏低，不僅低于我國(guó)2010年財(cái)政收入占GDP比重值20.71，更是遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。A省財(cái)政收入聚集公共資金的能力有限，不僅限制其提供公共服務(wù)的能力，更使A省縣級(jí)財(cái)政陷入財(cái)政困難境地。

圖1 A省縣級(jí)財(cái)政困難歷史演變

第三，財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)波動(dòng)較大，財(cái)政收入增長(zhǎng)情況不穩(wěn)定。1998年到2010年間，A省財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)在0.20至2之間波動(dòng)，其波動(dòng)幅度較大。說明每年財(cái)政收入增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)之間沒有穩(wěn)定的關(guān)系，財(cái)政收入還缺少以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為穩(wěn)定增長(zhǎng)基礎(chǔ)的增長(zhǎng)來源。

（三）A省縣級(jí)財(cái)政困難現(xiàn)狀——基于2010年截面數(shù)據(jù)的考查

2010年，A省129個(gè)縣中大部分縣區(qū)處于財(cái)政困難狀況中，各縣財(cái)政規(guī)模較小、籌集資金能力較弱，但是大部分縣區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)情況優(yōu)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況。

第一，A省大部分縣區(qū)財(cái)政自給率不足30%，低于全省平均水平，處于財(cái)政困難狀態(tài)。2010年A省縣區(qū)合計(jì)財(cái)政自給率為30%，其中有94個(gè)縣（市、區(qū)）財(cái)政自給率指標(biāo)值小于（或等于30%），占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的72.87%；有22個(gè)縣（市、區(qū)）財(cái)政自給率指標(biāo)值介于30%和50%之間；大于50%的僅有13個(gè)縣（市、區(qū)）。

第二，A省各縣（市、區(qū)）財(cái)政收入占GDP比重較低，財(cái)政籌集資金能力較弱。2010年A省有102個(gè)縣（市、區(qū)）財(cái)政收入占GDP比重均低于全國(guó)平均水平，財(cái)政規(guī)模較小，財(cái)政能力較弱。

第三，2010年A省縣（市、區(qū)）財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性普遍大于1，財(cái)政收入增長(zhǎng)情況較好。2010年，A省有106個(gè)縣（市、區(qū)）財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性大于1。但是，鑒于該省2009年縣（市、區(qū)）財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性普遍小于1的情況，2010年增長(zhǎng)彈性大于1有一部分來源于2009年基數(shù)較小的原因，所以應(yīng)該謹(jǐn)慎對(duì)待2010年財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性指標(biāo)值較好的結(jié)果。

（四）A省縣級(jí)財(cái)政困難情況小結(jié)

根據(jù)1998年至2010年對(duì)A省三個(gè)財(cái)政困難情況考核指標(biāo)的時(shí)間數(shù)據(jù)、截面數(shù)據(jù)考查，A省縣級(jí)財(cái)政困難基本情況是：

第一，自我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)以來，A省縣級(jí)財(cái)政困難程度逐年加劇，不斷嚴(yán)重。

第二，A省縣級(jí)財(cái)政困難雖是普遍情況，但也存在個(gè)別縣（市、區(qū)）財(cái)政情況良好，財(cái)政困難程度兩極分化已經(jīng)出現(xiàn)，且差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。

第三，A省財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間缺少穩(wěn)定的相互關(guān)系。A省財(cái)政收入與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間還缺少穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，A省每年保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性年度間、地區(qū)間波動(dòng)較大。

五、結(jié)論及政策建議

我國(guó)基層政府尤其是縣級(jí)政府財(cái)政困難問題雖然存在已久，但該問題卻并未得到解決，反而還呈現(xiàn)出不斷嚴(yán)重的情況。縣級(jí)政府財(cái)政困難不僅會(huì)影響地方公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，更會(huì)影響地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于幾者間存在相互影響的關(guān)系，縣級(jí)財(cái)政困難、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展只要有一方面出現(xiàn)負(fù)面因素，將有可能使地方經(jīng)濟(jì)陷入增長(zhǎng)的惡性循環(huán)，拉大地方間發(fā)展差距。另外，縣級(jí)財(cái)政困難也是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的直接原因之一，若不能有效解決縣級(jí)財(cái)政困難，不僅會(huì)使地方政府陷入巨額債務(wù)，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)l(fā)地方財(cái)政危機(jī)甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)，從而危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。所以，應(yīng)該對(duì)縣級(jí)財(cái)政困難問題加以重視，積極尋求縣級(jí)財(cái)政困難的解決方法。

第一，不斷推進(jìn)國(guó)家財(cái)政體制改革，包括分稅制建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付制度改革，使地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)實(shí)現(xiàn)真正對(duì)稱。首先，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，劃清各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)以及應(yīng)享有的財(cái)權(quán)，使事權(quán)與財(cái)政相對(duì)應(yīng)。其次，改革轉(zhuǎn)移支付制度，重新構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付體系，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付所占的比重，重新研究轉(zhuǎn)移支付分配方法，根據(jù)地方公共服務(wù)水平或地方政府財(cái)政能力，按因素法進(jìn)行測(cè)算。

第二，加快國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大地方政府收入來源，從根本上緩解地方政府財(cái)政困難。地方財(cái)政收入唯一真正來源是地方經(jīng)濟(jì),只有在地方經(jīng)濟(jì)保持一定速度增長(zhǎng)的前提下,地方政府稅收收入才能保持增長(zhǎng),地方財(cái)政才有能力為地方公共事業(yè)發(fā)展提供財(cái)力保障。同時(shí)，地方政府舉借大量政府債務(wù)也是為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是一個(gè)雙向影響的過程。所以，要緩解地方政府財(cái)政壓力，解決地方財(cái)政困難問題，真正有效的方法只能是加快國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而擴(kuò)大地方政府收入來源。

第三，建立地方財(cái)政收入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間穩(wěn)定的相互促進(jìn)機(jī)制，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠有效促進(jìn)地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)。根據(jù)對(duì)A省的實(shí)證研究，A省財(cái)政收入與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間還缺少穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，A省每年保持較高的經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，但財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性年度間、地區(qū)間波動(dòng)較大。所以，應(yīng)建立地方財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的穩(wěn)定相互促進(jìn)機(jī)制，使地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不僅能提高群眾生活水平，還能使地方政府財(cái)政收入有所增長(zhǎng)，從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

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